24. október 2017 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 586/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 24. október 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 586/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17070041

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 18. júlí 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. júní 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd frá [...], synja honum um alþjóðlega vernd vegna aðstæðna í Ungverjalandi og synja honum um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland, sbr. 78. gr. sömu laga.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd, vegna aðstæðna hans í [...], til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 1. og 2. mgr. 42. gr. og 2. mgr. 36. gr. sömu laga.

Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Í gögnum málsins greinir að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu þann 15. mars 2017. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun þann 3. apríl 2017 ásamt talsmanni sínum. Þann 29. júní 2017 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda. Kærunefnd og kæranda barst leiðrétt ákvörðun í málinu 5. júlí 2017. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála þann 18. júlí 2017. Greinargerð kæranda ásamt fylgigögnum barst kærunefnd þann 1. september 2017. Kærunefnd naut aðstoðar túlks við þýðingu frá ungversku á fylgigögnum umsóknar kæranda.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun sinni komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar meðferðar með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í málinu lægi fyrir að kæranda hefði verið veitt viðbótarvernd í Ungverjalandi.

Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun byggði kærandi m.a. á því að alþjóðleg vernd hans í Ungverjalandi hafi verið afturkölluð og að hans bíði endursending til [...]. Hafi kærandi lagt fram bréf frá ungverskum yfirvöldum þess efnis. Um þessa málsástæðu sagði Útlendingastofnun í ákvörðun sinni að bréfið hafi sýnt fram á það að kærandi hafi farið í viðtal hjá ungverskum yfirvöldum varðandi afturköllun á vernd hans þar í landi. Hins vegar hafi kærandi einungis lagt fram bls. 1 og 3 úr viðtalinu og því liggi viðtalið ekki fyrir í heild sinni. Þá séu engin gögn í málinu sem sýni fram á að vernd kæranda hafi verið afturkölluð þar í landi með ákvörðun. Af þessu tilefni rakti Útlendingastofnun málsmeðferð í Ungverjalandi varðandi afturköllun á alþjóðlegri vernd. Þá vísaði Útlendingastofnun til þess að send hafi verið fyrirspurn til ungverskra yfirvalda varðandi afturköllun á alþjóðlegri vernd og hafi stofnuninni borist óformlegt svar til baka þar sem fram kom að þrátt fyrir að einstaklingar með vernd í Ungverjalandi fari til heimaríkis þá leiði það ekki til þess að verndin sé afturkölluð sjálfkrafa. Útlendingastofnun mat, með hliðsjón af þeim upplýsingum og gögnum sem lágu fyrir í málinu, frásögn kæranda, um að vernd hans hafi verið afturkölluð í Ungverjalandi, ótrúverðuga og að ekkert benti til annars en að hann sé með alþjóðlega vernd þar í landi og að hans bíði ekki endursending til [...] verði hann fluttur til Ungverjalands. Yrði því byggt á framangreindu við úrlausn málsins hjá stofnuninni.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vísað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hefði slegið því föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki til að sjá öllum sem dvelji innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Var það mat Útlendingastofnunar að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ungverjalands. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hann væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var mat stofnunarinnar að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í máli kæranda. Þá var kæranda synjað um alþjóðlega vernd vegna aðstæðna í Ungverjalandi þar sem kærandi, sem ríkisborgari [...], gæti ekki átt rétt á alþjóðlegri vernd sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna í Ungverjalandi þar sem hann hafi þegar hlotið vernd.

Í ákvörðunarorði kom jafnframt fram að kæranda væri synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 74. gr. laga um útlendinga, og dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland, sbr. 78. gr. sömu laga.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun vísaði til þess að samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga frestaði kæra að meginreglu réttaráhrifum ákvörðunar um umsókn um alþjóðlega vernd.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að við endursendingu hans til Búdapest þann 18. janúar sl. hafi hann [...] þar sem dvalarleyfi hans í Ungverjalandi hafi verið löngu útrunnið. Ungversk stjórnvöld hafi síðan endurskoðað viðbótarvernd sem hann hafi verið með og hafi nú svipt hann verndinni. Kærandi hafi ekki beðið í Ungverjalandi eftir formlegri ákvörðun um sviptinguna þar sem hann hafi óttast að verða sendur til [...] og hafi því snúið aftur til Íslands. Í viðtalinu hafi kærandi einnig greint frá því að í Ungverjalandi hafi hann ekki fengið neina aðstoð eða stuðning og hafi sjálfur þurft að greiða fyrir lögfræðiaðstoð. Þann 14. ágúst sl. hafi ungversk stjórnvöld tekið ákvörðun um að fella úr gildi viðbótarvernd þá sem kærandi naut í Ungverjalandi. Samkvæmt upplýsingum frá ungverskum lögmanni komi fram í ákvörðuninni að viðbótarverndin sé afturkölluð og að um lokaákvörðun sé að ræða.

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við rökstuðning Útlendingastofnunar í málinu. Gerð er athugasemd við það að Útlendingastofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu að kærandi sé í raun með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi þrátt fyrir að komið hafi fram í gögnum sem kærandi hafi lagt fram, við meðferð málsins hjá stofnuninni, að verið sé að svipta hann vernd þar í landi. Kærandi telji að þar sem hann hafi enga vernd í Ungverjalandi myndi endursending hans þangað þurfa að byggja á öðrum forsendum, svo sem á Dyflinnarreglugerðinni, sem íslensk stjórnvöld hafi þó tekið ákvörðun um að byggja ekki á í hans máli.

Til stuðnings aðalkröfu um að mál kæranda verði tekið til efnismeðferðar er m.a. byggt á 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. sömu laga. Byggir kærandi á því að aðstæður sem bíði hans í Ungverjalandi séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærandi telji að í ljósi hinna bágbornu aðstæðna umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks í Ungverjalandi samræmist aðstæður hans þar skilgreiningu á hugtakinu ofsóknir í skilningi flóttamannahugtaksins. Þá byggir kærandi jafnframt á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga með vísan til sérstakra ástæðna.

Í greinargerð kæranda er almenn umfjöllun um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd og ástand hæliskerfisins í Ungverjalandi. Þá er ítarlega fjallað um beitingu ungverskra stjórnvalda á varðhaldsvist umsækjenda um alþjóðlega vernd og vísar kærandi m.a. til dóma Mannréttindadóms Evrópu í máli O.M. gegn Ungverjalandi (nr. C-9912/15) og í máli Ilias og Achmed gegn Ungverjalandi (nr. C-4287/15) af því tilefni.

Þá er í greinargerð jafnframt vísað til þess að evrópska ráðið í málefnum flóttamanna (e. European Council on Asylum and Refugees) hafi þann 31. mars sl. hvatt ríki Evrópu til að hætta öllum endursendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ungverjalands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Einnig hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna þann 10. apríl sl. hvatt Evrópuríkin til hins sama. Vísar kærandi af þessu tilefni til málsmeðferðar dönsku kærunefndarinnar og svissneska alríkisdómstólsins varðandi endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ungverjalands. Þá er einnig vísað til þess að Noregur hafi stöðvað endursendingar á umsækjendum um alþjóðlega vernd til Ungverjalands þann 7. september 2015. Auk þess er vísað til samantektar ungversku Helsinki-nefndarinnar (e. Hungarian Helsinki Committee) frá 14. desember 2016 á dómum og niðurstöðum stjórnvalda í fjölmörgum Evrópuríkjum er vörðuðu endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ungverjalands. Þá vísar kærandi til þess að nýlega hafi þýsk stjórnvöld tilkynnt að þau séu hætt að endursenda umsækjendur um alþjóðlega vernd til Ungverjalands.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Fyrir liggur að kæranda var veitt vernd í Ungverjalandi. Hvað sem líður gildi verndarinnar nú lítur kærunefnd til þess að kærandi kom hingað til lands frá Ungverjalandi, eftir að hafa dvalist þar í landi, þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður. Því séu skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt í málinu.

Í 2. mgr. 36. gr. laganna segir að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirra reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferilsins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjenda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Kærandi er [...], einhleypur karlmaður. Hann greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að líkamlegt heilsufar hans væri gott en hann þyrfti á aðgerð á handlegg að halda [...]. Þá væri andleg heilsa hans venjuleg. Samkvæmt framansögðu er kærandi ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda eru persónulegir eiginleikar hans og aðstæður hans ekki þess eðlis að hann teljist hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hans hér eða talið verði að hann geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Til stuðnings kröfu sinni byggir kærandi m.a. á því að viðbótarvernd hans í Ungverjalandi sé fallin niður. Þá byggir kærandi einnig á því að aðstæður sem bíði hans í Ungverjalandi séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og séu því fyrir hendi í máli hans sérstakar ástæður, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Ungverjalandi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Amnesty International Report 2016/17 – Hungary (Amnesty International, 22. febrúar 2017);
Asylum Information Database National Country Report: Hungary (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017);
Asylum in Hungary: Damaged Beyond Repair? ECRE’s call for states to end transfers to Hungary under Dublin and bilateral arrangements (European Council on Refugees and Exiles, 2017);
Description of the Hungarian Asylum System (European Asylum Support Office, 18. maí 2015);
ECRI Report on Hungary (European Commission against Racism and Intolerance, 9. júní 2015);
Freedom in the World 2017 – Hungary (Freedom House, 19. maí 2017);
Hungary: Definition of hate crime according to Hungarian law; recourse available to victims (2015-March 2017) (Immigration and Refugee Board of Canada, 29. mars 2017);
Hungary as a country of asylum: Observations on restrictive measures and subsequent practice implemented between July 2015 and March 2016 (UNHCR, maí 2016);
Hungary: Legal amendments to detain all asylum-seekers a deliberate new attack on the rights of refugees and migrants (Amnesty International, 9. mars 2017);
Hungary Immigration Detention Profile (Global Detention Project, september 2016);
Hungary: Locked Up for seeking Asylum (Human Rights Watch, 1. desember 2015);
Progress Report mid-2016. Beyond Detention: A Global Strategy to support governments to end the detention of asylum-seekers and refugees, 2014-2019 (UN High Commissioner for Refugees, ágúst 2016);
Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council of Europe Following his Visit to Hungary from 1 to 4 July 2014 (Council of Europe, 16. desember 2014) og
2016 Country Reports on Human Rights Practices - Hungary (U.S. Department of State, 3. mars 2017).

Samkvæmt ofangreindum skýrslum og gögnum fá einstaklingar með viðbótarvernd í Ungverjalandi ekki útgefin dvalarleyfi heldur ungversk skilríki. Þá sætir alþjóðleg vernd og viðbótarvernd kerfisbundinni endurskoðun á þriggja ára fresti. Flóttamenn mega aðeins dvelja í móttökumiðstöðvum í 30 daga eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Séu þeir skilríkjalausir reynist þeim erfitt að afla atvinnu og húsnæðis. Öflun ótímabundins dvalarleyfis og ríkisborgararéttar í Ungverjalandi er erfiðleikum bundin fyrir flóttamenn m.a. vegna skilyrða á borð við framvísun gilds vegabréfs og ungverskukunnáttu. Flóttamenn fá útgefin ferðaskilríki og njóta ferðafrelsis í Ungverjalandi. Frjáls félagasamtök og kirkjur halda úti gistiskýlum í Búdapest og því dvelja flestir flóttamenn í höfuðborginni. Í skýrslu evrópska ráðsins í málefnum flóttamanna (e. European Council on Refugees and Exiles) kemur m.a. fram að árið 2016 hafi stjórnvöld ákveðið að binda enda á úrræði á borð við húsnæði og uppihald sem ætlað var að styðja við aðlögun flóttamanna að ungversku samfélagi. Sem fyrr segir hafa flóttamenn þó aðgang að endurgjaldslausri gistingu á vegum félagasamtaka og kirkna. Enn fremur hafa flóttamenn aðgang að vinnumarkaðnum en glíma þó við ýmsar hindranir þar m.a. vegna tungumálaörðugleika. Því standa margir flóttamenn í reynd frammi fyrir atvinnuleysi og heimilisskorti í Ungverjalandi. Þá geta þeir átt yfir höfði sér refsingu fyrir að hafast við á götunni. Flóttamenn í Ungverjalandi hafa, að sex mánuðum liðnum frá veitingu verndar, aðgang að heilbrigðisþjónustu til jafns við ungverska ríkisborgara en fram að því njóta þeir sömu réttinda og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Þeir glíma þó við ýmsar hindranir við nýtingu þjónustunnar sökum tungumálaörðugleika og þekkingarleysis á ungverskum lögum og stjórnsýslu.

Af framangreindum gögnum má sjá að í kjölfarið á mikilli aukningu umsókna um alþjóðlega vernd undanfarin ár hafi óþol og hatursorðræða gagnvart útlendingum í ungversku samfélagi, einkum umsækjendum um alþjóðlega vernd, aukist. Hafi opinberir embættismenn í Ungverjalandi m.a. staðið fyrir auglýsingaherferðum gegn innflytjendum. Hatursglæpir og hatursorðræða eru refsiverð skv. ungverskum hegningarlögum en eftirfylgni með löggjöfinni skortir. Þá er kynþáttahyggja ekki bundin við öfgahópa á hægri væng stjórnmálanna heldur er hún höfð í frammi þvert á stjórnmálaflokka. Í skjóli þess refsileysis sem viðgengst í málaflokknum hefur hatursorðræða rutt sér til rúms á opinberum vettvangi og ofbeldi gegn innflytjendum, umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttamönnum hefur aukist til muna.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að ungversk yfirvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja við móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd og hefur hæliskerfið í Ungverjalandi verið harðlega gagnrýnt. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur lagst gegn endursendingum umsækjenda til Ungverjalands en ekki endursendingum þeirra sem þegar hafa hlotið vernd í landinu. Meðal þess sem ungversk stjórnvöld hafa verið sérstaklega gagnrýnd fyrir er beiting varðhalds og gæslu gagnvart einstaklingum, þ.m.t. umsækjendum um alþjóðlega vernd, sem hefur að markmiði að koma í veg fyrir að þeir komist ólöglega inn í Ungverjaland eða vegna þess að vísa á þeim úr landi. Þá hefur gagnrýni verið beint að aðbúnaði einstaklinga í slíku varðhaldi.

Til stuðnings kröfu sinni um alþjóðlega vernd hefur kærandi m.a. byggt á því að þar sem ungversk stjórnvöld hafi tekið ákvörðun um að fella úr gildi viðbótarvernd hans njóti hann ekki alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi. Hans bíði því endursending til [...]. Við málsmeðferð hjá kærunefnd lagði kærandi fram afrit af ákvörðun ungverskra stjórnvalda um afturköllun á viðbótarvernd hans sem dagsett er 14. ágúst 2017. Samkvæmt túlkun sem kærunefnd aflaði á ákvörðuninni kemur þar fram að kærandi hafi fengið vernd í Ungverjalandi 5. maí 2008 en hafi þann 6. febrúar 2017 lagt fram beiðni til ungverska stjórnvalda um að fella niður þá vernd. Einnig kom fram í ákvörðuninni að um sé að ræða lokaákvörðun hjá stjórnvöldum sem hægt sé að fá endurskoðaða hjá dómstólum sé lögð beiðni þess efnis innan átta daga frá birtingu ákvörðunar. Þann 18. ágúst sl. sendi kærunefnd fyrirspurn á ungversku útlendingastofnunina þar sem m.a. var óskað eftir upplýsingum um hvaða stöðu kærandi hefði þar í landi. Beiðni um framangreint var ítrekuð 25. ágúst sl. Engin svör bárust frá ungverskum stjórnvöldum. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi ekki lagt fram beiðni til ungverskra dómstóla um að ákvörðun ungversku útlendingastofnunarinnar yrði endurskoðuð í máli sínu. Kærunefnd leggur því til grundvallar að viðbótarvernd kæranda í Ungverjalandi hafi verið felld úr gildi með ákvörðun ungverskra stjórnvalda dags. 14. ágúst 2017 og að hann hafi ekki dvalarleyfi í Ungverjalandi.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi einstæður [...] ára gamall karlmaður af [...] uppruna. Í þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður í Ungverjalandi má sjá, eins og áður segir, að þar í landi hafi útlendingahatur aukist til muna undanfarin ár. Þeir hópar sem útlendingahatur beinist einkum að séu Róma-fólk og innflytjendur og umsækjendur um alþjóðlega vernd sem séu af öðrum kynþætti en meginþorri ungversku þjóðarinnar.

Í ljósi uppruna kæranda og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem bíða hans í Ungverjalandi er það mat kærunefndar að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna hans sem einstaklings sem hafi enga vernd í Ungverjalandi. Þá sé óvíst hvað verði um kæranda við komu til Ungverjalands í ljósi þess að viðbótarvernd hans hafi verið afturkölluð en íslensk stjórnvöld hafi, eins og áður segir, ekki fengið svör frá ungverskum stjórnvöldum um stöðu hans þar í landi. Því sé ekki unnt að byggja á öðru en að kærandi þurfi að hefja nýtt umsóknarferli um alþjóðlega vernd í Ungverjalandi og jafnvel sæta varðhaldi þar í landi.

Í ljósi alls framangreinds er það mat kærunefndar að í máli kæranda séu fyrir hendi sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þrátt fyrir að kærandi hafi haft alþjóðlega vernd í Ungverjalandi er það mat kærunefndar, m.t.t. gildistöku laga nr. 81/2017 og lögskýringargagna þar að lútandi, að rétt sé að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar. Niðurstaða kærunefndar er byggð á heildstæðu mati á aðstæðum kæranda og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hafa hlotið alþjóðlega vernd í Ungverjalandi og umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.

Anna Tryggvadóttir

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Erna Kristín Blöndal

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála