Úrskurður nr. 141/2015
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 6. október 2015 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 141/2015
í stjórnsýslumáli nr. KNU15010039
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 13. janúar 2014, kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. janúar 2014, að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f. laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt staða flóttamanns, sbr. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga. Einnig var krafist frestunar réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar með vísan 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests skv. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Í gögnum málsins kemur meðal annars fram að kærandi hafi komið til landsins með Norrænu 12. júlí 2012 og sótti um hæli hjá lögreglunni á Egilsstöðum daginn eftir. Skýrsla var tekin af kæranda hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu þann 2. október 2012. Útlendingastofnun barst umsókn um hæli ásamt gögnum þann 3. október 2012. Kærandi var boðaður í viðtal hjá Útlendingastofnun 16. apríl 2013 ásamt löglærðum talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 7. janúar 2014, synjaði Útlendingastofnun kæranda um hæli jafnframt því sem honum var synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi kærði þá ákvörðun til innanríkisráðuneytisins þann 13. janúar 2014.
Þann 1. janúar 2015 tók kærunefnd útlendingamála til starfa sbr. 3. gr. a. laga nr. 96/2002 með síðari breytingum. Allar kærur á ákvörðunum Útlendingastofnunar, sem enn biðu afgreiðslu hjá innanríkisráðuneytinu þann 1. janúar sl. og heyra til þeirra ákvarðana sem heimilt er að kæra til kærunefndar útlendingamála, verða afgreiddar hjá kærunefndinni, sem fer nú með úrskurðarvald í samræmi við 3. gr. a og 3. gr. b laga um útlendinga nr. 96/2002 með síðari breytingum. Þegar kærunefndin tók til starfa hafði innanríkisráðuneytið ekki úrskurðað í máli kæranda og mun kærunefndin því úrskurða í máli þessu.
Þann 16. september 2015 kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og greindi nefndinni frá máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b. útlendingalaga.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi flúið […] vegna ofsókna stjórnvalda og andúðar almennings í […]. Kvaðst kærandi hafa þurft að þola stöðugt áreiti þegar hann var búsettur í […] og hafi að meðaltali lent í átökum tvisvar til þrisvar í mánuði vegna þessa. Eftir að stríð hófst á milli landanna kvað kærandi að hann hafi ekki getað fengið vinnu eða dvalarleyfi í […] þar sem hann væri ríkisborgari […]. Þrátt fyrir að hann hafi gifst […] ríkisborgara hafi það ekki liðkað fyrir því að hann fengi dvalarleyfi.
Einnig kvaðst kærandi ekki eiga afturkvæmt til [...] og að hann gæti ekki búið þar til langframa m.a. vegna þess að hann hafi […]. Vegna þessarar skráningar hafi verið nær ómögulegt fyrir hann að fá vinnu í […] eða annars konar aðstoð. Kvaðst kærandi hafa verið handtekinn í nokkur skipti og hafi sætt barsmíðum og andlegum hótunum við yfirheyrslur lögreglu. Kvaðst kærandi ekki hafa leitað til læknis vegna áverka sem hann hlaut þar sem að hann hafi verið hræddur um að lögreglunni yrði tilkynnt um það og það myndi leiða til frekara áreitis af hendi þeirra.
Útlendingastofnun fjallaði um stöðu mannréttindamála og minnihlutahópa í […]. Í ákvörðun stofnunarinnar greinir frá því að mannréttindalöggjöf sé í takt við slíka löggjöf í vestrænum ríkjum og að ýmsar umbætur hafi verið gerðar í landinu síðustu ár er lúta að réttindum borgaranna í samskiptum sínum við stjórnvöld. Ennfremur kemur fram að yfirvöld í […] virði að mestu réttindi minnihlutahópa í landinu og þ.á.m. þeirra sem eru af […] uppruna, en sá hópur sé um […] af heildar íbúafjölda landsins. Í […] séu til staðar ákvæði í stjórnarskrá og lögum sem ætlað sé að vernda minnihlutahópa.
Var það mat Útlendingastofnunar að kærandi ætti ekki raunverulega á hættu að sæta fangelsisvist án dóms og laga í heimalandi sínu eða að hann þurfi að óttast um líf sitt vegna uppruna síns. Var kærandi talinn eiga raunhæfa möguleika á því að leita aðstoðar yfirvalda í […] ef hann raunverulega hefði orðið fyrir ofsóknum eða áreiti eða óttaðist að verða fyrir slíku í framtíðinni. Ennfremur taldi stofnunin að aðstæður í […] væru ekki með þeim hætti að kærandi gæti átt á hættu ofsóknir eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð þar. Því var það mat stofnunarinnar að aðstæður kæranda væru hvorki með þeim hætti sem greinir í 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga né að þær falli undir 1. mgr. 45. gr. sömu laga.
Varðandi kröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f greinir í ákvörðun Útlendingastofnunar að ekki verði talið að kærandi sé í þeirri aðstöðu í heimalandi að hún réttlæti veitingu dvalarleyfis á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga, hvorki með vísan til mannúðarsjónarmiða né sérstakra tengsla kæranda við Ísland.
Að lokum var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga. Útlendingastofnun ákvað að kæra frestaði ekki réttaráhrifum með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi komið til Seyðisfjarðar með Norrænu þann 12. júlí 2012. Þann næsta dag óskaði hann eftir hæli á Íslandi ásamt þremur öðrum […] ríkisborgurum. Kærandi var fluttur til Reykjavíkur með flugi sama dag og síðan á FIT hostel í Reykjanesbæ þar sem honum var ætlað að dvelja á meðan hælisumsókn hans væri til meðferðar. Að öðru leyti var vísað til málsatvikalýsingar í ákvörðun Útlendingastofnunar.
[…].
Þá er mótmælt þeirri staðhæfingu Útlendingastofnunar að gögn bendi ekki til þess að […] ríkisborgurum af […] sé skipulega mismunað af yfirvöldum í […]. Einnig fari fjarri að mannréttindi skv. mannréttindasáttmála Evrópu séu virt og vernduð í […] og sýni fjöldi mála sem árlega berist Mannréttindadómstól Evrópu, vegna brota […] ríkisins gegn samningnum, það best. Í greinargerð er gagnrýnt að ósannsögli kæranda vegna brottvísunar hans frá […] sé látið hafa áhrif á trúverðugleika kæranda varðandi aðra þætti málsins.
Í greinargerð kemur fram að ljóst sé að kærandi uppfylli skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga til að teljast flóttamaður þar sem að hann hafi raunverulegan ótta við yfirvöld í ljósi fyrri afskipta þeirra af honum.
Varðandi varakröfu sína um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga kveður kærandi að skilyrði þess ákvæðis séu uppfyllt. Á grundvelli ofangreindrar […] og þess að hann eigi eftir að sækja rétt sinn hér á landi í formi skaðabóta eigi að veita honum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sem og sérstakra tengsla hans við landið.
Ennfremur er talið ljóst að kærandi falli undir skilyrði 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga um viðbótarvernd þar sem að honum stafi raunveruleg ógn af tilviljunarkenndu ofbeldi af hálfu […] yfirvalda verði hann sendur til baka til heimalands. Því sé það jafnframt brot á 45. gr. útlendingalaga, sbr. 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, að senda kæranda til baka.
Varðandi flutning innanlands kvað kærandi það ekki mögulegt þar sem að hann sé að flýja ofsóknir sem stafi frá yfirvöldum.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í skýrslu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu kemur fram að kærandi hafi framvísað […] vegabréfi þegar hann sótti um hæli. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé […] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
[…] er lýðræðisríki með um [..] milljónir íbúa. […] gerðist aðili að Evrópuráðinu árið 1999 og fullgilti mannréttindasáttmála Evrópu það sama ár. Stjórnarskrá […] kveður á um jafnrétti allra fyrir lögum og mismunun á grundvelli kynþáttar, litarháttar, tungumáls, kyns, trúar- og lífsskoðana, stjórnmálaskoðana, þjóðernis, etnis, félagslegrar stöðu eða tengsla, uppruna, búsetu eða efnahagslegrar stöðu er refsiverð skv. refsilöggjöf landsins. […] gerðist aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna þann […] 1999, alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi þann […] og samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu þann […] 2005.
[…].
Kærunefndin hefur yfirfarið ýmsar skýrslur um […] 2013 Human Rights Report (United States Department of State, 27. febrúar 2014); […]; Country Summary – […] (Human Rights Watch, […]); […].
Í ofangreindum skýrslum kemur fram að í landinu séu í gildi lög sem leggi bann við mismunun m.a. á grundvelli kynþáttar. Vandamál þjóðernisminnihlutahópa í landinu lúti aðallega að því að þeir eigi ekki fulltrúa í sveitarstjórnum eða ríkisstjórn landsins. Ennfremur kemur fram að löggæslustofnanir í […] hafi verið gagnrýndar í gegnum tíðina vegna skorts á gagnsæi og ábyrgð, rannsóknaraðferða og frelsissviptinga sem stríddu gegn málsmeðferðarreglum svo og vegna illrar meðferðar á einstaklingum í haldi. Eftir […], hafi átt sér stað miklar framfarir og nánast hefur tekist að uppræta spillingu innan almennu lögreglunnar og traust til hennar hefur aukist mikið. Heimildir bera einnig með sér að einskonar uppgjör hafi átt sér stað í landinu við þing-, forseta- og sveitarstjórnarkosningar á árunum […]. Þá hafi fjölmargir aðilar sem hafi gegnt stöðum hjá fyrri ríkisstjórn landsins, opinberir starfsmenn og virkir flokksmenn í […] verið handteknir.
a. Aðalkrafa kæranda
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að hann fái viðurkennda stöðu sem flóttamaður, sbr. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Kærandi byggir kröfu sína á að hann þurfi vernd hér á landi á grundvelli þess að honum sé ekki vært í heimalandi vegna áreitis og ofsókna yfirvalda og almennings þar. Kærandi segir […] stjórnvöld hvorki vilja né geta veitt honum fullnægjandi vernd.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli slíkar ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að góðar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008).
Kærandi byggir kröfu sína um hæli á Íslandi á því að hann sæti ofsóknum vegna tengsla sinna við […] og vegna þess að hann sé grunaður […]. Kærandi kveðst óttast fangelsisvist að ósekju yrði hann sendur aftur til […] ásamt því að hann óttist um öryggi sitt og afdrif.
Ekkert í þeim gögnum sem kærunefndin hefur yfirfarið þykir renna stoðum undir að ástand í heimalandi kæranda sé nú þannig að hann eigi á hættu ofsóknir í skilningi útlendingalaga eða að kærandi hafi ástæðuríkan ótta við að verða ofsóttur verði hann sendur aftur til […]. Kærandi kom til Íslands fyrir stjórnarskiptin […], og í ljósi upplýsinga um almennt ástand í […] og um þær breytingar sem orðið hafa þar í landi eftir stjórnarskiptin telur kærunefndin að kærandi hafi nú raunhæfan möguleika á að leita sér ásjár stjórnvalda þar telji hann þess þörf. Að öllu framangreindu virtu telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu stöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga
Í 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum telst einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands. Er hér um að ræða svokallaða viðbótarvernd sem kom inn í útlendingalögin með lögum nr. 115/2010 um breytingu á lögum um útlendinga. Þeir sem teljast falla undir þessa málsgrein fá stöðu sína viðurkennda eftir málsmeðferðarreglum sem eru sambærilegar að öllu leyti við ákvörðun á því hvort um flóttamann skv. 1. mgr. 44. gr. laganna er að ræða.
Í ljósi þess sem að framan er rakið telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna. Að öllu framangreindu virtu er kröfu kæranda um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og honum verði veitt hæli hér á landi hafnað.
c. Varakrafa kæranda
Til vara krefst kærandi að sér verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í athugasemdum við 12. gr. f laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 115/2010, greinir að fara skuli fram heildarmat á öllum þáttum málsins áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða er veitt.
Í 4. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga er kveðið á um að unnt sé að veita dvalarleyfi af mannúðarástæðum eða vegna sérstakra tengsla við landið ef útlendingur hefur dvalið hér á landi í tvö ár vegna málsmeðferðar stjórnvalda, og sérstakar ástæður mæla ekki gegn því. Viðkomandi þarf þó að uppfylla skilyrði a-e liðar 1. mgr. 12. gr. g.
Ljóst er að kærandi hefur dvalið hér á landi frá því 12. júlí 2012, eða í rúmlega þrjú ár. Kærandi lagði fram hælisumsókn daginn eftir og hefur mál hans verið til meðferðar hjá íslenskum stjórnvöldum síðan. Tafir á málsmeðferð verða ekki raktar til atvika er varða kæranda.
Kærandi hefur, samkvæmt framburði hans fyrir kærunefndinni og greinargerð lögmanns hans tengdri sérstakri umsókn hans um dvalarleyfi af mannúðarástæðum, verið í fullu starfi hér á landi frá því í nóvember 2012 og hefur tengst samstarfsfólki sínu vel. Einnig hefur kærandi lagt stund á nám tengdu tölvum og í ensku og hyggur á frekara nám tengdum tölvum í framtíðinni. Kvaðst kærandi hafa misst öll tengsl sín við heimaland sitt þegar […] hans lést fyrr á þessu ári og telji hann sig nú hafa meiri tengsl við Ísland en við […].
Að mati kærunefndar uppfyllir kærandi skilyrði a-e-liðar 1. mgr. 12. gr. g laga um útlendinga. Ennfremur telur kærunefndin að engar sérstakar ástæður mæli gegn því að veita honum dvalarleyfi hér á landi á grundvelli 1. mgr. 12. gr. f. Er það því niðurstaða kærunefndarinnar að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f, sbr. 4. mgr. sömu greinar.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan er rakið er ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. janúar 2014, staðfest hvað varðar umsókn kæranda um hæli hér á landi. Hins vegar telur kærunefndin rétt að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. 1. og 4. mgr. 12. gr. f útlendingalaga.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. janúar 2014, er staðfest hvað varðar umsókn kæranda um hæli. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi skv. 4. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
The Directorate of Immigration's decision, dated 7 January, is affirmed with regard to his application for asylum. The Directorate of Immigration shall issue the applicant a residence permit based on Article 12 f, paragraph 4, of the Act on Foreigners no. 96/2002.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Valbjörg Ólafsdóttir Oddný Mjöll Arnardóttir