Úrskurður nr. 390/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 21. október 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 390/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16090067
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 11. október 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. september 2016, um að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. útlendingalaga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 7. september 2016 ásamt [...]. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 19. september 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 20. september 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda um hæli ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 11. október 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd. Með bréfi, 28. september 2016, féllst kærunefnd útlendingamála á beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd hefur borist greinargerð kæranda, dags. 17. október 2016.
Kæra þessi er afgreidd á grundvelli 2. mgr. 3. gr. b útlendingalaga, sbr. lög nr. 38/2016. Gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um hæli á Íslandi skv. ákvæðum 44. gr. laga um útlendinga. Þá verði kæranda ekki veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. j laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Að þessari niðurstöðu hafi verið komist að virtum ákvæðum 45. gr. laga um útlendinga.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er rakinn framburður hans í viðtali hjá Útlendingastofnun, m.a. um að hann hafi flúið frá [...] vegna efnahagslegra aðstæðna. Kærandi bendir á að veita megi dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á.
Kærandi bendir á að í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, komi m.a. fram í sérstökum athugasemdum að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f laganna á forsendum dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni. Taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna, s.s. almennum aðstæðum í því landi sem viðkomandi yrði sendur til, þar á meðal hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Miðað sé við að heildarmat fari fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Þau tilvik sem falli undir 12. gr. f laga um útlendinga geti einnig náð til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir, en að jafnaði taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. vegna fátæktar eða húsnæðisskorts.
Í framhaldinu er gerð grein fyrir stöðu efnahagsmála í [...]. Fram kemur að fátækt og atvinnuleysi hafi aukist á undanförnum árum, en kærandi sé án atvinnu. Þá segir að aðeins lítið brot þeirra sem séu atvinnulausir eigi rétt á atvinnuleysisbótum og að félagslegar bætur í [...] séu afskaplega lágar. Kærandi byggir á því að samkvæmt orðanna hljóðan sé ekki útilokað að veita dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga vegna efnahagslegra aðstæðna á borð við fátækt eða húsnæðisskort. Í ljósi bágborinna aðstæðna í [...] beri að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]
Samkvæmt ofangreindum gögnum er [...] lýðræðisríki með [...] íbúa. Ríkið gerðist aðili að [...]. Í ljósi þess má ætla að grundvallarmannréttindi séu almennt talin virt af yfirvöldum í landinu. [...] er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki.
Af ofangreindum gögnum má ráða að spilling sé enn til staðar í [...] að einhverju leyti, atvinnuleysi sé mikið, sem og fátækt. [...] yfirvöld hafi þó tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna og að landinu hafi miðað áfram í málefnum er snerta réttarkerfið og frelsi og öryggi borgara landsins. Auk þess hafi yfirvöld m.a. í samstarfi við Sameinuðu þjóðirnar unnið að úrbótum í atvinnumálum. Félagslega kerfið í [...] hafi einnig gengið í gegnum ýmsar breytingar á undanförnum árum og sé því ætlað að tryggja einstaklingum sem á þurfa að halda fjárhagslega aðstoð frá ríki og/eða sveitarfélögum.
Ákvæði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi ber fyrir sig að hafa flúið frá [...] vegna efnahagslegra ástæðna.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).
Kærandi hefur greint frá bágum efnahagslegum aðstæðum í heimaríki sínu. Kærandi hefur þannig ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hann óttist ofsóknir af hálfu [...] yfirvalda eða annarra aðila í [...] sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærandi eigi þær á hættu. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu réttarstöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga
Í 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalandsins.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um [...] telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna.
Ákvæði 12. gr. f útlendingalaga
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærunefnd telur með vísan til orðalags ákvæðisins um „rík mannúðarsjónarmið“ og „ríka þörf á vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Kærandi hefur greint frá erfiðum efnahagslegum aðstæðum sínum þar sem hann hefur verið atvinnulaus í heimaríki. Í greinargerð með frumvarpi því sem færði 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga í núverandi horf kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þeirri greinargerð.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar upplýsingar um heimaland kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í [...] séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Líkt og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í tengslum við hælisumsókn sína og þá aðeins í skamman tíma.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,
Anna Tryggvadóttir, varaformaður