28. júní 2016 Dómsmálaráðuneytið

Úrskurður nr. 240/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 28. júní 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 240/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16030045

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 5. apríl 2016 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 14. mars 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Noregs.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin), sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 15. desember 2015. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnarunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 6. janúar 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 8. janúar sl. barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 14. mars 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina 5. apríl 2016 til kærunefndar útlendingamála. Kærandi hafði óskað eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun þann 22. mars 2016. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 23. mars 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 19. apríl 2016.

Þann 14. júní sl. kom kærandi fyrir kærunefndina og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.

Varðandi andmæli kæranda þá kemur fram í niðurstöðu Útlendingastofnunar að ákvæði 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar verði ekki túlkað á þann veg að fjölgun hælisumsókna í aðildarríkjum leiði ein og sér til þess að um sérstakar aðstæður sé að ræða í skilningi 2. mgr. 46. gr. a útlendingalaga. Beita þurfi undanþáguheimild 17. gr. af varkárni enda myndi annað leiða til þess að verulega drægi úr virkni kerfisins, auk þess sem tilviljunarkennd framkvæmd væri til þess fallin að draga úr trúverðugleika kerfisins. Vegna andmæla kæranda er jafnframt fjallað um úrlausnir útlendingamála í Noregi og sjálfstæði þeirra stjórnvalda er koma að málunum. Þá er þar einnig að finna umfjöllun um breytingar á norsku útlendingalöggjöfinni og tilmæli norska dómsmálaráðuneytisins frá 24. nóvember 2015. Þá er málsmeðferð hælisleitenda með útrunnin dvalarleyfi í Rússlandi lýst í niðurstöðum Útlendingastofnunar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann vilji ekki fara aftur til Noregs vegna þess að kærandi hafi verið með dvalarleyfi í Rússlandi við komuna til Noregs. Það dvalarleyfi sé nú útrunnið. Kærandi óttast að umsókn hans um hæli verði ekki tekin til efnislegrar meðferðar í Noregi og að hann muni ekki ná að kæra ákvörðun um frávísun til kærunefndar áður en hann verði endursendur til Rússlands. Þar sem að dvalarleyfi hans í Rússlandi sé útrunnið óttast kærandi að verða sendur aftur til [...] við komuna til Rússlands.

Kærandi byggir á því að ákvæði 45. gr. útlendingalaga eigi við í máli hans og því beri að taka umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi, enda sé ekki tryggt að hann verði ekki sendur áfram til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður.

Þá byggir kærandi einnig á því að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hans um hæli verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a útlendingalaga. Sérstakar aðstæður séu nú í Evrópu, þar á meðal Noregi, vegna gríðarlegs fjölda hælisleitenda og flóttamanna. Kærandi vísar til þess að margt bendi til að verulegar breytingar verði gerðar á Dyflinnarreglugerðinni. Þá er tillögum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna vegna flóttamanna, hælisleitenda og farenda í Evrópu gerð skil í greinargerðinni. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga kveði á um heimild til handa stjórnvöldum að synja umsækjendum um efnismeðferð hælisumsóknar en ekki skyldu. Norska ríkisstjórnin hafi einnig nýlega kynnt breytingar á stefnu sinni í útlendingamálum er leiði til þess að stefna landsins í málefnum hælisleitenda verði ein sú strangasta í Evrópu. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi gert fjölmargar alvarlegar athugasemdir við efni frumvarps um breytingar á útlendingalögum.

Í greinargerðinni kemur fram að gríðarlegt álag sé á hæliskerfinu í Noregi og í ár sé búist við rúmlega þrefaldri aukningu í umsóknum um alþjóðlega vernd frá síðasta ári. Þá hafi norsk yfirvöld m.a. tekið upp á því að dreifa upplýsingum á helstu samfélagsmiðla í því skyni að letja fólk frá því að leita alþjóðlegrar verndar í Noregi. Enn fremur séu heimildir um vaxandi andúð í garð hælisleitenda og flóttamanna í Noregi og reglulega berist fréttir af íkveikjum í móttökumiðstöðvum landsins.

Kærandi byggir á því að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi gert athugasemdir við þá ákvörðun norskra stjórnvalda að telja Rússland vera „öruggt ríki“. Vegna breytinga á útlendingalöggjöf og þeirrar hertu stefnu sem norsk stjórnvöld hafi beitt undanfarið, sérstaklega í málum hælisleitenda sem hafi komið til landsins frá Rússlandi, telur kærandi verulegan vafa leika á því að hann muni hljóta réttláta og vandaða málsmeðferð verði hann sendur aftur til Noregs.

Kærandi byggir kröfur sínar jafnframt á því að með ákvörðun sinni hafi Útlendingastofnun brotið gróflega gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi tekur fram að hann geti ekki fallist á þá niðurstöðu Útlendingastofnunar að norsk stjórnvöld hafi uppfyllt alþjóðlegar skyldur sínar samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna í máli jemensks hælisleitanda sem endursendur hafi verið til Rússlands og þaðan til Jemen.

Kærandi byggir á því að ákvörðun um endursendingu hans til Noregs myndi brjóta í bága við 45. gr. útlendingalaga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár Íslands nr. 33/1944, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Þann 13. júní sl. barst kærunefnd útlendingamála tölvupóstur frá talsmanni kæranda þar sem fram kom að dvalarleyfi kæranda í Rússlandi væri í reynd ekki útrunnið líkt og haldið hafði verið fram í greinargerð. Kærandi telji þó að leyfið sé fallið úr gildi þar sem hann hafi ekki verið í landinu síðan í ágúst 2015.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

1. Afmörkun úrlausnarefnis

Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Noregs. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.

2. Lagarammi

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

3. Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi.

Kærunefnd útlendingamála hefur m.a. farið yfir eftirfarandi skýrslur og gögn um aðstæður og málsmeðferð í Noregi:

Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013);
Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011);
Norway 2015 Human Rights Report (United States Department of State, apríl 2016);
Information Note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (European Council on Refugees and Exiles, október 2015);
UNHCR concerned by Norways migrant policies (UNHCR, refugees global press review, 27. janúar 2016);
UNHCR observation regarding the processing of asylum claims from persons who have arrived to Norway from the Russian Federation (UNHCR, 15. febrúar 2016);
UNHCR Observations on the proposed amendments to the Norwegian Immigration Act and Regulations: Höring – endringer i utlendingslovgigningen (innstramninger II) (UNHCR 12. febrúar 2016)
GI-12/2015 – Asylsøknader fra personar som har reist inn i Norge fra Russland – behandling og priorireting (Justis- og beredskapsdepartementet, dags. 20. október 2015)
GI-13/2015 - Rask saksbehandling for asylsøkere som har hatt opphold i Russland, jf. utlendingsloven §§ 32 og 90 (Justis- og beredskapsdepartementet, dags. 24. nóvember 2015)
GI-07/2016 - Storskogporteføljen – behandling av asylsøknader fremsatt i 2015 fra personer med visum til Russland som var gyldig for én innreise (engangsvisum) (Justis- og beredskapsdepartementet, dags. 29. apríl 2016)
upplýsingar af vefsíðum landinfo (landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra samtaka fyrir hælisleitendur (www.noas.no) og norskra stjórnvalda (www.regjeringen.no).

Kærandi telur að þar sem hann hafi verið með dvalarleyfi í Rússlandi, verði hann sendur strax til Rússlands við komuna til Noregs, án þess að mál hans muni fá efnismeðferð í Noregi. Samkvæmt framangreindum gögnum veita stjórnvöld í Noregi fullnægjandi vernd gegn brottvísun hælisleitenda til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi er ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Það gildi einnig í málum þar sem umsækjanda er synjað um efnismeðferð.

Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Noregi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

4. Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 4. febrúar 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Samantekt

Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Pétur Dam Leifsson Vigdís Þóra Sigfúsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála