Úrskurður nr. 331/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 4. október 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 331/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16080026

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 30. ágúst 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 18. ágúst 2016, að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli frá [...], synja honum um hæli vegna aðstæðna á Ítalíu og um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002, og vísa honum frá landinu eins fljótt og verða megi.

Kærandi krefst þess aðallega að umsókn hans um hæli verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 45. gr. útlendingalaga, sbr. 1. og 2. mgr. 46. gr. a sömu laga. Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi hér á landi af mannúðarástæðum á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Í gögnum frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu greinir að kærandi hafi komið á lögreglustöðina við Hverfisgötu þann [...] og óskað eftir hæli. Þann 10. september 2015 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að synja kæranda um hæli hér á landi. Kæranda var enn fremur synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar við birtingu. Kærunefnd útlendingamála kvað upp úrskurð í máli kæranda þann 14. janúar 2016 þar sem ákvörðun Útlendingastofnunar var staðfest.

Með úrskurði, dags. 21. júní 2016, afturkallaði kærunefnd útlendingamála fyrri úrskurð sinn í máli kæranda, dags. 14. janúar 2016, með vísan til þess að ekki hefði komið nægjanlega skýrt fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að stofnunin hefði synjað að taka kröfu kæranda um hæli frá heimaríki til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga. Var ákvörðun Útlendingastofnunar því felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda til meðferðar að nýju.

Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun ásamt talsmanni sínum þann 3. ágúst 2016. Útlendingastofnunar tók ákvörðun í máli kæranda þann 18. ágúst 2016 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að taka umsókn kæranda um hæli frá [...] ekki til efnismeðferðar, synja honum um hæli frá Ítalíu og synja honum um dvalarleyfi hér á landi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar við birtingu þann 30. ágúst sl. Kærunefnd útlendingamála barst greinargerð kæranda þann 7. september 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar er rakið að kæranda hafi verið veitt réttarstaða flóttamanns á Ítalíu og að ákvæði a-liðar 46. gr. a útlendingalaga kæmi því til skoðunar í málinu. Samkvæmt ákvæðinu geti stjórnvöld, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn samkvæmt 1. mgr. 46. gr. ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki. Eins og fram kemur í ákvörðun Útlendingastofnunar liggja fyrir upplýsingar frá ítölskum stjórnvöldum um að kæranda hafi verið veitt hæli í landinu.

Útlendingastofnun tekur í framhaldinu afstöðu til þess hvort 45. gr. útlendingalaga komi í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ítalíu, en í ákvæðinu er m.a. lagt bann við því að senda útlending til svæðis þar sem hann á í yfirvofandi hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Af hálfu kæranda var byggt á því að aðstæður flóttamanna á Ítalíu varðandi húsnæði og atvinnu fælu í sér ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 45. gr. laga um útlendinga. Í viðtali hjá Útlendingastofnun kvaðst kærandi [...]

Útlendingastofnun vísar til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (mál nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011 og Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Með dómunum hafi því verið slegið föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu leggi ekki skyldu á aðildarríki að sjá öllum sem dvelji innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Í ljósi umræddra dóma yrði ekki séð að aðstæður kæranda á Ítalíu varðandi húsnæði, atvinnu og félagslega þjónustu væru svo slæmar að þær jafnist á við vanvirðandi meðferð í skilningi 45. gr. útlendingalaga. Þá víkur Útlendingastofnun einnig að ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli A.M.E. gegn Hollandi (mál nr. 51428/10) frá 13. janúar 2015. Málið hafi varðað ríkisborgara Sómalíu sem hafði viðbótarvernd á Ítalíu en sótt um hæli í Hollandi vegna aðstæðna á Ítalíu. Að mati dómstólsins hafði umræddur aðili ekki sýnt fram að að hann væri í yfirvofandi hættu á að verða fyrir meðferð er bryti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, yrði hann sendur aftur til Ítalíu.

[...] Vegna tilvísunar kæranda til kynþáttafordóma gagnvart flóttamönnum á Ítalíu er tekið fram að sérstakt stjórnvald taki á mismunun auk þess sem fjöldi sjálfstæðra félagasamtaka veiti aðstoð til einstaklinga sem hafi orðið fyrir mismunun.Með vísan til framangreinds var það niðurstaða Útlendingastofnunar að 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ítalíu og var umsókn hans um hæli frá [...] því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga. Þá segir í ákvörðun Útlendingastofnunar að með hugtakinu heimaland í 44. gr. laga um útlendinga sé, samkvæmt lögskýringargögnum með ákvæðinu, átt við það land þar sem viðkomandi eigi ríkisfang. Kærandi, sem ríkisborgari [...], geti því ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna í Ítalíu þar sem hann hefur þegar hlotið vernd. Kæranda var því synjað um stöðu flóttamanns hér á landi, sbr. 44. gr. laga um útlendinga.

Í úrlausn Útlendingastofnunar um hvort veita skyldi kæranda dvalarleyfi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f útlendingalaga, segir m.a. að kærandi hafi tök á því að leita til yfirvalda á Ítalíu [...], sem og dóms mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi. Kemur jafnframt fram það mat stofnunarinnar, með hliðsjón af alþjóðlegum skýrslum, að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Þar að auki hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu Þjóðanna ekki mælst til þess að aðildarríki Evrópuráðsins stöðvi flutning hælisleitenda og flóttamanna til Ítalíu. Að framangreindu virtu var það niðurstaða Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Loks synjaði Útlendingastofnun kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 12. gr. f útlendingalaga vegna sérstakra tengsla við landið.

Með ákvörðun Útlendingastofnunar var kæranda vísað frá landi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga og var réttaráhrifum ekki frestað með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr sömu laga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda, dags. 7. september 2016, er í fyrsta lagi byggt á því að kærandi hafi enga gilda heimild til komu eða dvalar á Ítalíu. Í öðru lagi telur kærandi að aðstæður hans á Ítalíu séu óviðunandi og að taka beri hælisumsókn hans til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Í þriðja lagi byggir kærandi á því að í ljósi atvika málsins og aðstæðna á Ítalíu skuli honum veitt dvalarleyfi vegna mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.

Kærandi tekur fram að dvalarleyfi hans á Ítalíu sé útrunnið sem og frestur til að endurnýja leyfið. Vísar kærandi til þess að í Dyflinnarreglugerðinni sé kveðið á um að sé umsækjandi handhafi eins eða fleiri dvalarskjala, sem runnið hafi út á síðustu tveimur árum, skuli það aðildarríki sem gaf út skjalið bera ábyrgð á afgreiðslu umsóknarinnar, þ.e. Ítalía í tilviki kæranda. Hins vegar séu tímafrestir sem lagðir séu til grundvallar í Dyflinnarreglugerðinni útrunnir og að íslenskum stjórnvöldum beri af þeim sökum að taka umsókn kæranda um hæli til efnislegrar meðferðar. Af hálfu kæranda er byggt á því að þar sem dvalarleyfi kæranda á Ítalíu sé runnið út sé sú vernd, sem kæranda hafi verið veitt í landinu, sömuleiðis fallin úr gildi. Við þær aðstæður sé stjórnvöldum ekki stætt á að senda viðkomandi til baka heldur beri að fella málið undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar og afgreiða á grundvelli hennar.

Kærandi gerir í framhaldinu grein fyrir möguleikum hans á endurnýjun dvalarleyfis síns á Ítalíu og vísar til samskipta Útlendingastofnunar og ítalskra stjórnvalda um þetta efni. Þar komi m.a. fram að kærandi geti ekki sótt um endurnýjun á dvalarleyfi á Ítalíu nema vera staddur í landinu. Hins vegar komi hvergi fram hversu langan tíma ferlið taki og ljóst að kærandi eigi á hættu á að enda á götunni meðan umsókn hans um endurnýjun dvalarleyfis sé til meðferðar hjá stjórnvöldum. Þá vísar kærandi til ákvæða ítalskra laga sem kveði á um að umsókn um dvalarleyfi verði að vera lögð fram minnst 60 dögum áður en leyfið rennur út. Þar sem 11 mánuðir séu síðan dvalarleyfi kæranda hafi runnið út sé ljóst að kærandi myndi, við endurkomu til Ítalíu, dveljast ólöglega í landinu. Gerir kærandi athugasemdir við að þessi þáttur málsins hafi ekki verið kannaður til hlítar hjá Útlendingastofnun og að stofnunin hafi ekki sinnt þeirri rannsóknarskyldu sem á henni hvíli samkvæmt lögum.

Byggir kærandi jafnframt á því að þó svo einstaklingur hafi hlotið stöðu flóttamanns á Ítalíu og honum veitt leyfi til dvalar veiti sú staða enga sjálfstæða tryggingu fyrir því að slík vernd, eða leyfi, verði framlengd, endurnýjuð eða varanleg með öðrum hætti nema í samræmi við löggjöf ríkisins. Ljóst sé að kærandi þyrfti, eftir komu til Ítalíu, að fara í gegnum umsóknarferli til að fá vernd viðurkennda að nýju, hvort sem um væri að ræða umsókn um framlengingu, varanlegt dvalarleyfi eða hæli. Að mati kæranda þyrfti hann að öllum líkindum að sækja um hæli á Ítalíu að nýju í ljósi þess tíma sem liðinn sé frá því að dvalarleyfi hans rann út og þess tíma sem hann hefur dvalið utan Ítalíu. Þá kveði ítölsk lög ekki á um skyldu til að framlengja vernd/dvalarleyfi heldur sé þvert á móti gert ráð fyrir því að viðkomandi sæki um framlengingu á vernd/dvalarleyfi eða leggi fram umsókn að nýju hafi dvalarleyfið fallið úr gildi.

Að framangreindu virtu er það mat kæranda að einu lagalegu forsendurnar sem Útlendingastofnun hafi til að synja kæranda um efnismeðferð á hælisumsókn hans séu samkvæmt d-lið 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga, þ.e. á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Hins vegar beri íslenskum stjórnvöldum að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar vegna fyrirmæla í 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, þar sem sérstakar ástæður mæli með því í tilviki kæranda.

Þá er það mat kæranda að 1. mgr. 45. gr. laga um útlendingalaga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu geti átt við um mál hans meðan endurnýjun á dvalarleyfi hans stendur yfir enda séu líkur á því að hann þurfi að búa á götunni án peninga og matar. Fram komi í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 245/2016 að ótækt sé að senda flóttamann aftur til lands ef ekki er ljóst hvort hann njóti enn alþjóðlegrar verndar og leyfi til dvalar á þeim grundvelli. Hefði Útlendingastofnun þurft að ganga úr skugga um hvort kærandi fengi dvalarleyfi sitt framlengt.

Kærandi gerir þá kröfu að kærunefnd útlendingamála taki afstöðu til þess hvort tækt sé að senda afar viðkvæman einstakling í þær skelfilegu aðstæður sem bíði hans á Ítalíu. Kærandi hafi búið við afar bágbornar aðstæður á Ítalíu meðan hælisumsókn hans var til meðferðar þar og verið án húsnæðis, atvinnu, framfærslu eða nokkurrar aðstoðar frá ítölskum yfirvöldum. Alþjóðlegar skýrslur staðfesti að þeir sem fengið hafi alþjóðlega vernd á Ítalíu séu í framhaldinu án nokkurrar fjárhags- eða félagsaðstoðar og endi gjarnan á götunni.

Kærandi bendir þessu næst á að nær ómögulegt sé fyrir flóttamenn að fá vinnu á Ítalíu og að gríðarlega erfitt sé fyrir flóttamenn að fá húsnæði. Vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings. Þá segir að félagslega kerfið á Ítalíu sé mjög veikburða og að engar félagslegar bætur séu greiddar út til fólks. Kærandi telur ljóst að ítölsk stjórnvöld geti ekki tryggt honum þau réttindi sem þeim ber skylda til að tryggja svo hann geti lifað mannsæmandi lífi samkvæmt lögum og alþjóðlegum skuldbindingum sem ítölsk stjórnvöld eru bundin af. Þar að auki sé kynþáttahatur og mismunun á grundvelli kynþáttar vaxandi vandamál á Ítalíu. Þá komi fram í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um aðstæður á Ítalíu að atvinnurekendur og skipulagðir glæpahópar nýti sér bágbornar aðstæður flóttafólk á vinnumarkaðnum. Í framhaldinu er rakin umfjöllun alþjóðlegra skýrslna um húsakost viðurkenndra flóttamanna sem sé afar bágborinn. Að mati kæranda verði að telja að þær aðstæður og aðbúnaður sem hann bjó við og megi eiga vona á, verði hann sendur aftur til Ítalíu, jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Beri íslenskum stjórnvöldum þar af leiðandi að taka mál hans til efnismeðferðar hér á landi. Með hliðsjón af framangreindu telur kærandi að endursending hans til Ítalíu brjóti einnig í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.

Kærandi krefst þess til vara að honum verði veitt dvalarleyfi hér á landi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f útlendingalaga. Þá sé heimilt að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli sama ákvæðis vegna sérstakra tengsla hans við landið. Þegar metið er hvort skilyrði séu fyrir hendi til að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða verði að fara fram heildarmat á öllum þáttum málsins. Er í þessu sambandi vísað til dóms mannréttindadómstóls Evrópu í máli Naima Mohammed Hassan o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 40524/10) frá 27. ágúst 2013. Þar segi m.a. að hælisleitendur séu, stöðu sinnar vegna, sérstaklega viðkvæmur hópur og að aðildarríki mannréttindasáttmála Evrópu beri ólíkar skyldur gagnvart hælisleitendum og þeim sem hlotið hafi alþjóðlega vernd. Kærandi bendir hins vegar á að einstaklingar sem hlotið hafi vernd séu mjög oft í sérstaklega viðkvæmri stöðu og að engin ástæða sé til að greina á milli þeirra og hælisleitenda við mat á því hvort skilyrðum 3. gr. mannréttindasáttmálans sé fullnægt eða ekki. Það sem skipti máli sé hvort einstaklingur sé í hætti á meðferð er stríði gegn ákvæðum 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. [...]

Þá byggir kærandi á því að hann hafi myndað sérstök tengsl við landið frá því hann hafi komið hingað þann [...]. Hann hafi eignast vini [...]. Þá hafi hann einnig tekið virkan þátt í félagsstörfum.

Að lokum er þess farið á leit við kærunefnd útlendingamála að kæranda verði gefið tækifæri til að koma fyrir nefndina og greina frá sjónarmiðum sínum í málinu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Afmörkun úrlausnarefnis

Kærunefnd telur að kærandi sé fyrst og fremst að sækja um hæli frá heimaríki sínu [...]. Málsástæður hans gefa þó einnig til kynna að hann sé einnig að sækja um hæli frá Ítalíu, því ríki sem þegar hefur veitt honum vernd. Tekur neðangreind umfjöllun mið af því.

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi ekki lagt fram nein gögn sem séu til þess fallin að sanna á honum deili. Yfirvöld hér á landi hafi sent fingraför kæranda til yfirvalda á Ítalíu sem hafi getað staðfest auðkenni kæranda. Þá hafi sænsk yfirvöld einnig staðfest auðkenni kæranda enda hafi hann framvísað ferðaskilríkjum og dvalarleyfi útgefnum af ítölskum yfirvöldum við komu við Svíþjóðar. Telur kærunefndin því ljóst að auðkenni kæranda hafi verið sannað með fullnægjandi hætti.

Einstaklingsbundin staða kæranda

Við meðferð máls er litið til þess hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls hans. Með því getur verið átt við hvort kærandi hafi mátt þola pyndingar, hvort kærandi sé barn eða hvort umsókn hans varði börn, hvort kynhneigð eða kynferði kæranda geti haft áhrif eða hvort kærandi geti verið ríkisfangslaus. Mat á stöðu kæranda fer ávallt fram og eru þau atriði sem koma til skoðunar ekki tæmandi.

[...]

Umsókn um hæli frá heimaríki. Ákvæði 45. og 46. gr. a laga um útlendinga.

Í greinargerð kæranda segir m.a. að með hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar hafi kæranda verið synjað um efnismeðferð á hælisumsókn á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, en að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. sömu laga. Vegna þessarar umfjöllunar í greinargerð kæranda þykir rétt að taka fram að með ákvörðun Útlendingastofnunar var umsókn kæranda um hæli frá [...] synjað um efnismeðferð á grundvelli a-liðar 46. gr. a laga um útlendinga, enda lægi fyrir í gögnum málsins að kæranda hefði verið veitt hæli sem flóttamaður á Ítalíu. Í því ljósi er ekki tilefni til að taka afstöðu til þess hvort 2. mgr. 46. gr. a útlendingalaga geti átt við í tilviki kæranda enda gildir ákvæðið eingöngu þegar mál varðar b-, c- eða d-lið greinarinnar.

Í 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga kemur fram að flóttamaður skv. 44. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli frá heimalandi sínu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-liðar 1. mgr. 46. gr. a, og með fyrirvara um ákvæði 45. gr., synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 46. gr. laganna ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki.

Kærandi færir m.a. þau sjónarmið fram, til stuðnings kröfu um að hælisumsókn hans verði tekin til efnismeðferðar, að hann hafi enga gilda heimild til komu eða dvalar á Ítalíu. Má draga þá ályktun af málsástæðum kæranda að hann telji dvalarleyfi sitt á Ítalíu samofið þeirri vernd sem honum var veitt í landinu. Þar sem dvalarleyfi kæranda sé runnið út njóti hann þar af leiðandi ekki lengur réttarstöðu flóttamanns á Ítalíu. Þá kveði ítölsk lög ekki á um skyldu til að framlengja vernd eða dvalarleyfi flóttamanna þó svo einstaklingur hafi áður hlotið vernd í ríkinu.

Samkvæmt gögnum málsins liggur ljóst fyrir að kæranda var veitt staða flóttamanns á Ítalíu. Í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)) segir að sá sem fengið hefur réttarstöðu flóttamanns haldi þeirri stöðu nema hann heyri undir þá skilmála sem settir eru fram í þeim ákvæðum sem binda enda á réttarstöðu flóttamanns, sbr. C-lið 1. mgr. flóttamannasamningsins. Þar sem ekkert liggur fyrir í málinu um að bundinn hafi verið endir á réttarstöðu kæranda sem flóttamanns á Ítalíu á grundvelli umrædds ákvæðis flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna verður að ganga út frá að staða hans sem flóttamanns sé óbreytt. Í málinu liggja fyrir gögn um samskipti Útlendingastofnunar við stjórnvöld á Ítalíu þar sem óskað var upplýsinga um dvalarleyfi viðurkenndra flóttamanna. Leggja má til grundvallar, af þeim gögnum sem liggja fyrir, að kærandi, sem viðurkenndur flóttamaður, geti endurnýjað dvalarleyfi sitt á Ítalíu við komu þangað.

Í greinargerð kæranda er einnig vísað til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 245/2016. Með úrskurði þessum var lagt fyrir Útlendingastofnun að taka mál viðkomandi málsaðila fyrir að nýju enda væri ekki ljóst af gögnum málsins hvort aðilinn nyti enn alþjóðlegrar verndar í dvalarríki. Í ljósi fyrri umfjöllunar um stöðu kæranda sem flóttamanns á Ítalíu og rétt hans til endurnýjunar dvalarleyfis verður ekki fallist á að atvik í nefndum úrskurði séu sambærileg máli kæranda.

Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Við mat á 45. gr. laga um útlendinga verður m.a. að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þann 2. apríl 2013 lýsti mannréttindadómstóll Evrópu kæru í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) ótæka á þeim grundvelli að sú meðferð, sem kærandi hlaut bæði sem hælisleitandi og einstaklingur sem hlotið hafði vernd á Ítalíu, gæti ekki talist brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá væri ekkert sem benti til þess að kærandi málsins myndi ekki njóta tiltækra úrræða á Ítalíu eða, ef þörf væri á, eða að ítölsk stjórnvöld myndu ekki bregðast við frekari beiðnum hennar um aðstoð. Var það mat dómstólsins að ekki væri hægt að gera þá kröfu til aðildarríkja að veita öllum flóttamönnum húsaskjól eða fjárhagslega aðstoð til þess að viðhalda ákveðnum lífsskilyrðum. Kæranda málsins hafi staðið til boða ýmis þjónusta við komuna til landsins og eftir að vernd hafi verið veitt myndi hún enn standa henni til boða. Jafnframt ætti kærandi rétt á ýmsum réttindum samkvæmt ítölskum lögum líkt og ítalskir ríkisborgarar. Dómstóllinn tók fram að ýmis vandamál hafi risið í tengslum við aðstæður flóttamanna á Ítalíu. Hins vegar væru þau ekki kerfislæg og Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefði fjallað um ýmsar framfarir í þeim tilgangi að laga galla í kerfinu. Í ljósi þess var kæran lýst ótæk til meðferðar og vísað frá.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

• 2015 – Country Reports on Human Rights Practices – Italy (United States Department of State, 13. apríl 2016),

• UNHCR Recommendations on Important aspects of refugee protection in Italy (UNHCR, júlí 2012),

• UNHCR Recommendations on Important aspects of refugee protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),

• Asylum Information Database, National Country Report: Italy (European Council on Refugees and Exiles, desember 2015),

• Asylum Information Database, National Country Report: Italy (European Council on Refugees and Exiles, janúar 2015),

• Reception conditions in Italy: Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, október 2013),

• Endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, greinargerð innanríkisráðuneytisins í desember 2015 (Innanríkisráðuneytið, desember 2015) og

• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014).

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk yfirvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar hælisleitenda og flóttamanna þar í landi. Samkvæmt ofangreindum skýrslum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna hefur stofnunin meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalsks hæliskerfis til að taka við skyndilegu og verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði og aðbúnað hælisleitenda og flóttamanna. Jafnframt hefur Flóttamannastofnun gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma hælisleitendur sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk yfirvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja. Hins vegar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi flóttamanna til Ítalíu.

Kærunefndin hefur einnig tekið mið af dómi Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015 þar sem fjallað var um málsmeðferð og skilyrði til móttöku hælisleitanda á Ítalíu og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri fyrir hendi kerfislægur galli sem leiddi til þess að hælisleitandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta þar ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 45. gr. útlendingalaga.

Að framangreindu virtu og að teknu tilliti til aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ágallar á aðbúnaði þeirra sem hafa þegar hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu verði ekki taldir svo alvarlegir að þeir gefi ástæðu til að ætla að kærandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu verði hann sendur þangað. Þá benda gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Með því er tryggt að kærandi verði ekki sendur áfram til svæðis sem 45. gr. laga um útlendinga tekur til. [...] Er það niðurstaða kærunefndar að endursending kæranda til Ítalíu feli því ekki í sér brot á 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 13. gr. hans.

Eins og áður greinir er ljóst að kærandi er með réttarstöðu flóttamanns á Ítalíu. Kæranda hefur því verið veitt vernd í öðru ríki en heimaríki sínu. Með hliðsjón af 45. gr. útlendingalaga og í ljósi ofangreindra upplýsinga telur kærunefndin að Útlendingastofnun hafi verið heimilt að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um hæli frá heimaríki sínu, [...], með vísan til a-liðar 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga.

Umsókn um hæli frá dvalarríki. Ákvæði 44. gr. útlendingalaga

Í ljósi þess að kærandi ber fyrir sig aðstæður á Ítalíu telur kærunefndin rétt að fjalla einnig um umsókn kæranda eins og hann væri að sækja um hæli þaðan.

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Kærandi byggir kröfu sína á að hann þurfi vernd hér á landi á grundvelli þess að þær aðstæður sem bíði hans á Ítalíu séu ómannúðlegar og vanvirðandi.

Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.

Í lögskýringargögnum með þessari skilgreiningu kemur fram að heimaland sé það land þar sem viðkomandi eigi ríkisfang. Í máli kæranda er ljóst að hann er með réttarstöðu flóttamanns á Ítalíu. Kærandi, sem er ríkisborgari [...], getur ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður hér á landi vegna aðstæðna sinna á Ítalíu, því ríki sem veitt hefur honum vernd. Verður honum synjað um stöðu flóttamanns hér á landi á þeim grundvelli. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar þá telur kærunefndin heldur ekki að endursending kæranda til Ítalíu brjóti gegn 45. gr. útlendingalaga.

Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Ákvæði 12. gr. f útlendingalaga.

Samkvæmt 8. mgr. 46. gr. útlendingalaga skal stjórnvald taka til skoðunar hvort aðstæður kæranda falli undir ákvæði 12. gr. f ef hann er ekki talinn flóttamaður.

Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærunefnd telur með vísan til orðalags ákvæðisins um „rík mannúðarsjónarmið“ og „ríka þörf á vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.

Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga á grundvelli aðstæðna á Ítalíu. Þegar gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða eins og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Er því fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda séu ekki með þeim hætti að rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga, enda er það mat kærunefndar að aðstæður og atvik í máli hans nái ekki því alvarleikastigi sem gerð er krafa um við veitingu dvalarleyfis á þeim grundvelli.

Loks krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. 1. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga. Líkt og áður segir kom kærandi hingað til lands [...]. Hann kveðst frá þeim tíma hafa eignast vini hér á landi [...]. Þá eru meðal gagna málsins bréf frá félagasamtökum þar sem greint er frá virkri þátttöku kæranda.

[...]. Þegar tengsl kæranda við landið eru metin í heild verður jafnframt ekki fallist á að að hann hafi myndað sérstök tengsl við landið í skilningi 1. mgr. 12. gr. f útlendingalaga, sbr. leiðbeinandi sjónarmið innanríkisráðuneytisins vegna veitingar dvalarleyfa á grundvelli sérstakra tengsla við landið.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar frá 18. ágúst 2016.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir