Efnahagsleg sjónarmið við ákvörðun um umfang sóttvarnaaðgerða á landamærum

Meðfylgjandi er minnisblað fjármála- og efnahagsráðherra um efnahagsleg sjónarmið við ákvörðun um umfang sóttvarnarráðstafana á landamærum sem lagt var fram í ríkisstjórn í dag:

Þetta minnisblað er unnið að beiðni fjármála- og efnahagsráðherra og forsætisráðherra vegna fyrirhugaðrar endurskoðunar á sóttvarnaráðstöfunum á landamærum. Minnisblaðið fylgir í kjölfar greinargerðar um efnahagsleg sjónarmið við losun ferðatakmarkana frá því í júní 2020. Þá þótti hvorki rétt að opna né loka landamærum algjörlega heldur beita skimun til að lágmarka eftir fremsta megni líkur á að smit bærust til landsins og leiddu til harðra sóttvarnaaðgerða. Skýrt var frá upphafi að þær ákvarðanir þyrftu að vera í stöðugri endurskoðun í ljósi þeirrar þekkingar sem aflast og vegna þess að faraldurinn tekur sífelldum breytingum.

Niðurstöður

• Í ljósi stöðu faraldursins alþjóðlega og hérlendis er þjóðhagslega hagkvæmt að skima á landamærum, í þeim skilningi að skimunin virðist svara kostnaði þar sem stórt hlutfall smitaðra er greindur og þeir sem ferðast valda samfélagslegum kostnaði vegna smithættu. Landamæraskimunin hefur auk þess fælingarmátt gagnvart einstaklingum sem vita að þeir kunna að bera veiruna. Ferðalangar ættu að greiða allan kostnað við skimun.
• Ef gera á breytingar á landamæraskimun nú virðast hin hagrænu rök frekar hníga að því að herða en losa kröfur. Ef of langt er gengið í þeim efnum er einfaldara að vinda ofan af þeim ákvörðunum en að hemja útbreitt smit. Hvort rétta leiðin við smitvarnir á landamærum sé að hefja skimun allra sem hingað koma ásamt sértækri gjaldtöku og stífari kröfum fyrir þá sem hafa sterk samfélagsleg tengsl hér, hefja almenna tvöfalda skimun með sóttkví eða beiting einhverra annarra úrræða ræðst fyrst og fremst að sóttvarnarsjónarmiðum við núverandi aðstæður. Mikilvægt er að skýrt sé við hvaða aðstæður hægt verður að létta ráðstöfunum.
• Að öllu jöfnu hníga rík hagfræðileg rök að því að þeir sem leggja í ferðalög greiði sérstaklega fyrir þann samfélagslega kostnað sem af þeim hljótast við núverandi aðstæður til viðbótar við greiðslu fyrir kostnað af landamæraskimun.

Samantekt

• Í grundvallaratriðum hafa forsendur ekki breyst frá því greinargerð um efnahagsleg sjónarmið við sóttvarnaraðgerðir á landamærum var birt í júní. Enn er með öllu óvíst hvenær faraldurinn gengur yfir og hvenær bóluefni verður aðgengilegt. Þó er enn ljósara nú en fyrr að faraldurinn verður viðvarandi á heimsvísu þar til bóluefni kemst í almenna dreifingu. Sú reynsla sem hefur byggst upp í sumar er hins vegar gagnleg við að meta skynsamleg viðbrögð. Við túlkun þeirra upplýsinga ber þó að hafa í huga að faraldurinn er síbreytilegur bæði hérlendis og erlendis.
• Við núverandi aðstæður heimsfaraldurs felst bæði ábati og kostnaður í því að létta á ferðatakmörkunum. Ábatinn birtist með augljósustum hætti í tekjum ferðaþjónustunnar en ekki er við því að búast að ferðamenn sæki landið heim í teljandi mæli séu þeir krafðir um smitgát eða sóttkví í marga daga eftir komu til landsins. Ferðatakmarkanir hér á landi og erlendis eru þó langt frá því að vera eini ráðandi þátturinn um fjölda ferðamanna því ferðavilji fer ekki síður eftir stöðu faraldursins hér á landi og erlendis.
• Ábati af opnum landamærum felst einnig – og ekki síst – í því að viðhalda og skapa ný viðskiptatengsl, tryggja frjálst flæði vinnuafls og þeim útflutningsmöguleikum sem felast í þéttriðnu flutningsneti, bæði til og frá landinu. Þessi ábati er þó líklega minni á meðan faraldur geisar á helstu markaðssvæðum. Einnig felst samfélagslegur ábati í því að sá fjöldi Íslendinga sem býr erlendis geti komið til landsins og að einstaklingar geti ferðast erlendis.
• Frá þjóðhagslegu sjónarhorni hafa minni ferðalög landsmanna erlendis þó þann kost að flytja a.m.k. hluta af erlendri neyslu Íslendinga til landsins sem styður við innlend efnahagsumsvif. Reynsla undanfarinna vikna bendir til þess að tilflutningur neyslu sé síst minni en vænta mátti fyrir. Ekki er þó ljóst hvort að sá stuðningur sem hagkerfið hefur fengið af flutningi neyslu til landsins reynist viðvarandi eftir sumarið.
• Svo lengi sem einhverjar líkur eru á því að smitaðir ferðalangar komist inn í landið felst ekki aðeins ábati heldur einnig kostnaður af ferðalögum á milli landa. Hann kemur fram í aukinni tíðni harðari sóttvarnaaðgerða, veikindum og hugsanlegum dauðsföllum auk tapaðra vinnustunda vegna sóttkvía. Við það bætist óefnislegur kostnaður vegna ótta og minna ferða- og athafnafrelsis innanlands. Kostnaður einstaklinga við ferðalög ætti að endurspegla þessa áhættu.
• Reynsla Íslands og annarra eyríkja bendir til að það sé líklega ekki hægt að koma algjörlega í veg fyrir að veiran berist til landsins. Aðgerðir á landamærum geta þó haft veruleg áhrif. Efnahagsleg áhrif ólíkra aðgerða á landamærunum ráðast ekki síst af því hversu mikið þær draga úr líkunum á því að veiran berist til landsins, að hún dreifist hér og að smit leiði til harðra sóttvarnaaðgerða. Svör við þessum grundvallarspurningum eru frekar í fórum sérfræðinga í smitsjúkdómum en hagfræðinga. Þó má leiða af því líkur að fjórðungur þeirra sem var með veiruna við komuna til landsins hafa ekki greinst við fyrstu skimun. Af fjórum hópsýkingum í sumar hefur svo ein endað í faraldri.
• Ákvörðun um sóttvarnaráðstafanir á landamærum verður að byggja á fjölþættu hagsmunamati, sem einskorðast ekki við efnahagslega greiningu, og endurspegla þá grundvallaróvissu sem er um þróun faraldursins. Nú er ljóst að eftirspurn er meðal ferðamanna og Íslendinga að ferðast til og frá landinu. Reynslan sýnir einnig að þessum ferðalögum fylgir áhætta sem mikilvægt er að lágmarka og að skimun á landamærum hefur dregið verulega úr mögulegum samfélagslegum kostnaði ferðalaga milli landa þótt hún sé áfram nokkur nema frekar verði að gert. 

Meginmál

Efnahagslegur ávinningur er almennt af opnum landmærum. Íslenska hagkerfið er háð utanríkisverslun og íslenskur vinnumarkaður er þéttofinn þeim evrópska, enda búa hér um 50.000 erlendir ríkisborgarar og þúsundir Íslendinga búa utan landsteinanna. Auknar tengingar við útlönd stuðla að hagsæld; einangrun til lengdar hefur í för með sér margvíslegan kostnað. Efnahagslegur ávinningur af tíðum og fjölbreyttum samgöngum er þó líklega minni við núverandi aðstæður þar sem víðtækar sóttvarnaaðgerðir eru í öllum okkar helstu viðskiptalöndum.

Efnahagslegur kostnaður af smitum, ótta við smit og sóttvarnaráðstöfunum er verulegur. Kostnaðurinn felst að miklu leyti í tekjutapi vegna minni umsvifa. Einnig fylgir því beinn kostnaður að aðlagast smithættu, vegna sóttkvía og ekki síst vegna veikinda og dauðsfalla en langtímaáhrif af því að veikjast af COVID-19 eru enn óþekkt. Niðurstaða rannsóknar í Bandaríkjunum var sú að samfélagslegur kostnaður af hverju COVID-19 smiti væri jafnvirði um 40 milljóna króna á núverandi gengi.

Efnahagslegir hagsmunir af því að komast hjá hörðum sóttvarnaaðgerðum geta hlaupið á hundruðum milljarða króna á ársgrundvelli. Mun meiri kostnaður er af almennum sóttvarnaaðgerðum, svo sem samkomubanni, en sértækum aðgerðum á borð við smitrakningu og sóttkví. Þegar faraldurinn stóð sem hæst var kortavelta Íslendinga innanlands um 10 milljörðum króna minni á mánuði en hún hefði verið án faraldursins eða sem samsvarar um 4% af landsframleiðslu hvers mánaðar. Í mörgum Evrópulöndum þar sem beitt var harðari aðgerðum en á Íslandi dróst landsframleiðsla saman um 10-20% á öðrum ársfjórðungi.

Óefnislegur kostnaður af því að faraldurinn geisi er einnig verulegur. Það er til dæmis lýjandi að þurfa að búa við ótta við að veikjast, að lúta sóttvarnareglum í langan tíma og geta ekki hitt vini og vandamenn. Margir væru tilbúnir að greiða háar fjárhæðir fyrir að komast hjá þessu ef það væri mögulegt. Við stefnumótun ber að taka tillit til þessa kostnaðar ekki síður en beina efnahagslega kostnaðarins.

Fá smit, jafnvel aðeins eitt, geta haft í för með sér mikinn kostnað. Ástæðan er sú að einstaka smit sem ekki reynist unnt að rekja geta dreifst með veldisvexti nema gripið sé til kostnaðarsamra ráðstafana. Þannig eru um 700 manns í sóttkví þegar þetta er skrifað og stór hluti þeirra vegna smita sem líklega má rekja til eins smitaðs einstaklings sem kom til landsins. Kostnaður samfélagsins vegna þeirra sóttkvía sem hefur þurft að beita í sumar hleypur líklega á hundruðum milljóna króna.

Kostnaður af faraldrinum og sóttvarnaaðgerðum dreifist ekki jafnt og ræðst m.a. af starfstétt, aldri og kyni. Ríkissjóður hefur hlutverki að gegna við að dreifa þessum kostnaði og hefu r gert það m.a. með hlutabótum, greiðslum launa í sóttkví, verulega auknum útgjöldum til menntakerfisins auk hefðbundinna atvinnuleysisbóta.

Í sumar hefur innlend eftirspurn tekið hraðar við sér en búist var við í fyrstu. Árangur í sóttvörnum skiptir þar miklu máli. Vísbendingar eru um að einkaneysla hafi verið mun sterkari á 2. ársfjórðungi en talið var fyrr í sumar. Batinn í innlendri eftirspurn hefur vegið þungt á móti samdrætti í útfluttri ferðaþjónustu. Að hluta til er þessi hagstæða þróun vegna hagstjórnaraðgerða en einnig vegna þess að fyrr í sumar gat verslun og þjónusta átt sér stað án smithættu. Loks hefur stór hluti þeirrar neyslu Íslendinga sem hefði ella átt sér stað erlendis flust til landsins. Í júní var kortavelta Íslendinga erlendis 9 mö.kr minni en í fyrra en innanlands var hún 13 mö.kr meiri. Ekkert bendir til annars en að neysla landsmanna erlendis haldi áfram að flytjast til landsins á meðan ferðalög eru takmörkunum háð, þótt enn sé erfitt að spá fyrir um hve mikill hluti hennar kemur fram í aukinni neyslu innanlands og hve stórum hluta er varið í sparnað.

Frá 15. júní hafa um 70 þúsund ferðamenn komið til landsins. Því til viðbótar hafa komið um landamærin 45 þúsund íslenskir ríkisborgarar. Upplýsingar úr þjóðhagsreikningum Hagstofu Íslands benda til þess að framlag hvers ferðamanns til hagkerfisins geti legið á bilinu 100 til 120 þúsund. Því má áætla að þeir ferðamenn sem hafa sótt landið heim undanfarna tæpa tvo mánuði hafi lagt um 8 ma.kr. til efnahagslífsins á þeim tíma, en júní, júlí og ágúst eru mikilvægustu mánuðirnir fyrir íslenska ferðaþjónustu. Til samanburðar getur útbreiðsla faraldursins ásamt hörðum sóttvarnaráðstöfunum dregið úr neyslu innlendra aðila um 10 ma.kr. á mánuði, líkt og greint er frá að framan.

Það er forsenda fyrir komum ferðamanna til Íslands að landamærin séu tiltölulega opin, en einnig að stjórn hafi náðst á faraldrinum hérlendis og í heimalandi ferðamanna. Við núverandi aðstæður heimsfaraldurs felst bæði ábati og kostnaður í því að létta á ferðatakmörkunum. Ábatinn birtist með augljósustum hætti í tekjum ferðaþjónustunnar en ekki er við því að búast að ferðamenn sæki landið heim í teljandi mæli séu þeir krafðir um smitgát eða sóttkví í marga daga eftir komu til landsins. Má t.a.m. líta til þess að ríflega helmingur ferðamanna dvelur hér á landi í fimm nætur eða skemur en víst má telja að jafnvel þeir sem hyggjast dvelja hér lengur hugsi sig tvisvar um séu þeir krafnir um smitgát eða sóttkví. Ferðatakmarkanir hér á landi og erlendis eru þó langt frá því að vera eini ráðandi þátturinn um fjölda ferðamanna því ferðavilji fer ekki síður eftir stöðu faraldursins hér á landi og erlendis.

Óvissa um horfur í ferðaþjónustu á heimsvísu næstu mánuði er alger. Ógerningur er að spá fyrir um komur ferðamanna þegar aðstæður geta breyst verulega milli daga og því ekki gerð tilraun til þess hér. Ef hins vegar gert er ráð fyrir óbreyttum aðstæðum út árið má nota komur ferðamanna í júlí ásamt árstíðasveiflu í fjölda ferðamanna árið 2019 til að framreikna fjölda ferðamanna það sem eftir lifir árs. Slík æfing bendir til þess að fjöldi erlendra ferðamanna sem heimsækja landið það sem eftir lifir árs gæti legið á bilinu 165 til 200 þúsund. Reynist nauðsynlegt að beita harðari sóttvarnaráðstöfunum til að sporna gegn útbreiðslu veirunnar sem draga verulega úr eða koma í veg fyrir komur ferðamanna gæti þjóðarbúið orðið af 20-24 mö.kr til ársloka vegna minni umsvifa í ferðaþjónustu. Þá störfuðu um 28 þúsund einstaklingar í einkennandi greinum ferðaþjónustu á síðasta ári, sem ætla má að verði fyrir beinum áhrifum af hörðum sóttvarnaaðgerðum. Hafa ber í huga í fyrsta lagi að alger óvissa um fjölda ferðamanna næstu mánuði leiðir af sér mikla óvissu um framangreint mat og í öðru lagi að ábati þjóðarbúsins af opnum landamærum er víðtækari en svo að hann megi aðeins rekja til ferðaþjónustu. Þá ber einnig að líta til þess að Íslendingar hafa flutt til landsins neyslu sem ella hefði átt sér stað erlendis. Þannig vó 13 ma.kr. vöxtur í kortaveltu Íslendinga hér á landi í júní samanborið við sama mánuð í fyrra að hluta á móti 23 ma.kr. samdrætti í veltu erlendra ferðamanna hér á landi yfir sama tímabil.

Landamæraskimun dregur verulega úr líkunum á því að smitaðir ferðamenn komi inn í landið, en þrátt fyrir það eru vísbendingar um að einhver fjöldi smitaðra ferðalanga hafi komist hingað. Með landamæraskimun næst í fyrsta lagi að bera kennsl á stóran hluta þeirra sem koma smitaðir með flugi til landsins, en greinst hafa um 40 smit á landamærum og er hlutfall smitaðra um 0,05%. Í öðru lagi er ólíklegra að einstaklingar sem eru líklega sýktir leggi í ferðalag til landsins þar sem þeir eiga í hættu á að lenda í sóttkví. Í um mánuð hefur tiltekinn hópur þurft að undirgangast tvöfalda skimun, þ.e. sýnatöku við landamæri og aftur nokkrum dögum síðar. Í þessum hópi hafa nú 14 greinst í fyrri sýnatökunni (0,2%) en 2 í seinni sýnatökunni (0,02%). Með öðrum orðum eru vísbendingar um að flestir þeir smituðu greinist strax við landamærin en að einhverjir komist smitaðir inn í landið. Leiða má að því líkur að svo sé einnig hjá þeim hópi sem þarf aðeins að undirgangast landamæraskimun, þ.e. fólki frá lágáhættusvæðum og þeim sem dvelja hér skemur en í 10 daga. Ekki má draga of víðtækar ályktanir af þessum tölum þar sem þess má vænta að hlutfall smitaðra ferðamanna sé mjög háð stöðu faraldursins í upprunalandi þeirra og hún tekur sífelldum breytingum. 

Landamæraskimun er líklega til þess fallin að minnka verulega líkur á útbreiðslu veirunnar þrátt fyrir að hlutfall smitaðra á landamærunum sé lágt. Sem fyrr segir er hlutfall einstaklinga sem bera virkt smit við komuna til landsins aðeins um 0,05% af fjölda skimaðra á landamærunum. Það er þó við því að búast að einstaklingar sem koma til landsins vitandi að þeir verða skimaðir og sæta sóttkví reynist þeir smitaðir séu ólíklegri en aðrir til að hafa virkt smit. Landamæraskimun verður því varla hætt með vísan í tölfræði um fá smit við landamærin, enda fá smit líklega bein afleiðing fyrirkomulags sóttvarna á landamærum. Má þannig reikna með að hlutfall smitaðra frá tilteknu ríki vaxi um leið og skimun er aflögð á farþega frá viðkomandi ríki. Þess utan fylgir því í einhverjum tilvikum lítill kostnaður fyrir ferðamenn að einfaldlega fljúga til landsins frá ríkjum sem eru undanþegin skimun jafnvel þótt þeir séu ekki búsettir þar.

Svo lengi sem einhver hætta er á því að fólk sem kemur erlendis frá smiti út frá sér felst efnahagslegur kostnaður í komum fólks til landsins. Þessi kostnaður er óviss og háður aðstæðum. Væntur kostnaður á hvern ferðalanga er háður hættunni á því að þeir séu smitaðir, hættunni á því að þeir smiti aðra innanlands og hversu líklegt er að þau smit kalli á víðtækar sóttvarnaaðgerðir. Efnahagslegur kostnaður af smithættu vegna ferðalaga til landsins fer meðal annars eftir stöðu faraldursins hér á landi. Ef á annað borð er búið að ná stjórn á faraldrinum innanlands og sóttvarnaaðgerðum hefur verið aflétt getur kostnaður af völdum smithættu við ferðalög til landsins verið meiri en ella.

Reynsla erlendis frá bendir til að þó ferðatakmarkanir geti dregið verulega úr hættunni á smitum milli landa geti þær ekki komið alveg í veg fyrir hana. Í Færeyjum og Nýja-Sjálandi hafa þannig nýlega komið upp smit eftir að tekist hafði að svo gott sem útrýma veirunni. Allir sem koma til Færeyja þurfa að undirgangast landamæraskimun en þar virðist engu að síður vera kominn af stað talsverður faraldur eftir margar vikur þar sem fá sem engin smit greindust. Í Nýja-Sjálandi hefur enn harðari ferðatakmörkunum verið beitt en þar greindust innanlandssmit fyrr í mánuðinum í fyrsta sinn í 102 daga.

Frá hagfræðilegu sjónarmiði væri eðlilegt að farþegar til landsins greiði gjald til að koma til móts við samfélagslegan kostnað vegna hættu á að smit berist til landsins. Skimun við landamæri minnkar smithættuna og þar með kostnað af hennar völdum. Eðlilegt er að ferðalangar greiði sjálfir að fullu fyrir beinan kostnað af landamæraskimun. Að auki hníga hagræn rök til þess að gjald sé lagt á komur farþega til að koma til móts við þann samfélagslega kostnað sem fylgir hættu á að smit berist til landsins við núverandi aðstæður og endurspeglast ekki í verðlagningu ferðalaga á markaði, en of lágt verð leiðir til óhagkvæmrar áhættutöku sem slíku gjaldi er falið að leiðrétta. Markmið gjaldsins er því hliðstætt markmiði kolefnisgjalds sem ætlað er að draga úr kolefnisútblæstri fremur en að fjármagna ríkissjóð. Eins og áður segir er vandkvæðum bundið að meta þennan samfélagslega kostnað sem er breytilegur eftir stöðu faraldursins. Hann gæti þó verið umtalsverður í samanburði við t.d. flugverð og meðaltekjur þjóðarbúsins af hverjum ferðamanni. Ekki er að merkja mun á komum ferðamanna síðan þeir þurftu sjálfir að greiða fyrir skimunina. Hins vegar benda komur ferðamanna í júlí til þess að samdrátturinn frá þeim ríkjum sem hafa verið undanþegin skimun sé minni en í fjölda ferðamanna frá öðrum ríkjum. Slíkur samanburður er þó verulega vandasamur þar sem fjölmargir þættir spila inn í ákvörðun einstaklinga um að hefja ferðalög um þessar mundir, s.s. efnahagur, staða faraldurs í heimalandi, fjarlægð frá áfangastað o.fl.