Hoppa yfir valmynd

834/2019. Úrskurður frá 28. október 2019

Deilt var um rétt kæranda, blaðamanns, til aðgangs að upplýsingum um kostnað vegna öryggisgæslu við íslensk sendiráð. Fyrir lá að ráðuneytið hafði útbúið skjal með umbeðnum upplýsingum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál féllst á það með utanríkisráðuneytinu að um væri að ræða upplýsingar um öryggi ríkisins sem mikilvægir almannhagsmunir krefjast að fari leynt, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Var því synjun ráðuneytisins staðfest.

Úrskurður

Hinn 28. október 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 834/2019 í máli ÚNU 18110002.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 2. nóvember 2018, kærði A, blaðamaður, ákvörðun utanríkisráðuneytisins um synjun beiðni um upplýsingar varðandi öryggisgæslu sendiráða.

Með tölvupósti, dags. 1. október 2018, sendi kærandi spurningar til utanríkisráðuneytisins varðandi öryggisgæslu sendiráða. Ráðuneytið svaraði þann 8. október 2018. Degi síðar sendi kærandi beiðni um upplýsingar um kostnað vegna öryggisgæslu í sendiskrifstofum Íslands erlendis, sundurliðaðar eftir sendiskrifstofum. Samdægurs svaraði ráðuneytið með þeim hætti að upplýsingar um þann kostnað væru ekki „klipptar og skornar“ en hægt væri að finna út samtals hvað greitt væri beint í öryggisgæslu í sendiskrifstofum Íslands erlendis, með fyrirvörum. Kærandi óskaði eftir því samdægurs að fá þær upplýsingar. Ráðuneytið svaraði kæranda því að ekki væri unnt að tilgreina kostnað fyrir hverja sendiskrifstofu fyrir sig en samanlagður beinn kostnaður utanríkisráðuneytisins gæfi réttasta mynd af kostnaði utanríkisþjónustunnar heima og erlendis vegna þessara mála. Þann 10. október 2018 sendi kærandi aftur tölvupóst á ráðuneytið þar sem hann kvaðst eiga erfitt með að trúa því að ekki sé unnt að upplýsa nákvæmlega um kostnað við öryggisgæslu í hverri sendiskrifstofu fyrir sig. Kærandi spurði því næst hvort skilja bæri svarið sem svo að utanríkisráðuneytið hafi gert samninga um leigu á húsnæði undir sendiskrifstofur án þess að í þeim leigusamningum væri sundurgreint hvernig kostnaðarliðir skiptust. Kærandi setti því næst fram nánari spurningar í átta liðum varðandi kostnað vegna öryggisgæslu. Spurningarnar varða m.a. það hvort kostnaður vegna öryggisgæslu á hverri sendiskrifstofu liggi fyrir, hvort það sé sundurgreint í leigusamningum þar sem öryggisgæsla er innifalin hver kostnaður við gæsluna sé, hvort slíkur kostnaður teljist vera beinn kostnaður og hver sé beinn kostnaður vegna öryggisgæslu.

Þann 19. október 2018 svaraði ráðuneytið kæranda. Í svari ráðuneytisins kemur fram að ekki sé einfalt að tiltaka kostnað við öryggisgæslu í sendiskrifstofum Íslands erlendis. Skýringarnar á því felist meðal annars í því að sums staðar deili íslensku sendiskrifstofurnar húsnæði með sendiskrifstofum annarra ríkja og á öðrum stöðum sé öryggisgæsla innifalin í leigukostnaði. Þá séu svo nákvæmar kostnaðarupplýsingar vegna öryggisgæslu viðkvæmar eðli máls samkvæmt og sums staðar feli þær í sér samskipti við önnur ríki eða alþjóðastofnanir. Vísað er til þess að skylt sé að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Ekki sé að finna sérstaka greiningu á kostnaði við öryggisgæslu í sendiskrifstofum Íslands erlendis í fyrirliggjandi gögnum í ráðuneytinu. Af þeim sökum sé utanríkisráðuneytinu ekki unnt að veita frekari upplýsingar um fyrirkomulag öryggisgæslu en fram hafi komið í svari ráðuneytisins, dags. 8. október 2018.

Í kæru segir m.a. að kærandi telji sig ekki hafa fengið þau svör frá ráðuneytinu sem hann eigi heimtingu á. Kærandi telur það ekki standast að ekki séu fyrirliggjandi kostnaðartölur við öryggisgæslu í sendiskrifstofum Íslands erlendis. Óhugsandi megi teljast að ekki liggi fyrir í bókhaldi utanríkisráðuneytisins kostnaðartölur vegna þessara verkefna og ef svo sé þá sé það alvarleg brotalöm í reikningshaldi ráðuneytisins. Þá telur kærandi afar ólíklegt að þar sem íslenskar sendiskrifstofur deili húsnæði með sendiskrifstofum annarra ríkja, eða þar sem öryggisgæsla sé innifalin í leigukostnaði, sé ekki nákvæm sundurliðun á því hvað felist í kostnaði sem greiða þurfi, þar á meðal kostnaði vegna öryggisgæslu. Þá segist kærandi ekki fallast á það að kostnaðarupplýsingar vegna öryggisgæslu geti verið viðkvæmar upplýsingar enda feli þær tæplega í sér lýsingu á því hvernig öryggisgæslu sé háttað. Takmarkanir upplýsingalaga á upplýsingarétti almennings eigi ekki við í málinu.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt utanríkisráðuneytinu með bréfi, dags. 6. nóvember 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Með tölvupósti, dags. 4. desember 2018, óskaði utanríkisráðuneytið eftir frekari fresti til 19. desember 2018. Þann 15. janúar 2019 ítrekaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál beiðni um umsögn ráðuneytisins og gögn málsins. Með bréfi, dags. 24. janúar 2019, óskaði ráðuneytið eftir frekari fresti með þeim rökum að málið kalli m.a. á það að ráðuneytið afli umsagna og gagna frá öllum sendiskrifstofum utanríkisþjónustunnar en það væri mjög tímafrekt. Var frestur veittur til 4. mars 2019. Þann 14. júní 2019 svaraði ráðuneytið því að stefnt væri að ljúka afgreiðslu málsins í þeim mánuði. Með erindum, dags. 27 ágúst 2019, 9. september 2019 og 18. september 2019, ítrekaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál beiðni um umsögn ráðuneytisins og gögn málsins.

Umsögn ráðuneytisins barst 30. september 2019. Þar segir m.a. að í upphaflegu erindi kæranda, dags. 1. október 2018, hafi verið óskað svara við spurningum í sjö tölusettum liðum og hafi erindið ekki verið tekið til meðferðar sem beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum í vörslum ráðuneytisins þar sem spurningarnar hafi verið orðaðar með almennum hætti. Hafi upplýsingafulltrúi ráðuneytisins svarað spurningunum eftir bestu getu þann 8. október 2018. Þann 9. október 2018 hafi kærandi óskað eftir upplýsingum um kostnað vegna öryggisgæslu í sendiskrifstofum Íslands erlendis, sundurliðað eftir skrifstofum. Hafi verið litið á erindið sem beiðni um aðgang að gögnum skv. II. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012. Ráðuneytið hafi svarað því samdægurs að slíkar upplýsingar væru ekki fyrirliggjandi, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Degi síðar, þann 10. október 2018, hafi kærandi sent frekari spurningar í átta töluliðum og í svari ráðuneytisins, dags. 19. október 2018, hafi kærandi verið upplýstur um að sérstaka greiningu á kostnaði við öryggisgæslu í sendiskrifstofum Íslands erlendis sé ekki að finna í fyrirliggjandi gögnum í ráðuneytinu.

Fram kemur að í öllum tilvikum varði öryggismál sendiskrifstofa samskipti við önnur ríki, gistiríki sendiskrifstofunnar í þessu tilviki, sbr. 2. tölu. 10. gr. upplýsingalaga, svo og öryggi ríkisins, sbr. 1. tölu. sömu laga, að því leyti að sendiskrifstofa sé sérstaks eðlis í skilningi Vínarsamnings um diplómatísk réttindi frá 1961 og beri að njóta friðhelgi og öryggis sem gistiríkið tryggi, sbr. 2. mgr. 22. gr. samningsins.

Umsögn utanríkisráðuneytisins fylgdi bréf ásamt Excel-skjali þar sem teknar hafa verið saman upplýsingar um fyrirkomulag öryggiseftirlits á sendiskrifstofum. Í bréfinu, dags. 30. september, segir að á þeim tíma er kæran hafi verið send úrskurðarnefndinni hafi þær upplýsingar sem óskað hafi verið eftir ekki legið fyrir. Á síðustu mánuðum hafi aðalskrifstofa ráðuneytisins kannað hjá sendiskrifstofum hvernig öryggisgæslu sé háttað og hvort greitt sé sérstaklega fyrir viðbótargæslu á starfsstöðvum. Mjög misjafnt sé hvernig staðið sé að málum á hverjum stað. Sums staðar deili íslenska sendiráðið aðstöðu með öðrum sendiráðsskrifstofum. Ekki liggi fyrir upplýsingar frá öllum sendiskrifstofum auk þess sem nokkrar sendiskrifstofur hafi flutt á árinu og því liggi ekki fyrir endanlegur kostnaður af þeirra hálfu. Þá segir að Excel-skjalið sé vinnuskjal ráðuneytisins, byggt á svörum frá sendiskrifstofum þar sem upplýsingar hafi borist. Um sé að ræða viðkvæmar upplýsingar sem varði öryggismál og aðgengi að sendiráðum Íslands.

Umsögn utanríkisráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. október 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Athugasemdir kæranda bárust samdægurs. Þar er m.a. gerð athugasemd við meðferð málsins, sem hafi dregist úr hömlum. Þá segir að ráðuneytið sé nú loks búið að veita kæranda svör við einum lið af átta í fyrirspurn hans. Kærandi hefði kosið að fá svör við hverjum lið fyrirspurnarinnar í stað þess að þurfa að geta í eyðurnar. Hvorki í umsögn ráðuneytisins né í samskiptum kæranda við ráðuneytið hafi kærandi fengið svar við þeirri spurningu hvort ekki sé sundurgreint í samningum um afnot af húsnæði sendiskrifstofa hvaða kostnaðarliðir séu þar undir, t.a.m. öryggisgæsla. Þá gerir kærandi athugasemdir við það hvernig samskiptum ráðuneytisins við hann hafi verið háttað. Í tölvupóstsamskiptum við upplýsingafulltrúa ráðuneytisins hafi komið fram að hægt væri að taka saman ákveðnar upplýsingar, hvað væri samtals greitt beint í öryggisgæslu í sendiskrifstofum erlendis og einnig að hægt væri gefa upp samanlagðan kostnað utanríkisráðuneytisins við öryggisgæslu heima og erlendis. Kærandi hafi hins vegar engin svör fengið.

Meðferð máls þessa hefur dregist óhóflega vegna anna í störfum úrskurðarnefndar um upplýsingamál og tafa á svörum utanríkisráðuneytisins, en umsögn ráðuneytisins og gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni tæpum ellefu mánuðum eftir að upphafleg beiðni nefndarinnar þar að lútandi var send ráðuneytinu.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um kostnað vegna öryggisgæslu í sendiskrifstofum Íslands erlendis, sundurliðuðum eftir sendiráðsskrifstofum. Í umsögn sinni kvað utanríkisráðuneytið umbeðin gögn ekki vera fyrirliggjandi í ráðuneytinu.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012 nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag ákvæða 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til séu og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin er því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Ef takmarkanir 6.-10. gr. laganna á upplýsingarétti eiga aðeins við um hluta gagns skal þó veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til þess að rengja þá fullyrðingu utanríkisráðuneytisins að umbeðin gögn hafi ekki verið fyrirliggjandi þegar beiðni kæranda barst ráðuneytinu og var ráðuneytinu óskylt að taka saman upplýsingarnar fyrir kæranda, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. Það var þó gert að einhverju leyti og liggur því fyrir skjal með upplýsingum sem lúta að gagnabeiðni kæranda. Þá liggur fyrir afstaða utanríkisráðuneytisins til afhendingar gagnanna. Með vísan til þessa verður leyst úr rétti kæranda til aðgangs að því skjali á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings.

Utanríkisráðuneytið byggir á því að því sé heimilt að takmarka aðgang almennings að skjalinu með vísan til 1. og 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga sem geyma takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna. Samkvæmt greininni er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um atriði sem tiltekin eru í sex töluliðum.

Í 1. tölul. 10. gr. er að finna heimild til að takmarka aðgang að viðkvæmum upplýsingum um öryggi ríkisins eða varnarmál. Í athugasemdum við ákvæðið segir eftirfarandi:

„Með upplýsingum um öryggi ríkisins er eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Upplýsingar um skipulag löggæslu, landhelgisgæslu, almannavarna og útlendingaeftirlits geta fallið hér undir. Í þessu sambandi skal og áréttað að samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir því að lögin gildi ekki um rannsókn eða saksókn í opinberu máli.

Við túlkun á ákvæðinu verður að hafa í huga að því er ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni. Ef upplýsingar þeim tengdar berast út getur það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þess vegna verður að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt. Með upplýsingum um varnarmál er þannig m.a. átt við upplýsingar um áætlanir og samninga um varnir landsins, svo og við framkvæmdir á varnarsvæðum. Það er þó skilyrði fyrir því að takmarka megi aðgang að gögnum, með vísan til þessa ákvæðis, að sýnt sé fram á hættu gagnvart íslenskum hagsmunum. Ákvæðið tekur því aðeins til upplýsinga um innlend varnarmál, en 2. tölul. tekur til upplýsinga um alþjóðleg varnarmál og varnarmál erlendra ríkja. Oft kunna íslenskir og erlendir hagsmunir þó að falla saman að þessu leyti.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni skjalsins sem utanríkisráðuneytið afhenti nefndinni. Um er að ræða yfirlitsskjal yfir fyrirkomulag öryggisgæslu íslenskra sendiráða á erlendri grundu. Að mati úrskurðarnefndarinnar er vafalaust um að ræða upplýsingar um öryggi ríkisins sem mikilvægir almannahagsmunir krefjast að fari leynt, enda er vitneskja um öryggisfyrirkomulag sendiráða til þess fallin að valda hættu gagnvart íslenskum hagsmunum. Á það bæði við um lýsingu á öryggisfyrirkomulagi og kostnaði vegna þess en hið síðarnefnda getur gefið til kynna umfang öryggisráðstafana viðkomandi sendiskrifstofu. Verður því ekki hjá því komist að staðfesta synjun utanríkisráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að skjalinu í heild sinni á grundvelli 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Í kæru kemur fram að kærandi fari fram á að fá svör við spurningum sínum frá 10. október og kæri neitun utanríkisráðuneytisins á því að veita honum þær upplýsingar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er heimilt að kæra til nefndarinnar synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum. Sama gildir um synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Vísast um þetta til 20. gr. upplýsingalaga. Það fellur því utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að krefja stjórnvöld um efnisleg svör við spurningum. Í því sambandi er bent á að umboðsmaður Alþingis fer samkvæmt lögum nr. 85/1997 með það hlutverk að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga en í því felst m.a. eftirlit með því hvernig stjórnvöld standa að svörun erinda.

Úrskurðarorð:

Staðfest er synjun utanríkisráðuneytisins, dags. 19. október 2018, á beiðni A, blaðamanns, dags. 10. október 2018, um aðgang að upplýsingum um kostnað vegna öryggisgæslu íslenskra sendiráða erlendis.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Sigurveig Jónsdóttir     Friðgeir Björnsson

Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira