Samstarf opinberra aðila og einkaaðila um innviðaframkvæmdir

Ávarp Ólafar Nordal innanríkisráðherra
á fundi Deloitte og Samtaka iðnaðarins 24. ágúst 2016

Ágætu fundargestir. Ég vil byrja á að þakka fundarstjórnendum fyrir að bjóða mér að koma og ávarpa fundinn. Efnið er áhugavert og mjög aktúelt eins og ástandið er eftir tímabil mikils samdráttar í opinberri fjárfestingu í innviðum.

Þörfin

Þörfin á að auka opinberar fjárfestingar í innviðum, bæði félagslegum og efnahagslegum, er orðin brýn. Við erum rétt að ná okkur upp úr tímabili niðurskurðar í opinberum útgjöldum sem bitnaði mjög á fjárfestingum. Á árunum 2011-2013 var fjárfesting A-hluta ríkissjóðs einungis um 1% af landsframleiðslu. Ef við horfum lengra aftur sjáum við að fjarfestingin  hefur að jafnaði verið mun hærri eða um 2% af landsframleiðslu. Allra síðustu ár höfum við náð að hækka okkur nokkuð og á þessu ári getur fjárfesting A hluta ríkissjoðs orðið um 1,3 % af landsframleiðslu. Hvert 0,1% þýðir um 2,3-2,4 milljarða. Það þýðir að við þurfum að auka fjárfestingu um 23 milljarða á ári ef við ætlum að hækka okkur um 1%. Það þýðir líka að uppsöfnuð fjárfestingaþörf vegna síðustu ára er um 100 milljarðar.

Í mínum ranni blasir við að ráðast þarf í gríðarlega fjárfrekar nýjar vegaframkvæmdir. Þær, eins og aðrar innviðafjárfestingar hins opinbera, hafa verið langt undir því sem eðlilegt getur talist og uppsöfnuð þörf orðin um 50-60 milljarðar. Þar við bætist að álagið á vegakerfið hefur aukist verulega síðustu árin. Mælt í eknum kílómetrum á ári hefur álagið meira en tvöfaldast frá árinu 1990. Þá er þungi bifreiða nú mun meiri en þá var. Þetta sýnir mér, og ég hef áður nefnt það, að við þurfum nýja hugsun þegar kemur að uppbyggingu vegakerfisins. Við þurfum að viðurkenna að notkun vegakerfisins er gjörbreytt - hverfa frá bútasaumi og horfa lengra fram á veginn. Ég sé fyrir mér að við þurfum að tvöfalda stóra vegakafla á þjóðveginum þar sem umferðin er mest. Fyrir því eru sterk öryggis- og hagkvæmnisrök. Við viljum öll komast leiðar okkar á greiðan og öruggan hátt.

Gatið er stórt og jafnvel þótt við sjáum nú fram á að ríkið hafi fjármagn til að bæta í, er vandséð hvernig við náum að fylla það með opinberu fé nema á löngum tíma. Við verðum að spyrja okkur hvort að skattgreiðendur geti staðið undir svo mikilli innviðauppbyggingu á sama tíma og aðrir útgjaldaliðir ríkisins, s.s. almannatryggingar og heilbrigðiskerfisið, vaxa – og að sjálfsögðu viljum við standa vel að því. Í því sambandi er vert að hafa í huga að nettó tekjuskattsgreiðendur eru eingöngu u.þ.b. 30% af þeim rúmlega 200 þúsund  framteljendum sem eru á skrá. Þá verðum við auðvitað að horfa á heildarmyndina. Einkageirinn hefur nú tekið við sér með aukinni fjárfestingu í atvinnu og íbúðum. Því má velta fyrir sér hvort einkafjármagnið nýtist jafn vel eða betur, út frá þjóðhagslegum forsendum, ef því er beint í innviði.

Forgangsröðun

Það er augljóst að við þurfum að verja hverri krónu skynsamlega. Það er dýrkeypt að verja fé í ,,óþarfa” innviði sem ekki skila virðisauka. Við verðum að vanda okkur við ákvarðanatöku og tryggja að fyrir liggi fullnægjandi upplýsingar um kostnað og ábata af einstökum verkefnum ÁÐUR en ákvörðun er tekin um að gera ráð fyrir þeim í opinberum áætlunum. Á síðasta ári fól ég hópi sérfræðinga að fara yfir undirbúning og ákvarðanatöku vegna stórra vegaframkvæmda og koma með tillögur að úrbótum. Hópurinn mun skila af sér á næstu vikum og kynna niðurstöður vinnunnar á málþingi sem verður haldið í september. Á grundvelli þeirrar vinnu verður vonandi hægt að stíga afgerandi skref til að tryggja að forgangsröðun nýframkvæmda í vegakerfinu byggi á vel skilgreindri kostnaðar- og ábatagreiningu.

Heildstætt mat

Það er jafnframt augljóst að við þurfum að leita leiða til að hraða uppbyggingu þjóðhagslega hagkvæmra innviða. Vanfjárfesting í innviðum er líka dýrkeypt. Má þar nefna að uppbygging þjóðhagslega hagkvæmra innviða hefur jákvæð áhrif á vinnumarkað og atvinnulíf á landinu öllu. Einnig er mikilvægt að halda jöfnu framkvæmdastigi í vega- og innviðaframkvæmdum svo okkur megi auðnast að viðhalda verkþekkingu, framþróun og afkastagetu framkvæmdaaðila á markaði.

Ef við horfum á þetta heildstætt:

1) uppsafnaða þörf á uppbyggingu innviða, 

2) takmarkað svigrúm ríkisins til ná henni upp án þensluhvetjandi áhrifa,

3) þjóðhagslegan ábata af innviðauppbyggingu,

þá er augljóst í mínum huga að við verðum að leita leiða til að fá aukið fjármagn í innviðauppbyggingu. Samvinna við einkaaðila er einn kostur í því sambandi.

Fjárfestar, og þá einkum lífeyrissjóðir, gætu séð sjá sér hag í því að koma að einstökum innviðaverkefnum. Fjárfestingarkostir einkaaðila eru takmarkaðir sem dregur úr möguleikum þeirra á að dreifa áhættu sinni. Innviðafjárfestingar  tryggja fjárfestum alla jafna fyrirsjáanlegar, jafnar og öruggar tekjur til langs tíma og fylgni er að jafnaði ekki mikil við aðra tekjustrauma.

Reynslan

Aðkoma einkaaðila að einstökum verkefnum á sviði innviðauppbyggingar hefur verið afar takmörkuð á Íslandi og mun minni en í löndum sem við berum okkkur gjarnan saman við. Hvalfjarðargöng eru þó gott dæmi um vel heppnað samstarf einkaaðila og hins opinbera.

Við getum lært af reynslu nágrannalandanna þar sem samvinna hins opinber og einkaaðila um einstök verkefni hefur mótast og þróast síðustu árin. Aðferðafræði við greiningu verkefna, skiptingu áhættu og val á leiðum um endurgreiðslu eru höfuðþættir sem huga þarf að og móta ramma um.

Hvaða verkefni má hugsa sér hér?

Í skýrslu starfshóps innanríkisráðherra um aðkomu einkaaðila að samgönguverkefnum frá því í mars 2015 eru talin nokkur verkefni sem koma til greina sem PPP verkefni. Meðal þeirra sem þar er bent á er Vestmannaeyjaferja og Sundabrautin.

Útboði Vestmannaferju er nú rétt ólokið. Í útboðinu fengu bjóðendur tvo kosti. Annars vegar að byggja ferjuna á kostnað ríkisins og hins vegar m.v. að bjóðendur tækju að sér bæði byggingu og rekstur ferjunnar til 12 ára. Það verður fróðlegt að sjá hvor kosturinn verður metinn hagkvæmari.

Sundabrautin hefur verið á aðalskipulagi Reykjavíkur í rúma þrjá áratugi og valkostir um leiðir í undirbúningi allt frá árinu 1995. Fyrir liggja fjölmargar skýrslur og greiningar. Þar á meðal frummat á Sundabrautinni sem PPP verkefni. Samkvæmt því er í grundvallaratriðum hægt að velja þrjár leiðir:

1) Reiðugreiðsluleið

2) Hreinan einkarekstur

3) Blandaða leið

Ég hef nú falið hópi sérfræðinga, undir stjórn Gunnars Haraldssonar, hagfræðings, að rýna þessar leiðir frekar og koma með tillögur um útfærslu.

Lokaorð

Af greiningum sem unnar hafa verið hér á landi og alþjóðlega má almennt ráða að aðkoma einkaaðila að innviðafjárfestingum getur verið jákvæð fyrir einstök verkefni. Í því sambandi hefur m.a. verið bent á að framkvæmdatíminn er almennt styttri. Áhrifin á fjárfestingakostnað vegna einstakra framkvæmda er ekki eins afgerandi og deilt er um hvort og hve mikið hann hækkar með aðkomu einkaaðila (opinberir aðila eiga almennt kost á ódýrara lánsfjármagni). Það verður því að rýna vel mögulega kosti og hvernig rétt er að útfæra samvinnu hins opinbera og einkaaðila hverju sinni. Í því sambandi verður að líta til þess að skipta áhættu milli aðila þannig að einkaaðilar taki áhættu á þeim þáttum sem þeir geta haft áhrif á og þannig aukið hagkvæmni verkefnisins.

Það má þó ekki horfa eingöngu á einstakar framkvæmdir, það verður líka að horfa til ábata af því að hraða uppbyggingu þjóðhagslegra hagkvæmra innviða og annan þjóðhagslegan ábata af þátttöku einkaaðila – s.s. áhættudreifingu, fjölgun starfa á einkamarkaði o.fl. Það verður að horfa á heildarmyndina.