Nr. 110/2018 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 8. mars 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 110/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU18010018
Beiðni […] og barna hennar um endurupptöku
I. Málsatvik
Þann 30. mars 2017 staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 10. janúar 2017, um að synja umsóknum […], fd. […], ríkisborgara Ghana (hér eftir nefnd kærandi), og barna hennar, […], fd. 1. október 2011, […], fd. 2. júlí 2014 og dreng […], fd. […], um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Úrskurður kærunefndar var birtur fyrir kæranda þann 3. apríl 2017. Þann 8. apríl 2017 barst kærunefnd beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar. Beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa var synjað af kærunefnd þann 28. apríl 2017. Þann 22. maí 2017 barst kærunefnd beiðni kæranda um að nefndin endurskoðaði úrskurð sinn. Beiðni kæranda um endurupptöku á úrskurði kæranda og barna hennar var synjað af kærunefnd þann 8. júní 2017. Þann 3. júlí 2017 barst kærunefnd kæra á ákvörðun Útlendingastofnunar um að brottvísa kæranda frá landinu. Úrskurður kærunefndar þar sem sú ákvörðun Útlendingastofnunar var staðfest var birtur kæranda þann 5. september 2017. Þann 14. ágúst 2017 barst kærunefnd önnur beiðni kæranda um að nefndin endurskoðaði úrskurð hennar og barna hennar. Með úrskurði kærunefndar, dags. 31. ágúst 2017, var kröfu kæranda um endurupptöku á máli hennar og barna hennar hafnað. Þann 10. október 2017 barst kærunefnd beiðni kæranda um að nefndin endurskoðaði úrskurð hennar og barna hennar. Með úrskurði kærunefndar, dags. 26. október 2017, var kröfu kæranda um endurupptöku á máli hennar og barna hennar hafnað. Þann 8. desember 2017 óskaði kærandi að nýju eftir endurupptöku málsins. Beiðni kæranda um endurupptöku á úrskurði kæranda og barna hennar var synjað af kærunefnd þann 11. janúar 2018. Þann 23. janúar 2018 óskaði kærandi að nýju eftir endurupptöku málsins og sama dag barst kærunefnd greinargerð aðila ásamt fylgigögnum. Viðbótargögn bárust kærunefnd þann 5., 7., 13., 14., 15. febrúar 2018, 5. og 7. mars s.á.
Beiðni kæranda um endurupptöku máls hennar byggir aðallega á 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi óskar eftir endurupptöku á máli sínu hjá kærunefnd á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þar sem að íþyngjandi ákvörðun í máli hennar og barna hennar hafi byggst á atvikum sem hafi breyst verulega frá því ákvörðun var tekin.
Í sameiginlegri greinargerð kæranda og fjölskyldu hennar heldur kærandi því fram að skilyrði 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga séu uppfyllt í máli fjölskyldu hennar og bendir kærandi m.a. á sjónarmiðin að baki umræddu lagaákvæði. Samkvæmt sjónarmiðum að baki ákvæðinu sé ómannúðlegt að senda úr landi umsækjanda um alþjóðlega vernd sem hafi fest hér rætur og aðlagast íslensku samfélagi á þeim tíma sem tekið hafi stjórnvöld að afgreiða umsókn hans. Þá bendir kærandi á að sú túlkun á 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga, að frestur samkvæmt ákvæðinu ljúki þegar kærunefnd útlendingamála hafi kveðið upp úrskurð sinn, sé góð og gild í þeim tilvikum þegar endursending viðkomandi umsækjanda eigi sér stað innan skamms tíma frá uppkvaðningu úrskurðar nefndarinnar. Í öðrum tilvikum þegar endursending umsækjanda um alþjóðlega vernd hafi dregist úr hófi fram sé eðlilegra, með hliðsjón af tilgangi lagaákvæðis og því hvernig önnur sambærileg ákvæði laganna séu túlkuð, að miða tímamarkið við dvöl hans á landinu, það er fram að þeim tíma sem endursending á sér stað. Að öðrum kosti sé hætt við að umsækjendur um alþjóðlega vernd festi hér rætur og aðlagist íslensku samfélagi en séu sendir úr landi löngu síðar án þess að töf endursendingar sé á þeirra ábyrgð. Slík framkvæmd sé á skjön við þær aðstæður sem 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga sé ætlað að fyrirbyggja þar sem lagaákvæðið sé gagngert sett í þeim tilgangi að koma í veg fyrir slíkar aðstæður. Í máli kæranda og barna hennar séu tæpir tíu mánuðir liðnir frá uppkvaðningu úrskurðar kærunefndar og tæp tvö ár liðin síðan fjölskyldan kom til landsins. Á þessum tíma hafi kærandi og fjölskylda hennar skotið föstum rótum hér á landi og aðlagast íslensku samfélagi. Einnig líti börn kæranda á Ísland sem sitt heimaríki og muni þau ekki eftir dvöl þeirra á Ítalíu. Verði fjölskyldunni gert að snúa aftur til Ghana eftir tveggja ára dvöl hér á landi sé brotið gegn þeim grundvallarsjónarmiðum sem 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga byggir á. Þá beri fjölskyldan ekki ábyrgð á því að endursending hafi ekki átt sér stað á þeim tíu mánuðum sem liðnir séu frá uppkvaðningu úrskurðar.
Í greinargerð vísar kærandi til túlkunar á málsmeðferðartíma samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, en þar sé miðað við dvöl á landinu. Ákvæðið kveði á um að ef lengra en 12 mánuðir hafi liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd hafi fyrst borist íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar séu ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Í ákvæðinu sé ekki vikið að því hvenær tímabilinu ljúki. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga um útlendinga sé heldur ekki skýrt nánar hvenær 12 mánaða tímabilinu sé ætlað að ljúka að öðru leyti en að þar sé tekið dæmi um að undir 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga falli þau tilvik þegar afgreiðsla á máli sem falli undir c-lið 1. mgr. hafi dregist lengur en 12 mánuði og ástæður þess séu ekki á ábyrgð umsækjanda. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar nr. 580/2017. Þá telji kærandi að færa megi rök fyrir því að vilji löggjafans samkvæmt 2. mgr. 36. gr. og 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga sé sá hinn sami, þ.e. að það sé ómannúðlegt að einstaklingur aðlagist íslensku samfélagi og sé síðar fluttur til endursendingarríkis.
Til vara heldur kærandi fram í greinargerð að hún og börn hennar uppfylli skilyrði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga, en ákvæðið feli í sér nokkuð víðtæka og matskennda heimild til veitingar dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þá vísar kærandi sérstaklega til þeirrar sjónarmiða að ómannúðlegt sé að senda fjölskyldu úr landi sem hafi fest hér rætur og aðlagast íslensku samfélagi, en börn kæranda hafi aldrei komið til Ghana.
Kærandi gerir athugasemd við rannsókn kærunefndar útlendingamála í máli hennar og barna hennar og telur hún að stofnunin hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi kærandi greint nefndinni frá því að hún sé þolandi mansals og að hún hafi verið seld í vændi á Ítalíu. Kærandi sé ósammála niðurstöðu kærunefndar í úrskurði dags. 11. janúar 2018 þar sem nefndin hafi metið þau gögn sem kærandi hafi lagt fram máli sínu til stuðnings ótrúverðug. Hafi kærandi viljað koma fyrir nefndina í þeim tilgangi að greina frá sögu sinni.
Að lokum ítrekar kærandi í greinargerð hversu þungbært það sé fyrir fjölskylduna og þá sérstaklega börnin að hafa fengið tækifæri til að aðlagast íslensku samfélagi í tæp tvö ár til að vera rifin upp með rótum og send úr landi. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi í vottorð sálfræðings dags. 22. janúar 2018, en þar komi fram að kærandi hafi sýnt mikla vanlíðan, gríðarleg streitueinkenni og einkenni áfallastreituröskunar. Kærandi upplifi mikinn kvíða og hræðslu í því óvissuástandi sem hún sé og hafi verið í á undanförnum árum. Komi fram að staða kæranda sé mjög alvarleg, en hún hafi skorað 71 stig á kvarða sem meti streitu og áfallastreitu (e. The Impact of Event Scale), en 33 stig og hærra sýni merki áfallastreituröskunar.
Í ljósi alls framangreinds telji kærandi tilefni til þess að mál hennar og fjölskyldu hennar verði tekið upp að nýju og að uppfyllt séu skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þar sem ákvörðun hafi byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Er því farið fram á að mál kæranda og barna hennar verði tekið upp að nýju og að þeim verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. útlendingalaga. Til greina komi að gera minni kröfur til að börn njóti verndar og fái dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum kemur fram:
Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. á aðili máls rétt á því að mál verði tekið til meðferðar á ný ef stjórnvaldsákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Hér verður því að vera um að ræða upplýsingar sem byggt var á við ákvörðun málsins en ekki rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um atvik sem mjög litla þýðingu höfðu við úrlausn þess.
Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. á aðili rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef íþyngjandi ákvörðun um viðvarandi boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því ákvörðun var tekin. Ef atvik þau, sem talin voru réttlæta slíka ákvörðun, hafa breyst verulega er eðlilegt að aðili eigi rétt á því að málið sé tekið til meðferðar á ný og athugað hvort skilyrði séu fyrir því að fella ákvörðunina niður eða milda hana. Ákvæði þetta hefur náin tengsl við meðalhófsregluna í 12. gr.
Eins og áður hefur komið fram kvað kærunefnd upp úrskurð í máli kæranda þann 30. mars 2017 og var úrskurðurinn birtur fyrir kæranda þann 3. apríl 2017. Með úrskurðinum var komist að þeirri niðurstöðu að kærandi og börn hennar uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og því eigi þau ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat kærunefndar að aðstæður kæranda og barna hennar í heimaríki væru ekki með þeim hætti að veita bæri kæranda og börnum hennar dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 74. gr. laga um útlendinga.
Kærandi byggir beiðni um endurupptöku einkum á að ómannúðlegt sé að senda úr landi fjölskyldu sem hafi fest hér rætur og aðlagast íslensku samfélagi á þeim tíma sem tekið hafi stjórnvöld að afgreiða umsókn þeirra. Kærandi og fjölskylda hennar hafi dvalið hér á landi í tæp tvö ár, jafnframt sem tíu mánuðir séu liðnir frá því að kærunefnd úrskurðaði í máli kæranda og barna hennar. Kærandi heldur því fram að hún og börn hennar uppfylli skilyrði 74. gr. laga um útlendinga þar sem túlka eigi 18 mánaða regluna í ákvæðinu m.t.t. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, en þar sé miðað við dvöl einstaklings á landinu.
Í 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt er að veita útlendingi sem sótt hefur um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt ákvæðinu að því tilskildu að skorið hafi verið úr um að útlendingur uppfylli ekki skilyrði skv. 37. og 39. gr. Af 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga leiðir að umrætt 18 mánaða tímabil hefst þegar umsækjandi leggur fyrst fram umsókn um alþjóðlega vernd hjá stjórnvöldum. Þá hefur kærunefnd útlendingamála túlkað ákvæðið með þeim hætti að tímabilinu ljúki þegar umsækjandi fái endanlega niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi með úrskurði kærunefndar útlendingamála. Að mati kærunefndar er ekki heimild í íslenskum lögum til að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna tafa sem orðið hafa á brottför umsækjenda um alþjóðlega vernd frá landinu eftir að endanleg niðurstaða hefur fengist í máli hans.
Í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga kemur fram að flóttamaður skv. 37. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, hefur samkvæmt umsókn rétt á að fá hér alþjóðlega vernd. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-, b- og c-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna, synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 40. gr. við þær aðstæður sem tilgreindar eru í umræddum stafliðum. Þá er stjórnvöldum skylt að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsóknin barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Af þessu er ljóst að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við um mál kæranda og barna hennar þar sem mál hennar hafi þegar verið tekið til efnismeðferðar. Frá því að kærandi og börn hennar sóttu fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi þar til úrskurður var kveðinn upp, dags. 30. mars 2017, voru liðnir rúmir 13 mánuðir. Kærandi og börn hennar teljast því hafa fengið niðurstöðu í málum sínum innan þeirra tímamarka sem getið er í 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Með beiðni kæranda um endurupptöku barst álit sálfræðings um andlega heilsu kæranda. Í áliti Elínar Jónasdóttur, sálfræðings, dags. 22. janúar 2018 kemur m.a. fram að kærandi hafi sýnt mikla vanlíðan, gríðarleg streitueinkenni og einkenni áfallastreituröskunar. Þá upplifi kærandi mikinn kvíða og hræðslu í því óvissuástandi sem hún sé í og hafi verið og að mati sálfræðings sé staða hennar alvarleg.
Eftir að greinargerð kæranda var send kærunefnd barst nefndinni greinargerð frá sálfræðingi, dags. 2. mars 2018. Í þeirri greinargerð sé staða kæranda metin mjög alvarleg og talið að líðan hennar einkennist af miklum kvíða og hræðslu við að verða send úr landi. Þá hafi óvissan haft neikvæð áhrif á líf hennar. Sálfræðingurinn telji að ójafnvægi kæranda og vanlíðan hennar sé svo mikla að sjálfvígshætta sé til staðar.
Til viðbótar við skýrslur sem vitnað var til í úrskurði kærunefndar útlendingamála um endurupptöku frá 11. janúar 2018 hefur nefndin yfirfarið fylgigögn fyrri beiðna kæranda á ný og aðrar upplýsingar um aðstæður í Ghana, einkum skýrslu heilbrigðisráðuneytisins í Ghana (The mental health system in Ghana (Ministry of Health Republic of Ghana, júní 2013)) og skýrslu Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar (Mental Health System in Ghana (World Health Organisation, 2011)). Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að þrátt fyrir að ganversk stjórnvöld séu treg til að veita geðheilbrigðisþjónustunni í landinu fjármagn þá sé hún til staðar. Árið 2012 hafi lög um geðheilbrigði verið samþykkt, sem geri ráð fyrir því að ríkisstjórn Ghana setji upp svæðisbundnar geðheilbrigðisnefndir sem beri ábyrgð á eftirliti með geðheilbrigðisþjónustu í ríkinu. Í Ghana séu starfrækt þrjú stór geðsjúkrahús sem taki við einstaklingum með geðræn vandamál. Einnig séu til bæði einkarekin og ríkisrekin sjúkrahús með geðdeildir þar sem einstaklingar með geðræn veikindi geti leitað sér aðstoðar. Þrátt fyrir einhverja bið og tiltekinn lágmarkskostnað þá sé þjónusta í boði fyrir þá sem óski eftir meðferð við veikindum sínum. Lyf séu almennt fáanleg í höfuðborgum og á þéttbýlissvæðum en erfiðara geti þó verið að nálgast lyf á dreifbýlli svæðum. Þá kemur fram í gögnum sem kærunefnd hefur skoðað að heilbrigðisþjónustan hafi veitt einstaklingum nauðsynleg geðlyf og að dagsskammtur af ódýru geðlyfi kosti um 30% af daglegum lágmarkslaunum. Af ofangreindum gögnum er ljóst að kæranda standi til boða geðheilbrigðisþjónusta í Ghana vegna andlegra veikinda hennar, reynist þau fyrir hendi eftir heimkomu. Samkvæmt framansögðu er það mat kærunefndar að aðstæður kæranda nái ekki því alvarleikastigi að til greina komi að veita henni dvalarleyfi samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga á þeim grundvelli.
Með tölvupósti dags. 5. febrúar 2018 bárust kærunefndinni níu skjáskot, öll dags. 4. febrúar, af skilaboðum sem send höfðu verið í gegnum samskiptaforritið WhatsApp. Kveður kærandi að skilaboðin séu annars vegar frá hjónunum sem hafi komið kæranda í mansal og hins vegar frá tilteknum vúdú-presti sem þekki umrædd hjón. Í úrskurði kærunefndar í máli kæranda, dags. 11. janúar 2018, fór fram heildstætt mat á skilaboðum, frá sömu aðilum, sem einnig höfðu að hennar sögn verið send í gegnum samskiptaforritið WhatsApp og var það mat kærunefndar að skilaboðin sem var að finna í farsíma kæranda væru ótrúverðug. Þessi nýju skjáskot sem kærandi hefur lagt fram svipar mjög til þeirra skilaboða sem kærunefnd hefur nú þegar tekið afstöðu til, þá er um að ræða sömu skilaboðin í einhverjum tilvikum. Í ljósi niðurstöðu trúverðugleikamats í úrskurði kærunefndar dags. 11. janúar sl. og þess að hin nýju gögn eru af sama meiði og þau sem áður voru metin ótrúverðug telur kærunefnd að hin nýju skjáskot raski ekki fyrra mati nefndarinnar á trúverðugleika þeirra gagna sem kærandi byggir frásögn sína að mestu á.
Með tölvupósti dags. 7. febrúar 2018 barst kærunefnd umsögn frá leikskóla þriggja ára sonar kæranda. Þar komi m.a. fram að sonurinn hafi tekið miklum framförum í leikskólanum og að góð samskipti séu á milli leikskólans og kæranda og eiginkonu hans. Með tölvupósti dags. 13. febrúar 2018 barst kærunefnd staðfesting á skólavist elsta barns kæranda ásamt umsögn umsjónarkennara. Í umsögn umsjónakennara, dags. 24. janúar 2018, kemur fram að barnið hafi náð framförum í flestum fögum í skólanum jafnframt sem hegðun hennar sé til fyrirmyndar. Með tölvupósti dags. 14. febrúar 2018 barst kærunefnd umsögn frá skólastjóra vegna elsta barns kæranda. Í umsögn skólastjóra Akurskóla dags. 15. febrúar 2018 kemur fram að barnið hafi sýnt góðar framfarir í vetur og að hegðun hennar sé til fyrirmyndar. Þá sé barnið duglegur og áhugasamur námsmaður.
Kærandi kom hingað til lands ásamt manni sínum og tveimur börnum. Kærunefnd áréttar að í fyrri úrskurði í máli eiginkonu kæranda og barna þeirra hafi, í samræmi við 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, verið litið sérstaklega til hagsmuna barna kæranda og komist að þeirri niðurstöðu að öryggi þeirra, velferð og félagslegum þroska væri ekki búin hætta fylgi þau foreldrum sínum til heimaríkis. Jafnframt var sérstakt tillit tekið til barna kæranda við mat á því hvort skilyrði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga væru uppfyllt í málinu og í kjölfarið komist að þeirri niðurstöðu að þær aðstæður sem bíði fjölskyldunnar í heimaríki næðu ekki því alvarleikastigi að sýnt hafi verið fram á að börn kæranda hefðu ríka þörf á vernd hér á landi. Í ljósi niðurstöðu trúverðugleikamats telur kærunefnd að nýjar málsástæður kæranda í þessu máli raski ekki þessu mati nefndarinnar.
Eins og að framan hefur verið rakið er það niðurstaða kærunefndar að í beiðni kæranda um endurupptöku hafi ekki komið fram nýjar upplýsingar eða gögn um aðstæður fjölskyldunnar sem benda til þess að aðstæður séu breyttar frá því að úrskurður nefndarinnar var kveðinn upp. Þá er það afstaða kærunefndar að þau gögn sem kærandi hefur lagt fram, hótanir í smáskilaboðum, myndir, sálfræðivottorð, umsagnir kennara og umsögn vinnuveitanda séu ekki þess eðlis að hægt sé að fallast á að úrskurður kærunefndar frá 30. mars 2017 hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Því sé jafnframt ekki hægt að fallast á endurupptöku málsins á þeim grundvelli.
Að öðru leyti er það mat kærunefndar að þessi fimmta beiðni kæranda um endurupptöku gefi ekki tilefni til endurupptöku málsins. Kröfu kæranda um endurupptöku máls hennar og barna hennar hjá kærunefnd er því hafnað.
Úrskurðarorð
Kröfu kæranda og barna hennar er hafnað.
The request of the appellant and her children is denied.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Pétur Dam Leifsson