Mál nr. 156/2010

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 3. júní 2011 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 156/2010.

1.

Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 9. júní 2010, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði á fundi sínum þann 8. júní 2010 fjallað um umsókn hans um atvinnuleysisbætur frá 5. maí 2010. Fallist var á umsókn kæranda en réttur hans til atvinnuleysisbóta var felldur niður í tvo mánuði í upphafi bótatímabils með vísan til 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Vinnumálastofnun tilkynnti kæranda með bréfi, dags. 12. júlí 2010, að stofnunin hefði á fundi sínum 9. júlí 2010 fjallað um fjarveru kæranda á boðaðan fund þann 14. júní 2010. Vegna fjarveru kæranda var réttur hans til atvinnuleysisbóta felldur niður í þrjá mánuði frá og með degi ákvörðunar, þ.e. 12. júlí 2010, sem ella hefðu verið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir með vísan til 1. mgr. 58. gr., sbr. 61. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Kærandi vildi ekki una þessum ákvörðunum og kærði þær til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi mótteknu 24. ágúst 2010. Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Vinnumálastofnun krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði staðfestar.

Í erindi kæranda kemur fram að honum hafi verið sagt upp störfum hjá X í lok febrúar 2010. Hann kveðst hafa fengið að velja hvort hann myndi vinna uppsagnarfrest sinn eða ekki en hann hafi kosið að gera það ekki. Kærandi kveðst ekki hafa vitað á þeim tíma að hann myndi þá ekki fá greitt á uppsagnarfrestinum og af þeirri ástæðu hefði hann ekki sótt um greiðslur atvinnuleysisbóta fyrr en í ljós kom að hann fengi ekki borgað frá X. Kærandi kveðst hafa fengið þær upplýsingar hjá Vinnumálastofnun að hann yrði settur á 40 daga bið frá því að umsókn hans um greiðslur bóta hafi borist. Hinn 5. júlí hafi hann fengið svar um að biðtíma hefði lokið í júní og áætluð greiðsla væri í byrjun ágúst. Síðar hafi kæranda verið tjáð að hann hafi verið látinn aftur á þriggja mánaða bið. Kærandi kveðst hafa verið úti á landi þegar hann hafi verið boðaður á fund og hann hafi frétt af fundinum sama dag. Hann hafi sent tölvubréf um leið og hann hafi séð boðunina á fundinn.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 5. apríl 2011, er vísað til 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Fram kemur að tilgangur laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim sem tryggðir eru og misst hafa fyrra starf sitt tímabundna fjárhagsaðstoð í þrengingum sínum. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar sé það áréttað að eitt af markmiðum vinnumarkaðskerfisins sé að stuðla að virkri atvinnuþátttöku fólks. Segi um 54. gr. að erfitt geti reynst að telja upp endanlega þau tilvik sem gætu fallið undir greinina og því sé lagareglan matskennd og Vinnumálastofnun falið að meta hvernig atvik og aðstæður þess máls sem fyrir henni liggja falla að umræddri reglu. Stofnunin eigi því að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða og hafa í huga að um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða. Jafnframt beri að líta til þess að orðalagið „gildar ástæður“ ber að skýra þröngt í þessu samhengi og þar af leiðir að færri tilvik en ella falla þar undir.

Til umfjöllunar sé hvort uppsögn kæranda geti talist stafa af ástæðum sem kærandi eigi sjálfur sök á. Óumdeilt sé að kæranda hafi verið sagt upp starfi sínu. Í athugasemdum frá vinnuveitanda kæranda segi meðal annars að kærandi hafi ekki sinnt vinnu sinni með viðeigandi hætti og að kvartanir hafi borist vegna framkomu kæranda við viðskiptavini fyrirtækisins. Hafi vinnuveitandi talið að umrædd atriði hafi verið nægt tilefni til uppsagnar. Það sé mat Vinnumálastofnunar að uppsögn kæranda stafi af ástæðum sem hann sjálfur eigi sök á og því eigi kærandi að sæta biðtíma skv. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006.

Í greinargerðinni kemur fram að kærandi hafi með bréfi, dags. 8. júní 2010, verið boðaður til fundar hjá eftirlitsdeild Vinnumálastofnunar 14. júní 2010. Tilefni fundarboðunarinnar hafi verið að stofnuninni hafði borist upplýsingar um að kærandi væri staddur erlendis. Vinnumálastofnun vísar í því samhengi til 3. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 4. gr. laga nr. 134/2009, um heimild til að boða þann tryggða til stofnunarinnar. Greint er frá því að í athugasemdum um 4. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 134/2009 um breytingar á lögum um atvinnuleysistryggingar segi: „Gert er ráð fyrir að stofnunin boði atvinnuleitendur til sín með sannanlegum hætti enda lagt til að það geti leitt til missis bóta skv. XI. kafla laganna láti atvinnuleitandi hjá líða að sinna þessari boðun, sbr. 21. gr. frumvarps þessa. Með sannanlegum hætti er átt við bréf á lögheimili hlutaðeigandi. Jafnframt er gert ráð fyrir að stofnunin geti boðað atvinnuleitanda með allt að sólarhringsfyrirvara á þá skrifstofu sína sem næst er lögheimili viðkomandi enda þykir þetta mikilvægur liður í eftirliti stofnunarinnar með því að þeir sem fá greiddar atvinnuleysisbætur séu í virkri atvinnuleit.“

Í 58. gr. laga um atvinnuleysistryggingar komi skýrt fram að hafni einstaklingur þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum skuli hann sæta tveggja mánaða biðtíma eftir atvinnuleysisbótum. Í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 134/2009 um breytingar á lögum um atvinnuleysistryggingar komi fram að sömu viðurlög skuli eiga við í þeim tilvikum þegar þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum er hafnað og þegar atvinnuleitendur eru boðaðir til stofnunarinnar til að kanna hvort hann uppfylli enn skilyrði laganna. Þá sé sérstaklega tekið fram að bréf á lögheimili hlutaðeigandi sé sannanleg boðun í skilningi laganna. Það sé eindregin afstaða Vinnumálastofnunar að bregðist atvinnuleitandi skyldu sinni, skuli það leiða til viðurlaga í formi biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.

Í máli þessu sé ljóst að Vinnumálastofnun sendi kæranda boðunarbréf á lögheimili hans. Í skýringum sínum til stofnunarinnar segist kærandi hafa fengið boðunarbréf seint í hendur og því misst af fundi stofnunarinnar. Vinnumálastofnun telur það vera grundvallarskilyrði þess að unnt sé að aðstoða umsækjanda um atvinnuleysisbætur við að fá starf við hæfi og gefa honum kost á þátttöku í viðeigandi vinnumarkaðsaðgerðum að atvinnuleitandi sinni þeim boðunum og ábendingum sem sannanlega eru send honum. Af fyrirliggjandi gögnum sé ljóst að kærandi hafi verið boðaður til fundar með sannanlegum hætti. Í ljósi þess að rík skylda hvílir á umsækjendum um atvinnuleysisbætur til þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum og mætingar á boðaða fundi stofnunarinnar, sé það mat Vinnumálastofnunar að skýring sú er kærandi hefur tekið fram í samskiptum sínum við stofnunina geti ekki réttlætt fjarveru kæranda á fundi stofnunarinnar þann 14. júní 2010 og að með fjarveru sinni hafi kærandi brugðist skyldum sínum skv. 1. mgr. 58. gr., 3. mgr. 9. gr., sem og 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006.

Um ítrekunaráhrif fyrri viðurlagaákvörðunar sé fjallað í 61. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í máli þessu sé um ítrekunaráhrif að ræða og tilgangur þeirra sé beinlínis að stuðla að virkri atvinnuleit. Vinnumálastofnun leggur áherslu á að virk atvinnuleit sé grundvallarþáttur í sjálfu atvinnuleysistryggingakerfinu og því séu úrræði á borð við 1. mgr. 61. gr. beinlínis nauðsynleg til að lög um atvinnuleysistryggingar nái tilgangi sínum. Telur Vinnumálastofnun að greiðslur atvinnuleysisbóta skuli fyrst hefjast þegar umsækjandi hefur verið skráður hjá Vinnumálastofnun án bóta í þrjá mánuði að því gættu að hann á sama tíma uppfylli öll almenn skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar. Síðari viðurlagaákvörðun bætist ofan á fyrri biðtímaákvörðun sbr. 2. mgr. 61. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. apríl 2011, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 26. apríl 2011. Starfsmaður úrskurðarnefndarinnar hafði símasamband við kæranda 3. maí 2011. og var í því samtali tekin af öll tvímæli um að kærandi væri að kæra ákvarðanir Vinnumálastofnunar sem voru tilkynntar honum með bréfum stofnunarinnar, dags. 9. júní 2010 og dags. 12. júlí 2010. Að öðru leyti bárust engar frekari athugasemdir frá kæranda.

2.

Niðurstaða

Í þessu máli endurskoðar úrskurðarnefndin tvær ákvarðanir Vinnumálastofnunar, annars vegar þá sem tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 9. júní 2010 og hins vegar þá sem tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 12. júlí 2010. Fyrst verður hugað að fyrri ákvörðuninni.

Fyrri ákvörðun Vinnumálastofnunar var reist á svohljóðandi 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 17. gr. laga nr. 134/2009:

 „Sá sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum en hefur sagt starfi sínu lausu án gildra ástæðna skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem missir starf af ástæðum sem hann á sjálfur sök á.“

Eins og ráða má til dæmis af úrskurðum úrskurðarnefndarinnar frá 1. október 2009 í máli nr. 11/2009, frá 14. október 2009 í máli nr. 56/2009 og frá 30. mars 2010 í máli nr. 110/2009, hefur hugtakið sök, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, verið skýrt þröngt. Þannig er lagt til grundvallar að með sök sé átt við tilvik sem eru þess eðlis að leggja megi þau að jöfnu við uppsögn af hálfu starfsmanns, þ.e. starfsmaður hafi mátt segja sér að hegðunin gat leitt til uppsagnar.

Í þessu máli lagði kærandi fram umsókn um atvinnuleysisbætur sem móttekin var 5. maí 2010 og fimm dögum síðar var vinnuveitendavottorð fyrirverandi vinnuveitenda hans móttekið. Samkvæmt því vottorði starfaði kærandi hjá X ehf. frá febrúarlokum 2008 til marsloka 2010. Fram kemur á vottorðinu að kæranda hafi verið sagt upp störfum. Ákveðið var af hálfu Vinnumálastofnunar að grennslast nánar fyrir um starfslok kæranda og samkvæmt minnisblaði starfsmanns stofnunarinnar, dags. 19. maí 2010, fullyrti fyrrverandi yfirmaður kæranda í símtali að kæranda hafi verið sagt upp vegna þess að hann hafi verið óstundvís og viðskiptavinir hafi kvartað yfir framkomu hans.

Með bréfi Vinnumálastofnunar til kæranda, dags. 19. maí 2010, var honum gerð grein fyrir því að stofnunin hefði frestað því að taka ákvörðun um umsókn hans þar sem stofnunin vildi fá nánari upplýsingar um ástæður starfsloka hans. Með bréfi fyrrverandi yfirmanns kæranda, dags. 21. maí 2010, var gerð nánari grein fyrir ástæðum þess að kæranda var sagt upp. Kærandi sendi Vinnumálastofnun stutt rafbréf, dags. 27. maí 2010, þar sem fram kom að hann teldi ástæðuna fyrir uppsögninni vera niðurskurð hjá sínum fyrrverandi vinnuveitanda. Með bréfi Vinnumálastofnunar til kæranda, dags. 9. júní 2010, var honum tilkynnt hin kærða ákvörðun.

Í máli þessu liggur fyrir uppsagnarbréfið til kæranda, dags. 26. febrúar 2010. Engar skýringar eru færðar fram í bréfinu um ástæður uppsagnarinnar. Ekkert í gögnum málsins gefur til kynna að Vinnumálastofnun hafi gefið kæranda kost á að kynna sér þau gögn sem aflað var hjá fyrrverandi vinnuveitendum hans um ástæður þess að kæranda var vikið úr starfi. Kæranda hafði því ekki kost á að tjá sig um sjónarmið fyrrverandi vinnuveitenda hans áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Telja verður slíkt brot á andmælareglunni, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Þegar til alls framangreinds er litið, verður ekki talið að leitt hafi verið í ljós að kærandi hafi átt sök á uppsögn sinni í skilningi 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi á því rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta í tvo mánuði (40 daga) frá og með 5. maí 2010 að telja.

Síðari ákvörðun Vinnumálastofnunar var reist á 1. mgr. 58. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. a-lið 21. gr. laga nr. 134/2009. Samkvæmt ákvæðinu skal sá sem hafnar þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum, sbr. lög um vinnumarkaðsaðgerðir, samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar eftir að hafa verið í atvinnuleit í að minnsta kosti fjórar vikur frá móttöku Vinnumálastofnunar á umsókn um atvinnuleysisbætur ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila. Hið sama gildir þegar hinn tryggði mætir ekki til Vinnumálastofnunar á áður boðuðum tíma skv. 6. mgr. 9. gr., 3. mgr. 13. gr. eða 3. mgr. 18. gr. sömu laga.

Í athugasemdum við 58. gr. með frumvarpi til laga atvinnuleysistryggingar kemur fram að Vinnumálastofnun annist skipulag vinnumarkaðsaðgerða og hinir tryggðu njóti faglegrar ráðgjafar sérfræðinga stofnunarinnar. Sé litið svo á að hinum tryggðu sé skylt að taka þátt í slíkum úrræðum. Bregðist þeir þessum skyldum sínum leiði það til viðurlaga í formi biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.

Samkvæmt 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er virk atvinnuleit skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna. Til að geta talist vera í virkri atvinnuleit þarf umsækjandi að hafa vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsaðgerðum sem standa honum til boða, sbr. g-lið 14. gr. laganna. Ekki er gert ráð fyrir undanþágum frá þessari skyldu, en gera verður ráð fyrir því að til slíkrar þátttöku sé boðað með eðlilegum hætti og kæranda almennt gert mögulegt að taka þátt í slíkum aðgerðum. Þá segir í 3. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. b-lið 4. gr. laga nr. 134/2009, að Vinnumálastofnun sé heimilt að boða þann tryggða til stofnunarinnar með sannanlegum hætti á þeim tíma sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum, meðal annars til að kanna hvort breytingar hafi orðið á högum hans sem kunna að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum. Skal hinn tryggði þá vera reiðubúinn að mæta til stofnunarinnar með mjög skömmum fyrirvara.

Kærandi var boðaður til fundar á Vinnumálastofnun þann 14. júní 2010 með bréfi, dags. 8. júní 2010, sem var sent á lögheimili kæranda. Kærandi mætti ekki á fundinn. Aðspurður gaf hann þær skýringar að hann hefði verið úti á landi í persónulegum erindagjörðum. Hann hafi verið tiltölulega nýbúinn að vera á fundi áður en hann fékk bréfið sent og því hafi hann ekki búist við því að vera boðaður á fund strax aftur. Kærandi kveðst ekki hafa frétt af bréfinu fyrr en þann sama dag og fundurinn var haldinn og því hafi verið of seint fyrir hann að óska eftir því að fundinum yrði frestað. Kærandi greinir frá því að hann hafi sent tölvubréf til Vinnumálastofnunar um leið og hann hafi séð bréfið með boðun á fundinn.

Þær kröfur eru gerðar til þeirra er þiggja atvinnuleysisbætur að þeir veiti Vinnumálastofnun upplýsingar um sína hagi og breytingar á þeim, þannig að stofnunin geti aðstoðað þá við að fá starf við hæfi og gefið þeim kost á þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum. Þær skýringar sem kærandi hefur gefið á fjarveru sinni á boðuðum fundi hjá Vinnumálastofnun réttlæta ekki fjarveru hans á fundinum. Með fjarveru sinni brást kærandi skyldum sínum skv. 1. mgr. 58. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og slíkt leiðir til viðurlaga í formi biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.

Þar sem fyrri ákvörðun Vinnumálastofnunar í máli kæranda hefur verið felld úr gildi þá þarf að breyta efni síðari ákvörðunar stofnunarinnar í þá veru að kærandi sæti biðtíma í tvo mánuði frá og með 12. júlí 2010 að telja.

Úrskurðarorð

Sá þáttur ákvörðunar Vinnumálastofnunar frá 8. júní 2010 að fella niður bótarétt A í tvo mánuði er felldur úr gildi. Kærandi á rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta í tvo mánuði frá og með 5. maí 2010 að telja. Sú ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 9. júlí 2010 að fella niður bætur til A í þrjá mánuði er breytt í þá veru að bætur til hans skulu falla niður í tvo mánuði frá og með 12. júlí 2010 að telja.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson