Nr. 237/2019 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 9. maí 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 237/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19040090
Beiðni […] um endurupptöku
I. Málsatvik
Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 668/2017 þann 5. desember 2017 var staðfest ákvörðun Útlendingastofnunar frá 25. ágúst 2017 um að taka umsókn einstaklings er kveðst heita […], vera fæddur […] 1999 og vera ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi), um alþjóðlega vernd á Íslandi ekki til efnismeðferðar og vísa honum frá landinu. Niðurstaða kærunefndar var birt kæranda þann 11. desember 2017. Þann 18. desember 2017 barst kærunefnd beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa á fyrrgreindum úrskurði nefndarinnar. Með úrskurði kærunefndar nr. 76/2018, dags. 7. febrúar 2018, var þeirri beiðni kæranda hafnað. Þann 9. maí 2018 óskaði kærandi eftir endurupptöku málsins. Kærunefnd hafnaði þeirri beiðni með úrskurði nr. 263/2018, dags. 7. júní 2018. Með stefnu, […], höfðaði kærandi mál gegn íslenska ríkinu fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Vegna dómsmálsins var af hálfu ríkislögmanns aflað gagna frá lögreglu og Útlendingastofnun og þeim miðlað til kærunefndar útlendingamála.
Með beiðni, dags. 15. apríl 2019, óskaði kærandi öðru sinni eftir endurupptöku málsins hjá kærunefnd og lagði jafnframt fram greinargerð og fylgigagn. Í tengslum við þá endurupptökubeiðni óskaði kærunefnd við meðferð málsins eftir upplýsingum frá kæranda, stoðdeild ríkislögreglustjóra og Útlendingastofnun, m.a. með skriflegum fyrirspurnum, dags. 16. apríl 2019. Upplýsingar frá stoðdeild ríkislögreglustjóra bárust 17. apríl 2019, athugasemdir frá kæranda ásamt fylgigagni bárust 24. apríl sl. og svör frá Útlendingastofnun þann 3. maí sl. Þá óskaði kærunefnd eftir frekari upplýsingum frá stoðdeild ríkislögreglustjóra og Útlendingastofnun þann 3. maí sl. og barst svar frá stofnuninni samdægurs. Engin svör bárust frá stoðdeild við síðari fyrirspurn kærunefndar. Þann 7. maí 2019 óskaði kærunefnd eftir frekar skýringum og gögnum frá Útlendingastofnun. Svar við þeirri fyrirspurn barst ekki.
Kærandi krefst endurupptöku á máli sínu, að felld verði úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar og að stofnuninni verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
II. Málsástæður og rök kæranda
Í beiðni kæranda um endurupptöku tekur kærandi fram að hann hafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 12. maí 2017. Þann 29. júní s.á. hafi íslensk stjórnvöld sent beiðni um viðtöku til yfirvalda í Noregi sem hafi verið samþykkt þann 4. júlí 2017 á grundvelli d. liðar 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Þann 4. júní 2018 hafi verið send tilkynning til yfirvalda í Noregi um að kærandi hefði hlaupist á brott og frestur til að flytja kæranda því ákveðinn 18 mánuðir, sbr. 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kæranda byggir á því að sá frestur sé liðinn og því beri að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi.
Þann 24. apríl sl. kom kærandi á framfæri viðbótarathugasemdum til kærunefndar. Kærandi hafni því að hann hafi tafið mál sitt með einhverjum hætti og vísar til sjónarmiða sem fram komi í stefnu í máli sem hann hafi höfðað gegn íslenska ríkinu. Þá tekur kærandi fram að honum hafi borist upplýsingar frá embætti ríkislögmanns þess efnis að stoðdeild ríkislögreglustjóra hafi staðið í rangri trú um að frestur til að flytja kæranda hafi verið til 6. ágúst 2018. Svar stoðdeildar ríkislögreglustjóra hafi byggt á röngum upplýsingum og vísar kærandi þessu til stuðnings í tölvupóst frá embætti ríkislögmanns, dags. 10. apríl sl.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi til stjórnsýslulaga kemur jafnframt fram að aðili máls geti átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum ýmist á grundvelli lögfestrar eða óskráðra reglna. Í framkvæmd hefur verið byggt á því að slíkur réttur geti m.a. skapast í þeim tilvikum þegar síðar kemur í ljós að verulegir annmarkar hafi verið á meðferð máls eða að aðrar forsendur hafi breyst frá því ákvörðun var tekin.
Kærandi byggir á því að skylda Noregs til að taka við kæranda sé fallin niður þar sem flutningur hans hafi ekki farið fram innan 18 mánaða frests sem er tilgreindur í 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Byggir kærandi því beiðni sína um endurupptöku á því að atvik hafi breyst verulega frá því að úrskurður í máli hans var kveðinn upp þar sem umræddur frestur leiði til þess að ekki sé lengur heimilt að synja umsókn kæranda um efnismeðferð á grundvelli 36. gr. laga um útlendinga.
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Eins og fram kemur í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 668/2017 frá 5. desember 2017 samþykkti Noregur viðtöku á kæranda á þeim grundvelli að hann hefði fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vend þar í landi, sbr. d-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Við rekstur máls sem fer samkvæmt fyrirkomulagi Dyflinnarreglugerðarinnar þurfa stjórnvöld að gæta að tilteknum tímafrestum, sbr. m.a. 1. og 2. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar sem fjallar um fyrirkomulag og fresti. Í því ákvæði felst m.a. að flutningur á umsækjanda skal fara fram innan sex mánaða frá því að lokaákvörðun er tekin um kæru eða endurskoðun. Þó er heimilt í undantekningartilvikum að framlengja frest til flutnings í að hámarki 18 mánuði ef hlutaðeigandi einstaklingur hleypst á brott (e. abscond). Ef umræddir frestir líða leiðir það til þess að ábyrgð á viðkomandi umsókn um alþjóðlega vernd færist sjálfkrafa yfir til þess aðildarríkis sem leggur fram beiðni, sbr. til hliðsjónar dómur Evrópudómstólsins í máli C-201/16 Shiri frá 25. október 2017 (26.-34. mgr. dómsins). Ef frestir skv. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar líða er íslenskum stjórnvöldum því ekki lengur heimilt að krefja viðkomandi ríki um viðtöku einstaklings í skilningi c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Í máli kæranda liggur fyrir að þann 5. desember 2017 kvað kærunefnd upp úrskurð nr. 668/2017 þar sem staðfest var ákvörðun Útlendingastofnunar um að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd skyldi ekki tekin til efnismeðferðar og honum skyldi vísað frá landinu. Sá úrskurður var birtur fyrir kæranda þann 11. desember sama ár. Í samræmi við orðalag 1. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar telur nefndin að sex mánaða frestur samkvæmt ákvæðinu byrji að telja frá þeim degi sem úrskurður kærunefndar útlendingamála öðlaðist réttaráhrif, þ.e. við birtingu hans. Í því sambandi er tekið fram að úrskurður kærunefndar útlendingamála felur í sér endurskoðun á ákvörðun Útlendingastofnunar og að kæra til nefndarinnar frestar sjálfkrafa réttaráhrifum á ákvörðun stofnunarinnar, þar sem reynir á beitingu Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt framansögðu leið umræddur sex mánaða frestur í máli kæranda þann 11. júní 2018. Af gögnum málsins er þó ljóst að flutningur kæranda til Noregs fór ekki fram innan þess frests. Þá liggur fyrir tilkynning Útlendingastofnunar til norskra stjórnvalda, dags. 4. júní 2018, um seinkun á flutningi og sú skýring gefin að kærandi hafi hlaupist á brott og því yrði frestur til flutnings framlengdur í 18 mánuði samkvæmt 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í ljósi endurupptökubeiðni kæranda og gagna sem bárust kærunefnd útlendingamála frá ríkislögmanni vegna dómsmáls sem kærandi hefur höfðað á hendur íslenskra ríkinu taldi kærunefnd tilefni til að óska sérstaklega eftir nánari upplýsingum frá Útlendingastofnun og stoðdeild ríkislögreglustjóra um umrædda fresti. Með tölvupóstum til Útlendingastofnunar og stoðdeild ríkislögreglustjóra, dags. 16. apríl og 3. og 7. maí sl., óskaði nefndin m.a. eftir upplýsingum og gögnum um hvernig Útlendingastofnun og stoðdeild hefðu komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hefði hlaupist á brott. Þá var m.a. óskað eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun um hvort kæranda hefði verið gert að tilkynna sig til stjórnvalda ef hann hygðist yfirgefa búsetuúrræði sem honum hafði verið úthlutað af íslenskum stjórnvöldum.
Svar frá stoðdeild ríkislögreglustjóra sem innihélt fjölda fylgigagna barst kærunefnd 17. apríl sl. Á meðal þeirra gagna er óundirritað skjal sem kallað er […] en þar kemur m.a. fram að þann 30. maí 2018 hafi starfsmaður stoðdeildar farið í búsetuúrræði þar sem kærandi dvaldi en verið tjáð að kærandi væri þar ekki lengur. Ekki kemur fram hver veitti lögreglu þær upplýsingar eða hvað lögregla gerði til að staðreyna þær. Þá kemur fram að kærandi hafi verið búinn að taka eigur sínar og slökkva á farsíma sínum. Ekki kemur fram í skjalinu hve lengi hafi verið slökkt á símanum eða hvort lögregla hafi síðar reynt að hringja í kæranda. Í skjalinu kemur fram að í kjölfarið hafi starfsmaður stoðdeildar lýst eftir kæranda. Þrátt fyrir beiðni kærunefndar þar um hefur stoðdeild ríkislögreglustjóra ekki lagt fram gögn sem styðja á fullnægjandi hátt við fullyrðingar stofnunarinnar um þau atvik og þær aðstæður sem leiddu til þess að lögregla taldi hann hafa hlaupist á brott í skilningi 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í svari frá Útlendingastofnun, dags. 3. maí sl., kemur m.a. fram að Útlendingastofnun hafi byggt á upplýsingum frá stoðdeild ríkislögreglustjóra um að kærandi hafi ekki verið staddur í búsetuúrræði, ekki svarað í síma og komið sér hjá því að stoðdeild gæti náð í hann. Ekki virðist hafa verið óskað eftir gögnum eða frekari útskýringum frá stoðdeild. Á þeim grundvelli hafi Útlendingastofnun tilkynnt norskum yfirvöldum um að kærandi hafi hlaupist á brott, sbr. áðurnefnda tilkynningu frá 4. júní 2018. Þá kom m.a. fram í svari stofnunarinnar að öllum umsækjendum um alþjóðlega væri gerð grein fyrir því að þeir þyrftu að „tjekka sig inn“ einu sinni í viku.
Kærunefnd tekur fram að samkvæmt 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar er almennt lagt til grundvallar að flutningur hlutaðeigandi einstaklings til ábyrgs aðildarríkis skuli fara fram innan 6 mánaða frá þar tilgreindum tímamörkum þ.e. til dæmis eftir að lokaákvörðun hefur verið tekin um kæru, hafi réttaráhrifum verið frestað. Framlenging á þeim tímafresti í 18 mánuði, sbr. 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, felur í sér undantekningu frá þeirri almennu reglu. Í því ljósi og með hliðsjón af því að sex mánaða tímafrestinum er ætlað að tryggja að flutningur fari fram eins skjótt og hægt er í þágu umsækjenda telur nefndin að stjórnvöld þurfi að sýna fram á í hverju tilviki fyrir sig og með fullnægjandi hætti að hlutaðeigandi einstaklingur hafi hlaupist á brott svo komið geti til beitingar 18 mánaða frests 2. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar.
Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hefur hugtakið að hlaupast á brott (e. abscond) í skilningi 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar verið skýrt sem svo að það geti gefið til kynna ásetning hlutaðeigandi einstaklings um að komast undan einhverju eða flýja einhvern, í þessu tilviki yfirvöld og fyrirhugaðan flutning á viðkomandi, sbr. til hliðsjónar dóm Evrópudómstólsins í máli C-163/17 Jawo frá 19. mars 2019. Samkvæmt þeim dómi, sem kærunefnd telur að hafa megi nokkra hliðsjón af, verða þær kröfur þó ekki gerðar til stjórnvalda að þurfa að færa fram sönnur um ásetning umsækjenda um að hlaupast á brott. Kemur m.a. fram í dómnum að í þeim tilfellum þar sem umsækjendur yfirgefa búsetuúrræði án þess að hafa tilkynnt stjórnvöldum um slíkt megi stjórnvöld almennt ganga út frá því að ásetningur um að hlaupast á brott hafi verið til staðar, að því gefnu að umsækjanda hafi verið gerð slík tilkynningarskylda rækilega ljós.
Fyrir liggur að Útlendingastofnun byggði áðurnefnda tilkynningu til norskra stjórnvalda, dags. 4. júní 2018, á upplýsingum frá starfsmanni stoðdeildar ríkislögreglustjóra um að hann hefði þann 30. maí 2018 vitjað búsetúrræðis kæranda og verið tjáð að kærandi væri ekki staddur þar lengur, líkt og kemur m.a. fram í tölvupósti starfsmanns Útlendingastofnunar, dags. 3. maí sl. Þá hafi ekki verið hægt að ná í kæranda símleiðis. Við mat á þýðingu gagna sem stafa frá stjórnvöldum um sönnun atvika í þessu máli telur kærunefnd óhjákvæmilegt að líta til þess að gögn sem bárust kærunefnd frá ríkislögmanni í tengslum við dómsmál sem kærandi höfðaði á hendur íslenska ríkinu benda eindregið til þess að á svipuðum tíma og umrædd tilkynning var send til Noregs hafi ósannar upplýsingar farið milli stjórnvalda í tengslum við fyrirhugaða framkvæmd flutnings kæranda. Við meðferð málsins hefur kærunefnd ítrekað óskað eftir skýringum og gögnum frá Útlendingastofnun og stoðdeild ríkislögreglustjóra sem varpað gætu frekara ljósi á atvik málsins en engar frekari upplýsingar hafa borist. Því er það niðurstaða kærunefndar að gögn málsins gefi ekki til kynna að kærandi hafi hlaupist á brott í skilningi 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. og til hliðsjónar áðurnefndan dóm Evrópudómstólsins í máli C-163/17.
Í ljósi framangreinds telur nefndin að skilyrði 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar um framlengingu á fresti til flutnings kæranda í 18 mánuði af þeirri ástæðu að kærandi hafi hlaupist á brott hafi ekki verið uppfyllt. Af því leiðir að flytja bar kæranda úr landi eigi síðar en þann 11. júní 2018, þ.e. 6 mánuðum eftir að kærunefnd kvað upp lokaúrskurð í máli kæranda sem honum var birtur þann 11. desember 2017, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar sem 6 mánaða frestur til flutnings kæranda er liðinn er skylda Noregs til viðtöku á kæranda fallin niður og færist ábyrgðin sjálfkrafa yfir á íslenska ríkið, sbr. 1. og 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sem og til hliðsjónar áðurnefndur dómur í máli C-201/16 Shiri. Kærunefnd telur því að ekki sé heimilt að krefja norsk stjórnvöld um að taka við kæranda á grundvelli viðmiða og fyrirkomulags Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. c-liður 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Í ljósi þeirra verulegu annmarka sem kærunefnd telur að hafi verið á meðferð stjórnvalda á máli kæranda eftir að úrskurður nefndarinnar frá 5. desember 2017 var kveðinn upp telur kærunefnd að hann hafi öðlast rétt til endurupptöku úrskurðarins. Kærunefnd fellst því á beiðni kæranda um endurupptöku á máli KNU17090033 sem nefndin kvað upp með úrskurði nr. 668/2017.
Í ljósi framangreinds fellst kærunefnd jafnframt á kröfu kæranda um að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Umsókn kæranda um alþjóðlega vernd skal því tekin til efnismeðferðar hér á landi samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Úrskurðarorð
Fallist er á beiðni kæranda um endurupptöku á máli hans.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi og lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.
The appellant‘s request for re-examination of the case is granted.The decision of the Directorate of Immigration is vacated.
The Directorate shall examine the merits of the appellants application for international protection in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Ívar Örn Ívarsson