Nr. 185/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 28. mars 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 185/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23010044
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 20. janúar 2023 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Kína (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. janúar 2023, um að synja honum um vegabréfsáritun til Íslands.
Af kæru kæranda má ráða að hann krefjist þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og fallist verði á beiðni hans um vegabréfsáritun til Íslands.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 með síðari breytingum, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsókn, dags. 9. janúar 2023, óskaði kærandi eftir vegabréfsáritun til Íslands og Schengen-svæðisins í 17 daga. Samkvæmt ferðaáætlun kæranda hafi hann ætlað að ferðast til Íslands, Danmerkur og Ítalíu frá 29. janúar 2023 til 14. febrúar 2023. Umsókn kæranda var synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. janúar 2023. Hinn 20. janúar 2023 barst kærunefnd kæra frá kæranda. Hinn 14. mars 2023 óskaði kærunefnd eftir eftirfarandi rökstuðningi frá Útlendingastofnun. Kærunefnd barst eftirfarandi rökstuðningur Útlendingastofnunar 20. mars 2023. Hinn 21. mars 2023 var kæranda sendur eftirfarandi rökstuðningur Útlendingastofnunar til andmæla. Engin svör bárust frá kæranda.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í kæru kæranda kemur fram að hann og eiginkona hans hafi skipulagt ferð til Íslands í vetrarfríi sínu. Umsókn eiginkonu hans um vegabréfsáritun hafi verið samþykkt en hans beiðni synjað. Þau hafi áður ferðast til Evrópu, Japan, Taílands og til margra staða í Kína. Það hafi farið fram mikill undirbúningur fyrir ferðina til Íslands. Þeim þyki mjög gaman að ferðast og í öllum sumar- og vetrarfríum hafi þau eytt a.m.k. 15 dögum í ferðalög. Í næsta vetrarfríi, eftir þriggja ára ferðabann vegna heimsfaraldurs Covid-19, hafi þau skipulagt ferð til Íslands, Danmerkur og Ítalíu. Tilgangur ferðarinnar sé skýr, þau vilji ferðast til nýrra landa og upplifa ólíka menningu. Þau hafi mikinn áhuga á að sjá norðurljósin með eigin augum. Þá hafi þau í hyggju að heimsækja Gullfoss, Þingvelli, Jökulsárlón og Breiðamerkursand. Kærandi og eiginkona hans hafi verið saman í níu ár og verið gift í þrjú ár. Þau starfi bæði í háskóla í [...] og þurfi að snúa aftur til vinnu eftir 15 daga ferðalag. Ferðin sé að fullu greidd og flugmiðar og aðrar bókunarupplýsingar geti staðfest og sýnt fram á tilgang fyrirhugaðrar dvalar. Kærandi geri sér ekki grein fyrir ástæðum þess að umsókn hans hafi verið synjað.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga um útlendinga þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að koma hingað til lands, nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur. Ríkisborgarar Indlands þurfa vegabréfsáritun til Íslands. Í 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga koma fram skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar og í 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er tilgreint hvenær synja skuli um vegabréfsáritun. Heimilt er samkvæmt fyrrgreindri 6. mgr. 20. gr. að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu ef grunnskilyrðum a - h liða sömu greinar er fullnægt.
Með aðild að Schengen-samstarfinu og undirritun Brussel-samningsins hinn 18. maí 1999 tókust íslensk stjórnvöld á hendur skyldu til að fylgja samræmdum reglum um útgáfu vegabréfsáritana. Hafa stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir mótað tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, byggðar á efnisreglum Schengen-samningsins, en með aðild Íslands að Schengen-samstarfinu fylgir skuldbinding til þess að fylgja sameiginlegri stefnu að því er lýtur ferðum fólks, sbr. reglugerð Evrópuþingsins og Ráðsins (EB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir.
Við veitingu vegabréfsáritana ber íslenskum stjórnvöldum sem einu af Schengen-ríkjunum ekki aðeins að ganga úr skugga um að öllum formskilyrðum sé fullnægt heldur einnig að meta hvort hætta sé talin á að viðkomandi útlendingur muni dvelja lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt og/eða snúi ekki aftur til heimalands. Þessi skylda íslenskra stjórnvalda er lögfest í 8. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þannig er reynt af fremsta megni að stemma stigu við því að gildandi reglur um dvalarleyfi séu sniðgengnar með því að útlendingur sæki um vegabréfsáritun í staðinn. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að rétt sé að lögfesta ákveðin sjónarmið sem beri að miða við í mati á umsókn um vegabréfsáritun. Séu þessi sjónarmið í samræmi við markmið laganna og hafi mótast í framkvæmd Schengen-ríkjanna. Enn fremur segir í athugasemdum með frumvarpinu að við mat á einstökum atriðum sé nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja. Leiði það af eðli samstarfsins að mikilvægt sé að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.
Samkvæmt 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga skal vegabréfsáritun ekki veitt ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt. Er þessi regla áréttuð í 8. mgr. ákvæðisins en þar kemur fram að við mat á umsókn um vegabréfsáritun skuli auk þjóðernis taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dvelji lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt.
Samkvæmt 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skal með fyrirvara um 1. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar synjað um vegabréfsáritun í nokkrum tilvikum. Meðal þeirra tilvika sem nefnd eru ef umsækjandi getur ekki fært rök fyrir tilgangi eða skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar, sbr. ii.-lið a-liðar ákvæðisins, eða ef rökstudd ástæða sé til að draga í efa að fylgiskjöl, sem umsækjandi leggur fram, séu ósvikin eða að innihald þeirra sé rétt, eða áreiðanleika framburðar umsækjanda eða ásetning hans til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritunin sem sótt er um rennur út, sbr. b-lið ákvæðisins.
Synjunarform Útlendingastofnunar er í samræmi við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins um vegabréfsáritanir (2009/810/EB), en nánari tilvísun er að finna í ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er notað staðlað form þar sem hægt er að merkja í reiti á bilinu 1-17, þ.e. ástæður þess að umsókn sé synjað. Í ákvörðun kæranda er merkt í reit 2 vegna synjunar á umsókn kæranda, þ.e. að ekki hafi verið færð rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar. Uppfyllti kærandi þar með ekki skilyrði 20. gr. laga um útlendinga sem og 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir.
Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga var kæranda jafnframt leiðbeint um að hann gæti óskað eftir skriflegum rökstuðningi innan 14 daga frá tilkynningu ákvörðunar. Samkvæmt gögnum málsins virðist kærandi ekki hafa óskað eftir slíkum rökstuðningi hjá Útlendingastofnun.
Í 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun taki ákvörðun um umsókn um útgáfu vegabréfsáritunar og þá sé heimilt að fela utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um slíkar umsóknir. Enn fremur sé heimilt að fela utanríkisþjónustu annars ríkis sem taki þátt í Schengen-samstarfinu að verða við umsókn um vegabréfsáritun. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi að lögum um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram miðað sé við að umsóknir um vegabréfsáritun verði lagðar fram í skrifstofum sendiráða og ræðisskrifstofa erlendis og þær sendar Útlendingastofnun til ákvörðunar. Viðkomandi sendiráð eða ræðisskrifstofa muni síðan gefa áritunina út að fenginni heimild Útlendingastofnunar. Þá kemur fram að gert sé ráð fyrir að ráðherra geti heimilað utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um umsóknir um vegabréfsáritun. Íslenska sendiráðið í Peking tekur á móti og fer með meðferð umsókna um vegabréfsáritanir til Íslands sem lagðar eru fram í Kína, sbr. 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þyki skilyrði ekki fyrir hendi til útgáfu áritunar er mál lagt fyrir Útlendingastofnun til ákvörðunar.
Í gögnum málsins liggur m.a. fyrir afrit úr málaskrá Útlendingastofnunar, Erlendi, vegna máls kæranda þar sem málsmeðferð umsóknar hans hjá sendiráðinu er rakin. Þar kemur fram að kærandi hafi ekki lagt fram frumrit búsetuskírteinis, svokallaðs Hukou, innan þeirra fimm daga sem honum hafi verið gefnir og hafi staðfest í kjölfarið að hann hygðist ekki leggja það fram. Þar sem ekki hafi verið hægt að staðfesta áreiðanleika búsetuskírteinis kæranda var það mat fulltrúa sendiráðsins, í ljósi framangreinds, að umsókn kæranda skyldi synjað.
Hinn 20. mars 2023 barst kærunefnd eftirfarandi rökstuðningur frá Útlendingastofnun vegna ákvörðunar stofnunarinnar, dags. 17. janúar 2023, um að synja umsókn kæranda um vegabréfsáritun. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sé notað staðlað form þar sem hægt sé að merkja í reit 2 vegna synjunar á umsóknum, þ.e. að ekki hafi verið færð rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar. Uppfylli umsækjandi þar með ekki skilyrði 20. gr. laga um útlendinga sem og skilyrði 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Samkvæmt 2. tölul. a-liðar 1. mgr. 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skuli synja um vegabréfsáritun geti umsækjandi ekki fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar. Hafi umsókn kæranda verið synjað á þeim grundvelli þar sem hann hafi ekki lagt fram öll nauðsynleg fylgigögn með umsókn sinni. Með umsóknareyðublaði um Schengen-áritun fylgi gátlisti þar sem skýrt komi fram að umsækjendur skuli leggja fram upprunalegt Hukou. Hukou sé skráningarkerfi sem notað sé í Kína til að sanna auðkenni og lögheimili. Samkvæmt ákvörðuninni og í samræmi við fylgigagnalistann skulu umsækjendur í Kína leggja fram afrit af Hukou. Til að sanna áreiðanleika og að vottorðið sé ófalsað óski Ísland eftir því að umsækjendur sýni frumrit Hukou vottorða sinna við framlagningu umsókna. Í máli þessu hafi umsækjandi skilað inn afriti af Hukou vottorði en ekki frumriti. Umsækjanda hafi verið tilkynnt að hann þyrfti að leggja fram frumrit vottorðsins og verið gefnir fimm dagar til að bregðast við þeirri ósk. Eftir sex daga hafi starfsmaður sendiráðsins hringt í umsækjanda og innt eftir vottorðinu. Kærandi hafi greint frá því að ætla ekki að skila því inn og hafi umsókninni því verið synjað. Vegna framangreinds hafi það verið mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi ekki fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar og hafi umsókn hans því verið synjað. Eftirfarandi rökstuðningur var sendur kæranda til andmæla 21. mars 2023 en engin svör bárust frá honum vegna þessa.
Að mati kærunefndar eru framlögð gögn og þær málsástæður sem kærandi byggir á ekki þess eðlis að ástæða sé til að hnekkja mati Útlendingastofnunar á umsókn hans um vegabréfsáritun. Fyrir liggur að kærandi lagði ekki fram nauðsynleg gögn með umsókn sinni um vegabréfsáritun þrátt fyrir ítrekun þess efnis.
Að öllu framangreindu virtu tekur kærunefnd undir það mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi ekki fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar á Íslandi, sbr. ii-lið a-liðar 1. mgr. 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Hafi þannig verið ástæða til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar kæranda hingað til lands, sbr. 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Verður hin kærða ákvörðun um að synja kæranda um vegabréfsáritun til landsins því staðfest.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,
Þorsteinn Gunnarsson, formaður