Nr. 199/2019 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 9. maí 2019 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 199/2019

í stjórnsýslumáli nr. KNU19030025

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 12. mars 2019 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 26. febrúar 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 1. mgr. 42. gr. sömu laga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 8. september 2018. Við komu til landsins framvísaði kærandi m.a. ítölsku dvalarleyfisskírteini með ótímabundnum gildistíma. Þann 18. september 2018 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þar sem ekki barst svar innan tilskilins tímafrests litu íslensk stjórnvöld svo á að ítölsk stjórnvöld hefðu samþykkt viðtöku kæranda, sbr. 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, og sendi Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum bréf þess efnis, dags. 22. nóvember 2018. Í svari frá ítölskum yfirvöldum, sem barst þann 10. desember 2018, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 26. febrúar 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann sama dag og kærði kærandi ákvörðunina þann 12. mars 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 21. mars 2019 ásamt fylgigögnum. Viðbótargögn bárust frá kæranda þann 1. apríl 2019.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var byggt á því að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann vilji ekki fara til baka til Ítalíu vegna þess að þar hafi hann orðið fyrir hótunum af hálfu einstaklings sem sé háttsettur í mafíunni þar í landi. Aðspurður um heilsufar hafi kærandi kveðið að hann hafi fengið kviðslit og farið í aðgerð vegna þess árið 2009. Hann sé langt frá börnum sínum, dapur, áhyggjufullur og eigi erfitt með svefn. Í heimaríki hafi hann verið settur fangelsi í sjö daga þar sem hann hafi verið pyndaður.

Í greinargerð gerir kærandi nokkrar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, m.a. við trúverðugleikamat stofnunarinnar og mat á aðstæðum einstaklinga sem sækja um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Telur kærandi m.a. varhugavert að stofnunin byggi á því að kærandi hafi haft íbúð til umráða á Ítalíu. Kærandi bendir á að hann hafi verið hér á landi í sex mánuði og því sé ekki unnt að leggja til grundvallar að hann muni fá nýtt húsnæði verði hann sendur aftur til Ítalíu. Vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings og bendir á að erfitt hafi reynst að útvega umsækjendum um alþjóðlega vernd húsnæði og margir hafi því þurft að hafast við á götunni. Þá leiði skortur umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks að aðgengi að húsnæðismarkaði til takmarkaðs aðgengis að heilbrigðisþjónustu.

Kærandi gerir þá athugasemd við að Útlendingastofnun hafi í hinni kærðu ákvörðun byggt á því að kærandi hefði alþjóðlega vernd á Ítalíu. Bendir kærandi á að hann sé einungis með dvalarleyfi þar í landi. Telur kærandi að það að Útlendingastofnun fari svo rangt með mikilvægar staðreyndir málsins bendi til óvandaðra vinnubragða og skorts á rannsókn málsins. Þá telur kærandi að afar ólíklegt sé að hann fái aðgang að félagslegri þjónustu á Ítalíu verði hann sendur þangað aftur, en hann þurfi að öllum líkindum að bíða í allt að 12 mánuði eftir því að komast aftur inn í hæliskerfið. Kærandi gerir frekari athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, m.a. við rökstuðning stofnunarinnar um að kærandi geti leitað á náðir yfirvalda á Ítalíu óttist hann um líf sitt, en kærandi telur að stofnuninni hafi átt að vera ljóst að afar erfitt gæti verið fyrir kæranda, sem sé innflytjandi á Ítalíu, að leita á náðir yfirvalda þar í landi.

Kærandi gerir auk þess fyrirvara við lagastoð reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Bendir kærandi m.a. á að við vinnslu málsins hefði Útlendingastofnun ekki átt að horfa til afmarkaðra og þröngra skilyrða reglugerðarinnar heldur hafi stofnuninni borið að framkvæma heildarmat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda sem og þeim aðstæðum sem kærandi muni standa frammi fyrir á Ítalíu. Af hálfu kæranda er því haldið fram að aðstæður kæranda séu það einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verið framhjá þeim litið. Þá bendi frásögn kæranda til þess að kærandi hafi átt afar erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna alvarlegrar mismununar og ótta við mafíuna og komi til með að mæta sömu erfiðleikum verði honum gert að snúa þangað aftur.

Kærandi gerir kröfu um að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, en ákvæðið árétti grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, eða bann við endursendingu fólks þangað sem líf þess eða frelsi er í hættu. Í greinargerð sinni fjallar kærandi almennt um regluna, inntak hennar og gildissvið. Telur kærandi að aðstæður flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá samræmist aðstæður flóttamanna á Ítalíu skilgreiningu á ofsóknum í skilningi flóttamannahugtaksins.

Kærandi vísar þá til þess að sérstakar ástæður séu jafnframt fyrir hendi í máli hans í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í þeim efnum fjallar kærandi almennt um og gerir grein fyrir inntaki og túlkun á ákvæðinu, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum, fyrri úrskurðum kærunefndar útlendingamála og hugtakinu sérstaklega viðkvæm staða, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Telur kærandi að frásögn hans af pyndingum í heimaríki gefi skýrt til kynna að hann sé sérstaklega viðkvæmur einstaklingur. Útlendingastofnun hafi ekki lagt mat á frásögn kæranda af þeim atburðum og aðstæðum sem hann hafi lýst í heimaríki sínu, en kærandi telur afar varhugavert að stofnunin hafi kosið að líta framhjá frásögninni. Um mat á því hvenær einstaklingur teljist eiga erfitt uppdráttar vísar kærandi þá til úrskurða kærunefndar nr. 550/2017 og nr. 552/2017 frá 10. október 2017 og nr. 583/2017 og 586/2017 frá 24. október 2017.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsókn kæranda er byggð á 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem ítölsk yfirvöld hafi ekki svarað beiðni um endurviðtöku innan tilskilins frests, en svar barst frá ítölskum yfirvöldum þann 10. desember 2018 þar sem þau samþykktu viðtöku á kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Jafnframt liggur fyrir samkvæmt gögnum málsins að kærandi sé með dvalarleyfi þar í landi með ótímabundnum gildistíma. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi karlmaður á fertugsaldri. Hann kveðst eiga konu og þrjú börn sem búsett séu í heimaríki kæranda. Í viðtali hjá Útlendingastofnun kvaðst kærandi vera dapur, áhyggjufullur og eiga erfitt með svefn. Í heimaríki hafi hann verið í fangelsi þar sem hann hafi verið pyndaður. Í gögnum um heilsufar kæranda kemur fram að hann hafi leitað aðstoðar hér á landi m.a. vegna svefnleysis og gyllinæðar, auk þess sem hann hafi glímt við kviðverki og sé haldinn streitu.

Það er mat kærunefndar að gögn málsins, þ. á m. viðtöl við kæranda hjá Útlendingastofnun og heilsufarsgögn, beri ekki með sér að kærandi hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Italy 2018 Human Rights Report (United States Department of State, 13. mars 2019),
• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, apríl 2019),
• Amnesty International Report 2017/18 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017 (European Asylum Support Office, 18. júní 2018),
• Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018),
• Mutual Trust is Still Not Enough. The situation of persons with special needs transferred to Italy under the Dublin III Regulation (Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council, 12. desember 2018),
• Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
• ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016),
• Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
• Italy: The permesso di soggiorno illimitata, including its physical characteristics; requirements and procedures to obtain and renew the document; rights of holders of the document (Immigration and Refugee Board of Canada, 6. mars 2015),
• Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015),
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
• Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/),
• Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),
• Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/)
• Upplýsingar af vefsíðu ítölsku lögreglunnar (í. Polizia di stato)(https://www.poliziadistato.it) og
• World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir stjórnsýsludómstól (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þá geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd.

Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu, sem tók gildi í desember 2018, eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum ítölskum móttökumiðstöðvum sem staðsettar eru í sjö héruðum landsins. Ef engin pláss eru til staðar í slíkum móttökumiðstöðvum eru til staðar gistirými í móttökumiðstöðvum sem nefnast CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria). CAS miðstöðvarnar eru einungis ætlaðar til tímabundinnar dvalar en vegna mikils fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu nýtur meiri hluti umsækjenda um alþjóðlega vernd eingöngu þjónustu í CAS miðstöðvunum. Aðstæður þar hafa verið gagnrýndar, m.a. þar sem einhverjar miðstöðvar séu lítið kyntar og þar verði vart við skort á heitu vatni og rafmagni. Gögn málsins benda þó til þess að aðrar miðstöðvar veiti fullnægjandi aðstöðu og þjónustu fyrir þá sem þar dvelja. Þá kemur fram í gögnum málsins að sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó bjóði upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Samkvæmt fyrrgreindri lagabreytingu frá því í desember 2018 heita búsetuúrræði sem áður hétu SPRAR og voru aðgengileg umsækjendum um alþjóðlega vernd nú SIPROIMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) og eru þau nánast eingöngu ætluð þeim sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar og fylgdarlausum börnum.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður jafnframt ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta gerir þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, bæði ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstólinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging móttökukerfis fyrir umsækjendur og almennar aðstæður á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. t.d. ákvörðun í máli Ali o.fl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar að vegna stöðu hans sem umsækjandi um alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð eða að nauðsynlegt sé vegna framangreindra ákvæða að fyrir liggi einstaklingsbundin trygging varðandi móttökuaðstæður hans á Ítalíu. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst. Kærunefnd telur að aðstæður hans séu ekki þess eðlis að þær teljist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi eða að aðstæður hans að því leyti séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu verður ráðið að umsækjendur hafi aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu þar í landi.

Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hann um öryggi sitt að einhverju leyti geti hann leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum. Kærunefnd áréttar að framangreind gögn beri með sér að ítölsk löggæsluyfirvöld hafi yfir að ráða fullnægjandi úrræðum til að bregðast við hótunum og ofbeldisbrotum sem íbúar landsins og þeir sem dvelja þar verði fyrir.

Kærunefnd bendir þá á að samkvæmt gögnum máls er kærandi handhafi ótímabundins dvalarleyfis á Ítalíu og getur því, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sótt um fjölskyldusameiningu á Ítalíu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað er jafnframt ljóst að sem handhafi fyrrgreinds dvalarleyfis, hefur kærandi m.a. aðgang að félagslegri þjónustu á vegum ítalskra stjórnvalda auk þess að hafa rétt til atvinnuþátttöku.

Vegna athugasemdar í greinargerð kæranda tekur kærunefnd fram að aðstæður kæranda eru ekki sambærilegar aðstæðum sem fjallað var um í úrskurðum kærunefndar útlendingamála nr. 550/2017 og nr. 552/2017 frá 10. október 2017 og úrskurðum nr. 583/2017 og nr. 586/2017 frá 24. október 2017. Kærunefnd telur að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda við stöðu kærenda í framangreindum úrskurðum, m.a. þar sem ekki sé um að ræða sömu viðtökuríki.Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 8. janúar 2019 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 8. september 2018.

Athugasemdir kæranda við reglugerð nr. 276/2018

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi m.a. athugasemd við beitingu Útlendingastofnunar á reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga. Kærandi gerir fyrirvara við lagastoð reglugerðarinnar auk þess sem hann bendir á að þau viðmið sem sett séu fram í ákvæði 32. gr. a reglugerðarinnar séu nefnd í dæmaskyni og því ekki tæmandi talin. Þau geti því ekki komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæður kæranda.

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skortir ekki lagastoð. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda að þessu leyti.

Athugasemdir kæranda og kærunefndar við ákvörðun Útlendingastofnunar

Líkt og að framan greinir gerir kærandi þá jafnframt athugasemd við að í hinni kærðu ákvörðun hafi Útlendingastofnun byggt á því að kærandi hefði alþjóðlega vernd á Ítalíu. Af hálfu kæranda er bent á að hann sé einungis með dvalarleyfi þar í landi og það að Útlendingastofnun fari svo rangt með mikilvægar staðreyndir málsins bendi til óvandaðra vinnubragða og skorts á rannsókn málsins.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga skal þá efni rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar innihalda tilvísun til réttarheimilda og þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við matið, að því marki sem ákvörðun hefur byggst á mati, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Þá skuli einnig rekja í stuttu máli þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, þyki ástæða til, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Af lestri ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda er ljóst að byggt var á því að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu og er m.a. tekið svo til orða að „óumdeilt“ sé að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd þar í landi. Miðast þá öll umfjöllun í ákvörðuninni, m.a. um aðstæður í viðtökuríki, við það að kærandi sé handhafi alþjóðlegrar verndar á Ítalíu. Þá er niðurstaða um synjun á efnismeðferð umsóknar hans um alþjóðlega vernd byggð á því að skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu uppfyllt í tilviki kæranda þar sem hann sé með virka alþjóðlega vernd í öðru ríki.

Eins og ljóst er af ofangreindri umfjöllun kærunefndar hefur nefndin nú endurskoðað beitingu Útlendingastofnunar á 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í máli kæranda og er niðurstaða kærunefndar í málinu byggð á c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Það er enda ljóst af gögnum málsins, sem jafnframt lágu fyrir hjá Útlendingastofnun, að kærandi er ekki handhafi alþjóðlegrar verndar á Ítalíu heldur eiga ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar við í máli hans, en eins og áður hefur verið rakið er ábyrgð Ítalíu á umsókn hans byggð á 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem ítölsk yfirvöld hafi ekki svarað beiðni um endurviðtöku innan tilskilins frests. Að fresti liðnum barst þá svar frá ítölskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku á kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Það er því heimilt að krefja Ítalíu um að taka við kæranda í samræmi við c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. fyrri umfjöllun.

Kærunefnd telur að rannsókn og rökstuðningi Útlendingastofnunar, hvað varðar mat á aðstæðum kæranda í viðtökuríki, hafi í ljósi ofangreinds verið verulega ábótavant og skort hafi á að gerð væri grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem skipta máli við heildarmat á aðstæðum kæranda og málsatvik sem höfðu þýðingu við það mat, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Það er enda ljóst að rannsókn og mat á aðstæðum og rökstuðningur sem fylgdi byggði á því að kærandi yrði í ákveðinni stöðu við endursendingu til viðtökuríkis, þ.e. sem einstaklingur með alþjóðlega vernd, þegar gögn málsins gáfu greinilega til kynna að staða hans yrði önnur.

Kærunefnd telur því að alvarlegir ágallar hafi verið á rannsókn og rökstuðningi Útlendingastofnunar er varðar aðstæður og stöðu kæranda á Ítalíu og gerir alvarlegar athugasemdir við að stofnunin byggi á röngum lagagrundvelli í forsendum fyrir niðurstöðu sinni. Meginmarkmiðið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Þrátt fyrir ágalla á málinu er það þó mat kærunefndar, eins og hér stendur á, að bætt hafi verið úr framangreindum ágöllum við rannsókn og rökstuðning málsins á kærustigi. Kærunefnd hefur nú komist að sömu efnislegu niðurstöðu í máli kæranda og Útlendingastofnun og telur því ljóst að framangreindir ágallar á málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi ekki haft efnisleg áhrif á niðurstöðu máls kæranda og séu því ekki slíkir að fella beri ákvörðunina úr gildi af þeirri ástæðu. Kærunefnd beinir þó þeim tilmælum til Útlendingastofnunar að vanda vinnubrögð og gæta að rannsókn og rökstuðningi sambærilegra mála í framtíðinni.

Frávísun

Kærandi kom hingað til lands þann 8. september 2018 og sótti um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal fluttur til Ítalíu eigi síðar en 6 mánuðum eftir birtingu þessa úrskurðar, sbr. til hliðsjónar 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, eða áður en frestur skv. 2. mgr. 36. laga um útlendinga renni út, komi til þess fyrr, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Að teknu tilliti til framangreinds eru ákvörðunarorð Útlendingastofnunar því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðunarorð Útlendingastofnunar eru staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Anna Tryggvadóttir                                                        Ívar Örn Ívarsson