Nr. 111/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 19. mars 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 111/2020
í stjórnsýslumálum nr. KNU20020028
Beiðni [...] og barns hans um endurupptöku
I. I. Málsatvik
Þann 30. október 2019 staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvarðanir Útlendingastofnunar frá 4. júní 2019 um að synja [...], fd. [...], ríkisborgara Túnis, og barni hans, [...], fd. [...], ríkisborgara Túnis um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á Íslandi.
Niðurstaða kærunefndar var birt kæranda þann 4. nóvember 2019. Þann 10. febrúar 2020 barst kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku málsins og fylgigögn.
Beiðni kæranda um endurupptöku máls þeirra byggir aðallega á 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsástæður og rök kærenda
Kærandi byggir beiðni sína um endurupptöku á 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þar sem atvik í máli hans og sonar hans hafi breyst verulega. Þá er beiðni einnig reist á því að ákvörðun í málum hans og sonar hans hafi verið byggð á ófullnægjandi og röngum upplýsingum.
Varðandi málavexti í máli kæranda og sonar hans vísar kærandi til fyrirliggjandi gagna hjá nefndinni. Í beiðni kæranda kemur fram að hann og sonur hans hafi komið til landsins 9. júlí 2018 og sótt um alþjóðlega vernd. Kærandi og sonur hans hafi verið boðaðir í viðtöl mörgum mánuðum síðar, eða þann 16. og 24. apríl 2019. Tæplega ári eftir að kærandi og sonur hans hafi lagt fram umsóknir um alþjóðlega vernd hafi Útlendingastofnun komist að niðurstöðu að synja umsóknum þeirra. Þá hafi kærunefnd þann 30. október 2019 staðfest ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum þeirra. Nú séu liðnir meira en þrír mánuðir síðan kærunefnd útlendingamál hafi kveðið upp úrskurð sinn og enn séu kærandi og sonur hans hér á landi, sonur kæranda gangi í skóla og tali íslensku. Málsmeðferð stjórnvalda hafi því tekið tæplega 16 mánuði og standi enn yfir ef litið sé til þess að þau stjórnvöld sem beri ábyrgð á málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd sé ætlað að mynda samstætt kerfi og bera sameiginlega ábyrgð á málsmeðferðartíma.
Kærandi vísar til að skv. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga sé heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða hafi hann ekki fengið niðurstöðu í máli sínu innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um vernd. Kærandi vísar til þess að sjónarmiðin að baki reglunnar séu einkum þau að ómannúðlegt sé að senda umsækjanda um alþjóðlega vernd úr landi sem hafi fest rætur hér og aðlagast að íslensku samfélagi á þeim tíma sem tekið hafi að afgreiða umsókn hans.
Kærandi telur að almenn túlkun á ákvæði 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga þess efnis að framangreindum 18 mánaðafresti ljúki þegar kærunefnd útlendingamála kveði upp úrskurð sinn standist ekki. Kærandi telur að slík túlkun geti eðli málsins samkvæmt ekki átt rétt á sér þegar endursending umsækjanda um alþjóðlega vernd dragist úr hófi fram. Kærandi telur að í þeim tilvikum sé eðlilegra, með hliðsjón af tilgangi ákvæðisins og hvernig önnur sambærileg ákvæði laganna séu túlkuð, að miða tímafrestinn við það tímamark þegar endursending hafi átt sér stað. Að öðrum kosti sé hætt við að umsækjendur festi rætur hér á landi án þess að þeim verði sjálfum um kennt. Kærandi vekur athygli á því að í máli hans og sonar hans séu liðnir 19 mánuðir síðan þeir hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi. Á þessum tíma hafi þeir, einkum sonur kæranda, skotið föstum rótum hér á landi og aðlagast íslensku samfélagi, eins og framlögð fylgigögn sýna fram á. Kærandi telur að verði hann og sonur hans sendir úr landi eftir mánaða dvöl muni það fela í sér brot gegn grundvallarsjónarmiðum sem 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga byggir á. Kærandi og sonur hans beri ekki ábyrgð á því að endursending hafi ekki átt sér stað. Kærandi telur að miðað við þær aðstæður sem séu uppi í málinu sé rétt að túlka 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga með þeim hætti að málsmeðferðarfresturinn skuli miðast við dvöl hans og sonar hans í landinu. Kærandi telur að önnur viðmiðun væri ómannúðleg og afar þungbær fyrir hann og son hans.
Þá bendir kærandi á að við túlkun á málsmeðferðartíma samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé miðað við dvöl á landinu og segi í lagagreininni að sé miðað við að stjórnvöld hafi 12 mánuði til að afgreiða umsókn um alþjóðlega vernd skv. ákvæðinu. Þrátt fyrir að ekki sé kveðið á um í ákvæðinu hvenær því tímabil ljúki þá hafi kærunefnd í úrskurði sínum nr. 580/2017 komist að þeirri niðurstöðu að skýra bæri 2. mgr. 36. gr. lag aum útlendinga á þann veg að fresturinn byrji að líða þegar lögð sé fram umsókn um alþjóðlega vernd og haldi áfram að líða þar til flutningur hans til viðtökulandsins hafi farið fram. Kærandi telur að færa megi rök fyrir því að vilji löggjafans með 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og 2. mgr. 74. gr. sömu laga sé sá hinn sami, það er að það sé ómannúðlegt að einstaklingur aðlagist íslensku samfélagi en sé svo fluttur út aftur til viðtökulandsins. Kærandi telur að þrátt fyrir að orðalag framangreindra ákvæða sé ólíkt þá sé efnismunur milli lagagreinanna, með tilliti til málsmeðferðatíma, lítill sem enginn og beri því að túlka tímabil 1. máls. 2. mgr. 74. gr. með sama hætti og það sé gert með 2. mgr. 36. gr. Með vísan til framangreinds vekur kærandi athygli á því að 19 mánuðir séu liðnir síðan hann og sonur hans lögðu fram umsókn um alþjóðlega vernd og sé því áðurnefndur 18 mánaða frestur skv. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga liðinn. Þá séu önnur skilyrði 2. mgr. 74. gr. uppfyllt.
Kærandi byggir einnig á því að telji kærunefnd útlendingamála að ekki sé tilefni til að beita 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga í málinu þá ætti að koma til skoðunar að beita 1. mgr. 74. gr. laganna. Kærandi vísar til þess að ákvæðið feli í sér nokkuð víðtæka og matskennda heimild til veitingar dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi byggir framangreint einkum á því sjónarmiði, sem hafi verið rakið að framan, að ómannúðlegt sé að senda fjölskyldu úr landi sem hafi fest rætur hér á landi og aðlagast íslensku samfélagi. Kærandi vísar til þess að hann og sonur hans hafi verið hér á landi í 19 mánuði og hafi sonur hans lært íslensku og líti á Ísland sem sitt heimaríki. Til stuðnings framangreindu vísar kærandi í lögskýringargögn að baki 74. gr. laga um útlendinga þar sem lagt sé til að tekið sé sérstakt tillit til barna þegar skoðað sé hvort grundvöllur sé fyrir veitingu dvalarleyfis á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að við mat sitt á því hvort skilyrði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga séu uppfyllt beri kærunefnd að taka tillit til þess hversu vel sonur kæranda hafi aðlagast íslensku samfélagi.
Þá byggir kærandi á því að kærunefnd hljóti að þurfa að taka tillit til þeirrar þróunar sem hafi átt sér stað undanfarið á málaflokki umsækjenda um alþjóðlega vernd en það liggi fyrir tillögur ráðherra um að stytta málsmeðferðartíma enn frekar í málefnum barnafjölskyldna. Kærandi telur að samkvæmt þeim tillögum ætti því að miða við þann tíma sem líði frá því að umsókn um alþjóðlega vernd hafi verið lögð fram og þar til brottvísun sé framkvæmd enda skipti það umsækjanda litlu hvort niðurstaða fáist í málið á stjórnsýslustigi ef brottvísun er ekki framkvæmd. Kærandi telur að líta verði á þau stjórnvöld sem koma að málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd sem eina heildstætt kerfi sem beri sameiginlega ábyrgð á málsmeðferðartíma og vísar því til stuðnings í álit umboðsmanns Alþingis nr. 9722/2018.
Kærandi vísar til þess að þau gögn sem hann hafi lagt fram með þessari beiðni um endurupptöku styðji það að hann og sonur hans hafa lagt sig fram um að hefja nýtt líf hér á landi og að endursending kunni að hafa óafturkræfar afleiðingar í för með sér.
Að lokum telur kærandi að með hliðsjón af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, hagsmunum þeim sem í húfi eru í málinu og hvernig upplýsingar kunni að breyta niðurstöðu málsins sé ljóst að fullt tilefni sé til endurupptöku málsins.
Til stuðnings beiðni um endurupptöku voru lögð fram fjögur fylgigögn. Um er að ræða umsagnir kennara í Foldaskóla, dags. 31. maí 2019, og kennara við Tækniskólann, dags. 21. janúar 2020; vitnisburðarskírteini Foldaskóla vegna son kæranda, dags. 6. júní 2019 og álit umboðsmanns Alþingis nr. 9722/2018.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála varðandi beiðni um endurupptöku
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Með úrskurði kærunefndar máli kærenda dags. 30. október 2019 var komist að þeirri niðurstöðu að kærandi og sonur hans uppfylltu ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og því ættu þeir ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat kærunefndar að aðstæður þeirra í heimaríki væru ekki með þeim hætti að veita bæri þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 74. gr. laga um útlendinga.
Eins og fram er komið byggir kærandi endurupptökubeiðni á því að atvik í máli hans og sonar hans séu verulega breytt í ljósi þess tíma sem hafi liðið frá því að úrskurður kærunefndar hafi verið kveðinn upp, án þess að komið hafi til flutnings þeirra af landinu og vegna þeirrar þróunar sem hafi orðið í málaflokki umsækjenda um alþjóðlega vernd en það liggi fyrir tillögur ráðherra um að stytta málsmeðferðartíma enn frekar í málefnum barnafjölskyldna. Þá lagði kærandi til stuðnings beiðni um endurupptöku m.a. fram gögn sem lúta að skólagöngu sonar kæranda hér á landi.
Samkvæmt orðanna hljóðan miðast lokadagur frests skv. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga við ákvörðun á stjórnsýslustigi. Í athugasemdum við frumvarp til laga kemur fram að: „[þ]essi grein kveður á um heimild til að veita umsækjanda um alþjóðlega vernd dvalarleyfi af mannúðarástæðum hafi hann ekki fengið niðurstöðu í máli sínu innan 18 mánaða. Er hér um að ræða endanlega niðurstöðu hjá stjórnvöldum, þ.e. innan 18 mánaða á báðum stjórnsýslustigum.“ Vegna þessarar málsástæðu tekur kærunefnd fram að af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir að ákvarðanir stjórnvalda verða að styðjast við heimild í lögum. Liti kærunefnd til þess tíma sem líður frá því að úrskurður er birtur og þar til útlendingur fer úr landi eða er fluttur úr landi væri nefndin að taka sér löggjafarvald, en ekki túlka lög til samræmis við orðalag eða markmið þeirra. Í þessu sambandi bendir kærunefnd á að túlkun nefndarinnar á lokadegi frests skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga byggir á því að ekki sé skýrt við hvaða tímamark eigi að miða enda er orðalag ákvæðisins annað og réttaráhrif þess að frestur líður tengist aðeins málsmeðferðarlegum réttindum. Af þeim sökum hafi verið rétt að túlka vafa umsækjenda í hag og í samræmi við markmið laga, og miða við dagsetningu farar úr landi. Eins og kærandi bendir á hefur umboðsmaður Alþingis tekið undir túlkun nefndarinnar á 2. mgr. 36. gr.
Þann 17. febrúar setti dómsmálaráðherra reglugerð nr. 122/2020 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Í 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram að „[þ]rátt fyrir 1. málsl. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita barni, sem sótt hefur um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 16 mánaða frá því að það sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, að uppfylltum öðrum skilyrðum.
Sonur kæranda sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 9. júlí 2018. Niðurstaða kærunefndar í máli hans var birt 4. nóvember 2019, eða 15 mánuðum og 26 dögum eftir að hann sótti um vernd. Af því leiðir að ljóst er að sonur kæranda uppfyllir ekki skilyrði ofangreindrar reglugerðar til dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
Kærunefnd telur því að reglugerð nr. 122/2020 leiði ekki til þess að aðstæður kæranda og sonar hans teljist hafa breyst verulega í skilningi 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá telur kærunefnd að ekkert bendi til þess að önnur þróun í málaflokknum leiði til þess að heimilt sé að endurupptaka mál kæranda og sonar hans.
Kærunefnd telur ennfremur að framlögð gögn vegna skólagöngu sonar kæranda teljist ekki leiða til þess að aðstæður hans hafi breyst verulega þannig að heimilt sé að endurupptaka mál hans.
Samantekt
Að framangreindu virtu ert það því mat kærunefndar að atvik í máli kæranda og sonar hans hafi ekki breyst verulega þannig að taka beri mál þeirra upp að nýju á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá er ekkert sem bendir til þess að niðurstaða í máli kæranda og sonar hans hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.
Með vísan til alls framangreinds er það mat kærunefndar að hafna beri beiðni kæranda og sonar hans um endurupptöku málsins.
Úrskurðarorð
Kröfu kæranda um endurupptöku er hafnað.
The request of the appellant to re-examine his and his child’s case is denied.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir