886/2020. Úrskurður frá 1. apríl 2020
Úrskurður
Hinn 1. apríl 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 886/2020 í máli ÚNU 20010001.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 2. janúar 2020, kærði A, blaðamaður hjá Viðskiptablaðinu, ákvörðun ríkislögmanns um að synja beiðni hans um gögn en beiðni kæranda sneri að eftirfarandi gögnum:1. Fjórum stefnum í makrílmálunum fyrri en þau mál taki til áranna 2011-2014. Tveimur málunum lauk með dómum Hæstaréttar þann 6. desember 2018, nr. 508/2017 (Huginn ehf.) og 509/2017 (Ísfélag Vestmannaeyja hf.) en málum Eskju og Vinnslustöðvar Vestmannaeyja lauk með dómsátt.
2. Stefnum í makrílmálunum hinum síðari, þ.e. þeirra sem taki til áranna 2015-2018.
Með erindi, dags. 20. desember 2019, synjaði ríkislögmaður beiðni kæranda á þeim grundvelli að ekki lægi fyrir samþykki stefnenda í málunum fyrir því að stefnunar yrðu afhentar. Væri þannig óheimilt að afhenda þær samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Ríkislögmaður benti jafnframt á að samkvæmt ákvæðum laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, einkum 14. gr. og 3. gr. reglna dómstólasýslunnar 9/2018, verði öðrum en aðila máls ekki afhent frumrit skjals nema með samþykki þess sem það lagði fram. Þá verði einnig að horfa til 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga í þessu samhengi. Að mati embættisins sé það óraunhæft að rýmri aðgangur sé fyrir hendi þótt kröfu um afhendingu sé beint að stjórnvaldi, ef um sömu gögn er að ræða. Gögnin séu því eðli sínu samkvæmt undanþegin upplýsingarétti.
Í kæru kemur fram að kærandi fallist ekki á að umbeðin gögn séu undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Kærandi telur ríkislögmann ekki hafa framkvæmt nauðsynlegt mat, sem fjallað er um í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, heldur hafi hann látið nægja að leita afstöðu lögmanna fyrirtækjanna um hvort þeir heimili að skjal skuli afhent. Jafnframt megi ætla að stór hluti umræddra skjala hafi þegar birst almenningi opinberlega. Alþekkt sé að dómarar landsins séu misduglegir að umrita málsatvikalýsingar og málsástæður stefnenda. Ætla megi að kaflar I. og II. í héraðsdómum þeim, sem síðar urðu að Hrd. nr. 508/2017 og nr. 509/2017, séu að einhverju leyti samhljóða stefnum í málunum. Umræddar upplýsingar hafi því þegar birst opinberlega og því rétt að afhenda þær upplýsingar úr stefnunum. Vísist um það m.a. til úrskurðar ÚNU í máli A-361/2011.
Kærandi telur mögulegt að umrædd skjöl kunni að geyma fjárhags- eða einkaupplýsingar sem sanngjarnt og rétt sé að leynt fari. Hins vegar sé ósennilegt að skjölin séu með þeim hætti að ekki sé unnt að afmá umræddar upplýsingar og veita því aðgang að hluta skjalanna. Meginregla einkamálaréttarfarsins, sem m.a. birtist í 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, um að þinghöld skuli háð í heyranda hljóði hljóti að hafa áhrif við túlkun á því hvort skilyrði 9. gr. upplýsingalaga séu uppfyllt. Sé það raunin að umræddar stefnur hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja sem eigi í hlut sé sennilegt að þær upplýsingar muni verða opinberar við meðferð málanna fyrir dómstólum.
Í kæru kemur fram að kærandi telji ekki rétt að fallast á þau rök ríkislögmanns að óraunhæft sé að aðgangur að gögnum dómsmáls sé rýmri ef kröfu um afhendingu er beint að stjórnvaldi. Óumdeilt sé að ríkislögmaður sé stjórnvald og að beiðnin í málinu sé afmörkuð við fyrirliggjandi skjöl í afmörkuðu máli. Skilyrði 1. mgr. 2. gr. og 5. gr. upplýsingalaga séu því uppfyllt. Beiðni kæranda sé ekki beint að dómstólum heldur ríkislögmanni og eigi 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga því ekki við í málinu. Rétt sé að athuga að umrædd 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga hafi komið inn í lögin með 2. gr. laga nr. 72/2019 sem tóku gildi 5. júlí 2019. Hefði það verið ætlun löggjafans, eða nefndarinnar sem samdi frumvarpið, að umrædd grein girti fyrir það að unnt væri að fá afrit af stefnum í vörslu ríkislögmanns, þá hefði verið hægðarleikur að kveða skýrt á um það í lögunum, það virðist hins vegar ekki hafa verið gert.
Kærandi telur það skrýtna niðurstöðu ef almenningur eigi rétt á aðgangi að bréfum og erindum sem ríkislögmaður sendir eða tekur á móti, þá á grundvelli upplýsingalaga, en sá réttur falli niður um leið og málunum sé stefnt fyrir dóm. Þá telji kærandi rétt að hafa í huga eðli þess valds sem ríkislögmaður hafi samkvæmt lögum nr. 51/1985. Eðli málsins samkvæmt varði stór hluti mála sem á borð ríkislögmanns komi tilvik þar sem einstaklingar eða lögaðilar telji ríkið hafa brotið á sér. Verði komist að þeirri niðurstöðu að upplýsingaréttur almennings nái ekki til stefna í dómsmálum á hendur ríkinu verði að telja þá niðurstöðu í andstöðu við markmið upplýsingalaga. Í það minnsta yrði erfiðara að sinna þeim markmiðum sem getið sé í 3.-5. tölul. 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga Að endingu bendir kærandi á að í afgreiðslu ríkislögmanns hafi ekki verið leiðbeint um rétt til kæru líkt og skylt sé samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt ríkislögmanni með bréfi, dags. 2. janúar 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn ríkislögmanns, dags. 15. janúar 2020, segir að synjun embættisins byggi á tvenns konar grunni. Annars vegar séu gögnin undanþegin upplýsingarétti eftir seinni málslið 9. gr. upplýsingalaga en eins og fram komi í tölvubréfi ríkislögmanns til kæranda hafi fyrirtækin ekki veitt heimild fyrir sitt leyti til afhendingar gagnanna. Í athugasemdum frumvarps til upplýsingalaga sé nefnt ákvæði skýrt svo að samþykki verði að vera ótvírætt. Þegar samþykki liggi ekki fyrir og fyrirtækin lýsi almennt neikvæðri afstöðu til þessa erindis verði að líta svo á að gögnin falli undir nefnt ákvæði. Í ljósi afstöðu útgerðarfyrirtækjanna og við könnun á umbeðnum gögnum verði að líta svo á að í þeim séu greindar nákvæmar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra þannig að þær falli undir ákvæði 9. gr. Í synjun á grundvelli 9. gr. og afstöðu útgerðarfyrirtækjanna hafi sjálfkrafa falist það mat að gögnin geymdu upplýsingar sem getið sé um í ákvæðinu. Gögnin verði að meta án tillits til þess hvernig löggjafinn hafi lýst markmiðum og tilgangi laga um fiskveiðistjórn með því að nytjastofnar sjávar teljist til sameignar þjóðarinnar.
Hins vegar hafi synjunin byggt á því að gögnin séu hluti af málsskjölum í dómsmáli sem rekið sé fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Þá gildi að mati embættisins ákvæði 13. og 14. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála og 3. gr. reglna dómstólasýslunnar nr. 9/2018. Eigi það sér stoð í 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga sem kveði sérstaklega á um að gögn í vörslu dómstóla og dómstólasýslunnar séu undanskilin upplýsingarétti og falli ekki undir upplýsingalögin. Af þessum ákvæðum telji embættið mega ráða að réttarreglur um hvort gögn úr dómsmálum séu afhent séu ekki af sama meiði og upplýsingaréttur er grundvallaður á. Sérstakar skorður séu lögum samkvæmt um afhendingu gagna úr dómsmálum enda séu hugsanlegir hagsmunir af afhendingu þeirra allt aðrir en að varða almenning. Engu breyti þótt málsmeðferð í dómsmálum sé opinber á þann hátt sem 8. gr. laga nr. 91/1991 mæli fyrir um eða hverjar upplýsingar séu birtar í dómum; sérreglur gildi um hvort afhenda megi gögn úr dómsmálum. Reglur um birtingu upplýsinga í dómum séu að mati embættisins nægar til að almenningur geti kynnt sér dóma hvort heldur sé í málum ríkisins eða annarra.
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 27. september 2019 í málinu nr. 828/2019 hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að embætti ríkislögmanns sé stjórnvald í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Embættið byggi synjun sína þannig ekki á því að það teljist undanþegið upplýsingalögum, heldur því að upplýsingaréttur verði ekki rýmri með því að erindi verði beint að stjórnvaldi þegar um sé að ræða gögn sem lúti sérstökum reglum réttarfarslaga og reglna dómstólasýslunnar um afhendingu gagna í málum sem til dómsmeðferðar séu. Verði að líta svo á að slík gögn í einkamáli séu almennt undanþegin upplýsingarétti. Á hinn bóginn sé það dómstóla að meta hvaða upplýsingar komi fram úr málsskjölum þegar dómar séu birtir.
Embættið telji einnig að ekki sé ástæða við þessar aðstæður að veita aðgang umfram lagaskyldu. Að lokum kveðst ríkislögmaður minnast þess í símtölum við kæranda að hann sé vel heima í ákvæðum upplýsingalaga um heimild til að skjóta málum til nefndarinnar. Því hafi ekki verið talin ástæða til að leiðbeina frekar um kæruheimild.
Umsögn ríkislögmanns var kynnt kæranda með bréfi, dags. 20. janúar 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 23. janúar 2020, segir að í ljósi þess að synjun ríkislögmanns sé í fyrsta lagi byggð á 9. gr. upplýsinga og þess að embættið telji að stefnurnar hafi að geyma nákvæmar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni þriðju aðila ítreki kærandi þau sjónarmið sem komið hafi fram í kæru. Ætla megi að í tilfelli hluta málanna hafi helstu upplýsingar nú þegar komið fram í málsatvikalýsingu og málsrökum fyrirtækjanna í þegar birtum dómum. Þá liggi upplýsingar um úthlutaðar veiðiheimildir fyrir á vef Fiskistofu. Lítið mál sé fyrir hvern sem er að reikna út hvað hefði með réttu átt að falla í hlut hvers og eins, ársreikningar félaganna fyrir umrædd ár liggi fyrir og af þeim sökum sé það „engin tengiskrift að slumpa á“ tjón hverrar útgerðar fyrir sig. Þá liggi fyrir að stór hluti málanna varði viðurkenningu á bótaskyldu og í fæstum tilfellum liggi fyrir með nákvæmum hætti hvert áætlað tjón fyrir árin sé. Kærandi ítrekar þau sjónarmið að geymi skjölin viðkvæmar upplýsingar um umrædda aðila samkvæmt 9. gr. upplýsingalögum þá ætti að vera unnt að afmá þær upplýsingar en veita aðgang að skjölunum að öðru leyti. Ákvæði 9. gr. telji hann ekki unnt að skýra með þeim hætti að þriðji aðili, sem í hlut eigi, geti með því að veita ekki samþykki sitt komið í veg fyrir að skjalið í heild verði afhent. Synjunin geti aðeins náð til hinna viðkvæmu upplýsinga en ekki skjalsins í heild sinni.
Í annan stað byggi synjunin á þeim grunni að um aðgang að gögnum í vörslu dómstóla fari eftir tilteknum ákvæðum laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 og reglum dómstólasýslunnar nr. 9/2018. Ríkislögmaður vísi einnig í 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga þar sem segi að gögn í þeirra vörslum séu undanskilin upplýsingarétti. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglna dómstólasýslunnar um aðgang að upplýsingum og gögnum hjá héraðsdómsstólum nr. 9/2018 fari um aðgang að gögnum í einkamáli samkvæmt 14. gr. laga um meðferð einkamála. Sú grein kveði á um að nauðsynlegt sé að hafa lögvarinna hagsmuna að gæta til að geta fengið afhent endurrit hjá dómstólum. Kæranda sé ekki kunnugt um aðra dóma en Hrd. nr. 493/2012 um efnið og viti ekki til þess hvort hagsmunir blaðamanns geti talist lögvarðir í þessum skilningi. Þó sé rétt að taka fram að beiðni, samhljóða þeirri sem kærandi sendi ríkislögmanni, hafi verið send dómstjóra Héraðsdóms Reykjavíkur og bíði þess að tekin verði afstaða til hennar. Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 828/2019 hafi því verið slegið föstu að upplýsingalög tækju til allrar starfsemi ríkislögmanns. Stærsti þátturinn í starfsemi ríkislögmanns sé móttaka kröfubréfa og vörn í dómsmálum fyrir hönd ríkisins. Verði 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga skýrð á þann veg að réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum falli niður við það eitt að umrætt gagn sé einnig í vörslu dómstóls, líkt og skilja megi af athugasemdum ríkislögmanns, muni það skerða umræddan rétt gífurlega.
Kærandi minnist á sérstaka stöðu ríkisins sem aðila að dómsmáli, það sé grundvallarregla í íslenskum rétti að allar aðgerðir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum. Þá sé það einnig ein af grunnhugmyndum réttarríkisins að lögin bindi alla, borgara jafnt sem ríkisvaldið. Þá hafi einnig verið talið í skrifum fræðimanna í stjórnsýslurétti að ákveðin hlutlægnisskylda hvíli á stjórnvöldum og ríkinu þegar það taki til varna í dómsmálum. Í umsögn ríkislögmanns segi að „gögn í einkamáli séu almennt undanþegin upplýsingarétti.“ Kærandi telji unnt að fallast á þau sjónarmið þegar málsaðilar séu einstaklingar eða lögaðilar. Hins vegar telji hann að önnur sjónarmið eigi við um ríkisvaldið og handhafa þess. Í þeim tilfellum verði að skoða umbeðin gögn í hverju tilfelli fyrir sig með hliðsjón af málsatvikum hverju sinni. Það leiði af eðli embættis ríkislögmanns að stór hluti skjala og gagna sem embættinu berist stafi af því að borgari telji að ríkið hafi brotið gegn sér með einhverjum hætti. Ríkislögmaður telji að sjónarmið kæranda myndu leiða til rýmri upplýsingaréttar að aðgangi að gögnum í dómsmáli með því að beina erindi að stjórnvaldi. Kærandi telji á móti að afstaða ríkislögmanns myndi fela í sér þrengri rétt til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum samkvæmt upplýsingalögum. Það mætti til að mynda velta upp þeirri spurningu hvort stjórnvöld gætu þá laumað gögnum inn í dómsmál til að komast hjá því að almenningur fái aðgang að þeim. Í samfélagi sem lúti sameiginlegum og almennum lögum, sem borgurum og ríki beri að fara eftir, verði að teljast mikilvægt að almenningur geti fylgst með því hvort ríkið standi sína plikt.
Í athugasemdum kæranda segir enn fremur að verði fallist á túlkun ríkislögmanns muni almenningur almennt geta fengið aðgang að gögnum áður en máli er stefnt fyrir dóm. Eftir það virðist rétturinn rýrna verulega. Slíkt hljóti að fara gegn þeim sjónarmiðum sem reifuð hafi verið. Af þeim sökum telji kærandi að almenningur eigi almennt rétt á aðgangi að gögnum í vörslu ríkislögmanns á grundvelli upplýsingalaga, óháð því hvort þeim hafi verið stefnt fyrir dóm eður ei, og að ákvæði laga um meðferð einkamála standi því ekki í vegi. Það verði að meta í hverju tilfelli fyrir sig hvort einhver undanþágureglna upplýsingalaga eigi við en slíkt ráðist af eðli upplýsinga sem birtist í stefnu. Af því sem rekið hafi verið að framan, sem og í kæru, telji kærandi ósennilegt að upplýsingar sem fram komi í umbeðnum gögnum séu þess eðlis að synja verði um aðgang að þeim í heild sinni. Séu þar upplýsingar sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari, í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, sé farið fram á að þær verði afmáðar áður en að umrædd gögn verði afhent.
Þann 30. janúar 2020 óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afstöðu stefnenda í málunum til þess að aðgangur yrði veittur að gögnunum. Send voru bréf til fyrirtækjanna Eskju hf., Gjögurs hf., Hugins ehf., Ísfélags Vestmannaeyja hf., Loðnuvinnslunnar hf., Skinneyjar Þinganess hf. og Vinnslustöðvarinnar hf. þar sem þess var óskað að lýst yrði í bréfi til nefndarinnar með skýrum hætti og tekin afstaða til þess hvort og hvernig afhending gagnanna gæti skaðað fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna.
Í svarbréfum Eskju hf., dags. 6. febrúar 2020, og Vinnslustöðvarinnar hf., einnig dags. 6. febrúar, er vísað til þess að óheimilt sé að veita aðgang að gögnunum samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Stefnan hafi verið lögð fram í dómi en málið sé á upphafsstigi málsmeðferðar. Greinargerð íslenska ríkisins hafi ekki enn verið lögð fram. Í gögnunum sé að finna mikið magn nákvæmra rekstrar- og viðskiptaupplýsinga, þ.m.t. um framlegð vörusölu og verðmyndun, sem sé eðlilegt að fari leynt. Við mat á því verði að hafa í huga að samkeppnisaðilar fyrirtækisins, sem notið hafi góðs af rangri úthlutun aflahlutdeilda, myndu geta nýtt sér þær upplýsingar í sinni starfsemi. Dreifing upplýsinganna væri því beinlínis skaðleg fyrir viðskiptahagsmuni Eskju hf. Þá er jafnframt vísað til þess að ákvæði upplýsingalaga um aðgang að gögnum hafi ekki verið túlkuð þannig að þau nái til gagna dómsmáls sem rekið sé fyrir dómstólum, sérstaklega þegar um þess háttar viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sé að ræða. Skjöl sem lögð séu fram í dómsmáli séu ekki opinber skjöl og samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga um meðferð einkamála eigi aðrir en málsaðilar ekki kröfu á að fá eftirrit af málskjölum í dómsmálum nema þeir sýni fram á að þeir eigi lögvarinna hagsmuna að gæta. Fallist úrskurðarnefndin ekki á að óheimilt sé að veita aðgang að gögnunum er þess krafist til vara að kæranda verði einungis veittar upplýsingar um fjárhæðir dómkrafna í málinu.
Í svarbréfi Skinneyjar Þinganess hf., 7. febrúar 2020, kemur fram að samkvæmt 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga hafi úrskurðarnefndin ekki endurskoðunarvald yfir ákvörðunum dómstóla og einnig sé tekið fram að lögin nái ekki til gagna sem lögð hafi verið fram fyrir dómi. Skylda dómstóla til að hafhenda staðfest endurrit í máli sem rekið sé fyrir dómstólum einskorðist við þá sem hafi lögvarinna hagsmuna að gæta samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga um meðferð einkamála. Með gagnályktun þýði það að aðrir en þeir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta eigi ekki rétt á að fá afhent afrit gagna frá dómstóli meðan mál sé þar rekið. Dómstólar hafi margsinnis hafnað því að afhenda gögn úr dómsmálum þegar ekki séu lagaskilyrði til þess, með vísan í 1. mgr. 14. gr. laga um meðferð einkamála og í samræmi við reglur dómstólasýslunnar nr. 9/2018, eftir að þær reglur voru settar. Þó kæran beinist ekki að ákvörðun dómstóls um synjun á afhendingu afrits af umræddri stefnu, heldur synjun ríkislögmanns, þá verði að telja að kærandi geti ekki öðlast ríkari rétt til afhendingar gagna úr dómsmáli en heimilað sé samkvæmt sérreglu laga um meðferð einkamála og reglum nr. 9/2018 með því að beina kröfunni til ríkislögmanns í stað dómstólsins.
Málið sem rekið sé fyrir héraðsdómi sé venjulegt einkamál samkvæmt lögum um meðferð einkamála, þótt stefndi sé opinber aðili. Umrædd stefna stafi ekki frá stjórnvaldi og sé ekki þáttur í meðferð stjórnsýslumáls heldur dómsmáls, þó það sé á könnu ríkislögmanns. Kærandi hafi ekki sýnt fram á að hafa neinna sérstakra lögvarinna hagsmuna að gæta í dómsmálinu. Því beri að hafna kröfu hans um umbeðið afrit af stefnu í þessu einkamáli. Benda megi á að hefði málið verið um sambærilega synjun dómstóls á afhendingu stefnunnar þá hefði borið að vísa málinu frá nefndinni. Það sé ekki verið að hindra aðgengi kæranda að upplýsingum heldur einfaldlega verið að virða lög og reglur sem um þetta gildi. Kærandi geti síðar fengið þær upplýsingar sem hann sækist eftir þegar dómur hafi verið birtur opinberlega eftir dómsuppkvaðningu.
Í annan stað komi í stefnunni fram margvíslegar fjárhagslegar og rekstrarlegar upplýsingar um starfsemi fyrirtækisins, umfram þær sem lesa megi úr ársreikningum frá þeim árum sem fjallað sé um í málinu. Ljóst sé af málatilbúnaði ríkislögmanns að þær forsendur sem stefnan byggi á og þær niðurstöður sem á þeim byggi séu að einhverju leyti dregnar í efa og eigi eftir að takast á um þær fyrir dómi. Meðan málið sé til umfjöllunar hjá dómstóli þyki fyrirtækinu ekki rétt og þjóni það engum tilgangi að birta stefnuna. Efni hennar hafi heldur ekki verið kynnt fyrir hluthöfum félagsins, sem séu um það bil 140 talsins. Telji fyrirtækið því að hafna eigi kröfum kæranda um afhendingu stefnunnar.
Í svarbréfum Gjögurs hf., dags. 13. febrúar 2020, Hugins ehf., dags. 12. febrúar 2020, Loðnuvinnslunnar hf., dags. 14. febrúar 2020, og Ísfélags Vestmannaeyja hf., dags. 12. febrúar 2020, kemur fram að um aðgang að gögnum dómsmála gildi sérlagaákvæði 13. og 14. gr. laga um meðferð einkamála og reglur dómstólasýslunnar nr. 9/2018, sbr. meðal annars 3. og 6. gr. reglnanna. Eins og fram komi í bréfi ríkislögmanns eigi það sér jafnframt stoð í 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga sem sérstaklega kveði á um að gögn í vörslu dómstóla séu undanskilin og falli ekki undir upplýsingalögin. Ekki verði með neinu móti ráðið að kærandi teljist hafa lögvarða hagsmuni, í skilningi laga um meðferð einkamála þ. á m. eins og ákvæðið hafi verið skýrt í framkvæmd, en samkvæmt skilningi fyrirtækjanna hafi umrætt ákvæði verið túlkað þröngri skýringu.
Ákvæði laga um meðferð einkamála, og reglur settar með stoð í þeim, væru jafnframt nafnið tómt ef unnt væri að sneiða fram hjá þeim með því að beina beiðni um aðgang að gögnum dómsmáls til stjórnvalds, sem hefði gögnin undir höndum, á grundvelli upplýsingalaga, í stað dómstóls eftir fyrirmælum laga um meðferð einkamála. Fengi slík niðurstaða jafnframt lítt samrýmst aðalreglu 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, sem beri með sér að um aðgang að gögnum dómsmála skuli gilda ákvæði laga um meðferð einkamála og reglur settar með stoð í þeim lögum. Því beri að synja um aðgang og beina málinu í þann farveg sem lög um meðferð einkamála ráðgeri. Verði engan veginn ráðið hvaða hagsmunir almennings eigi að leiða til annarrar niðurstöðu.
Þá segir að stefnur fyrirtækjanna, ekki síst dómkröfur og útrekningsforsendur þeirra, innihaldi eðli málsins samkvæmt upplýsingar sem teljist í eðli sínu varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni, enda komi fram fjölmargar fjárhagslegar og rekstrarlegar upplýsingar sem taki til starfsemi fyrirtækjanna. Ásamt því megi draga vissar ályktanir af þeim upplýsingum sem þar birtist, sem séu í eðli sínu viðkvæmar, meðal annars út frá samkeppnissjónarmiðum, sbr. einnig ákvæði samkeppnislaga nr. 44/2005. Megi við bæta að samkeppnisyfirvöld hafi talið rekstrarupplýsingar og upplýsingar af viðlíkum toga, jafnvel þótt gamlar séu, til viðkvæmra fjárhagsupplýsinga sem trúnaður ríki um og dragi ákvarðanir samkeppnisyfirvalda dám af þessu þar sem upplýsingar sem þessar séu jafnan ekki birtar almenningi. Samkvæmt framansögðu telji fyrirtækin að málinu sé vísað frá en beiðninni að öðrum kosti hafnað. Telji úrskurðarnefndin, þrátt fyrir framangreint, rétt að fallast á beiðnina sé þess óskað að nefndin fresti réttaráhrifum úrskurðarins í samræmi við það sem nánar greini í 24. gr. upplýsingalaga.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er blaðamaður, til aðgangs að stefnum sjávarútvegsfyrirtækja á hendur íslenska ríkinu vegna úthlutunar á aflaheimildum í makríl. Í beiðni kæranda er annars vegar óskað eftir fjórum stefnum vegna úthlutunar á aflaheimildum í makríl á árunum 2011-2014. Hins vegar er óskað stefnum vegna úthlutunar á aflaheimildum makríl fyrir árin 2015-2018. Kærandi beindi beiðninni að ríkislögmanni sem afmarkaði beiðnina við eftirfarandi gögn:
1. Stefnur Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf. vegna úthlutunar á aflaheimildum í makríl árin 2011-2014 sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 21. apríl 2015.
2. Stefnur Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf. vegna úthlutunar á aflaheimildum í makríl árin 2011-2014 sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 24. maí 2016.
3. Stefnur Gjögurs hf., Ísfélags Vestmannaeyja hf., Skinneyjar-Þinganess hf., Loðnuvinnslunnar hf. og Hugins ehf. vegna úthlutunar á aflaheimildum í makríl árin 2015-2018 sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 27. júní 2019.
4. Stefnur Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf. vegna úthlutunar á aflaheimildum í makríl árin 2015-2018 sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 10. september 2019.
5. Stefnur Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf. vegna úthlutunar á aflamarki í markíl árin 2015-2018 sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 10. desember 2019.
Ríkislögmaður synjaði beiðni kæranda um aðgang að stefnunum, annars vegar á þeim grundvelli að þær væru undanþegnar upplýsingarétti þar sem þær væru hluti af málsskjölum í dómsmáli sem sé til meðferðar og hins vegar á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Ríkislögmaður telur ákvæði laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, um aðgang að dómsskjölum, sbr. 13. og 14. gr. laganna og 3. gr. reglna dómstólasýslunnar nr. 9/2008, gilda um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingunum. Vísað er til þess að sú túlkun eigi sér stoð í 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.
Í 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga segir að lögin taki til dómstóla og dómstólasýslunnar að frátöldum ákvæðum V.–VII. kafla. Lögin gilda þó ekki um gögn í vörslu þeirra um meðferð einstakra dómsmála og endurrit úr dómabók, gerðabók og þingbók.
Með lögum nr. 72/2019, er breyttu upplýsingalögum nr. 140/2012, var gildissvið laganna víkkað út þannig að lögin ná nú yfir stóran hluta starfsemi handhafa löggjafar- og dómsvalds, þ.e. Alþingis, dómstóla og dómstólasýslunnar. Varðandi gögn í vörslu dómstóla segir eftirfarandi í athugasemdum um 2. gr. í frumvarpi til laga nr. 72/2019:
„Ekki er lagt til að upplýsingalög taki til gagna einstakra dómsmála og endurrita úr dómabók og þingbók, enda gilda sérákvæði réttarfarslaga um aðgang aðila og annarra að slíkum gögnum. Þannig er gert ráð fyrir að sömu reglur gildi áfram um aðgang almennings að upplýsingum um málsmeðferð fyrir dómi, sem er til samræmis við það sem gildir um ýmsar athafnir sýslumannsembætta, svo sem þinglýsingu, aðfarargerðir, kyrrsetningu o.s.frv., svo og gögn um rannsókn sakamála eða saksókn skv. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Sömu sjónarmið eiga við um aðgang að gerðabókum dómstólanna sem lagt er til að verði undanþegnar upplýsingarétti almennings samkvæmt upplýsingalögum.“
Í 1. og 5. mgr. 14. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, er mælt fyrir um rétt þeirra, sem hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, til aðgangs að staðfestu eftirriti af málsskjölum og upplýsingum úr þingbók eða dómabók. Ákvæðið veitir því rétt til aðgangs að málsskjölum í einkamáli óháð því hvort aðili málsins falli undir gildissvið upplýsingalaga. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins á það aðeins við um gögn í vörslu dómstóla og dómstólasýslunnar um meðferð dómsmála.
Úrskurðarnefndin telur ljóst af framangreindu að í ákvæðum upplýsingalaga og við setningu núgildandi ákvæðis 5. mgr. 2. gr. laganna hafi verið gengið út frá því að ákvæði laga nr. 91/1991 giltu um rétt til aðgangs að málsskjölum í einkamálum sem dómstólar hefðu í vörslum sínum. Í þessum ákvæðum er hins vegar ekki fjallað um það hvernig haga eigi aðgangi almennings að gögnum sem lögð hafa verið fram sem málsskjöl í einkamálum þegar gögnin eru í vörslum stjórnvalda.
Þegar leyst er úr þessu atriði telur úrskurðarnefndin rétt að minna á að upplýsingalögunum er ætlað rúmt gildissvið samkvæmt 2. gr., enda er í 1. mgr. 2. gr. laganna tiltekið að lögin taki til ,,allrar starfsemi stjórnvalda“. Þá er jafnframt lagt til grundvallar í 1. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að lögin taki til ,,allra gagna“ sem mál varða. Ljóst er að í ákvæðum upplýsingalaga er beinlínis gert ráð fyrir því að stjórnvöld og aðrir aðilar sem heyra undir lögin kunni að hafa í vörslum sínum gögn sem kunna að vera til afnota í dómsmáli, sbr. undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. laganna. Í síðastnefnda ákvæðinu er tekið fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum nái ekki til ,,bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.“
Að slepptu þessu ákvæði er ekki að finna nein ákvæði í upplýsingalögum sem fjalla um önnur málsskjöl sem stjórnvöld hafa í vörslum sínum og hafa verið lögð fram í einkamáli sem rekið er fyrir dómi. Verður því ekki séð að löggjafinn hafi ákveðið að stjórnvöld geti fortakslaust undanskilið slík gögn með sama hætti og gert er með gögn í vörslu dómstóla í 5. mgr. 2. gr. laganna. Verður því að leggja til grundvallar að almennar reglur upplýsingalaga gildi almennt um aðgang almennings að málsskjölum úr einkamálum sem stjórnvöld og eftir atvikum aðrir aðilar en dómstólar, sbr. 2. gr. upplýsingalaga, hafa í vörslum sínum og að ekki sé heimilt að synja um aðgang að slíkum gögnum nema að því marki sem undanþáguákvæði 6.-10. gr. taki til þeirra.
Í ljósi þessa standa ekki rök til þess að telja skjöl í vörslum stjórnvalda eða aðila sem falla undir 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga undanþegin gildissviði laganna þegar af þeirri ástæðu að þau hafi verið lögð fram í dómsmáli, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar nr. 736/2018.
Með vísan til þessa verður leyst úr aðgangi kæranda að umbeðnum gögnum á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings með þeim takmörkunum er greinir í 6.-10. gr. laganna. Úrskurðarnefndin telur rétt að taka fram að í þessum úrskurði verður engin afstaða tekin til þess hvort kærandi kunni að eiga rétt til aðgangs að sömu gögnum samkvæmt ákvæðum 1. og 5. mgr. 14. gr. laga nr. 91/1991.
2.
Ákvörðun ríkislögmanns um að synja beiðni kæranda er í öðru lagi reist á 9. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og ber því að túlka það þröngri lögskýringu.Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Í athugasemdum við ákvæðið segir jafnframt:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við það mat verður að hafa í huga það meginmarkmið laganna að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, meðal annars í þeim tilgangi að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings að opinberum aðilum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni. Þá er tiltekið í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að ef ákvæði 6.-10. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti eiga aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið stefnurnar sem ríkislögmaður afhenti nefndinni. Í stefnunum er þess krafist að íslenska ríkið greiði stefnendum skaðabætur á þeim grundvelli að þeim hafi verið úthlutað minni aflaheimildum til makrílveiða en rétt hefði verið lögum samkvæmt.
Í stefnum útgerðarfyrirtækjanna frá árunum 2015 og 2016 er krafist viðurkenningar á skaðabótaskyldu íslenska ríkisins vegna ákvörðunar Fiskistofu um úthlutun á aflaheimildum árin 2011-2014. Þeim málum var lokið með dómum Hæstaréttar Íslands frá 6. desember 2018 í málum nr. 508/2017 og 509/2017. Af málatilbúnaði útgerðarfyrirtækjanna í stefnum vegna úthlutunar vegna ákvörðunar Fiskistofu um úthlutun á aflaheimildum árin 2015-2018 verður bersýnilega ráðið að bótakrafa þeirra er sett fram í kjölfar fyrrnefndra dóma Hæstaréttar Íslands. Í dómunum var fallist á að íslenska ríkið bæri skaðabótaábyrgð á því fjártjóni sem stefnendur í málunum kynnu að hafa beðið 2011 til 2014 vegna þess að þeim var með ákvörðunum Fiskistofu úthlutað minni aflaheimildum en skylt var samkvæmt lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Af forsendum sömu dóma Hæstaréttar er enn fremur ljóst að ákvarðanir Fiskistofu voru byggðar á reglugerðum sem þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafði sett og að með þeim hefði verið tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr makrílstofninum. Taldi Hæstiréttur að ákvæði reglugerðanna sem Fiskistofa hefði miðað við um úthlutun aflaheimilda hefðu ekki staðist lög að þessu leyti og að stefnendum hefði því verið úthlutað minni aflaheimildum í makríl á árunum 2011 til 2014 en skylt var samkvæmt þágildandi lögum.
Þegar tekin er afstaða til þess hvort hagsmunir þeirra útgerðarfyrirtækja sem nú hafa stefnt íslenska ríkinu af því að upplýsingum um málatilbúnað þeirra sé haldið leyndum vegi þyngra en sjónarmið um upplýsingarétt almennings verður að hafa í huga að stefnurnar sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að hafa að geyma kröfur sem lúta meðal annars að ólögmætum ákvörðunum Fiskistofu og því að ráðherra hafi sett stjórnvaldsfyrirmæli um úthlutun aflaheimilda á grundvelli laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem ekki voru í samræmi við ákvæði laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands.
Dómsmálin sem um ræðir varða því annars vegar kröfur um viðurkenningu á skaðabótaskyldu íslenska ríkisins og hins vegar kröfur um fjárhagslegt uppgjör, vegna ólögmætrar háttsemi handhafa framkvæmdavalds við ráðstöfun opinberra hagsmuna og úthlutun aflaheimilda í skjóli stjórnsýsluvalds, og lúta jafnframt að hugsanlegum fjárútlátum íslenska ríkisins sem numið geta verulegum fjárhæðum. Í því sambandi telur úrskurðarnefndin enn fremur rétt að benda á að samkvæmt 22. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni við nytjastofna sjávar, teljast upplýsingar um aflahlutdeild einstakra skipa, úthlutun aflamarks til þeirra, afla einstakra skipa og ráðstöfun aflaheimilda vera opinberar upplýsingar sem öllum er heimill aðgangur að. Með vísan til þessa getur nefndin ekki fallist á að hagsmunir útgerðarfyrirtækjanna sem um ræðir af leynd um málatilbúnað þeirra í stefnu geti vegið þyngra en þeir mikilvægu hagsmunir að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi.
Í stefnunum sem um ræðir koma fram upplýsingar um dómkröfur, málsatvik, málsástæður og helstu rök fyrir dómkröfunum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verða þær upplýsingar ekki í heild sinni felldar undir 9. gr. upplýsingalaga heldur aðeins þær upplýsingar sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni útgerðarfyrirtækjanna.
Í stefnu Vinnslustöðvarinnar, dags. 24. maí 2016, koma fram upplýsingar í tveimur síðustu setningum efnisgreinar 20 sem varða fjárhagsstöðu fyrirtækisins og sem teljast viðkvæmar í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Er því óheimilt að veita kæranda aðgang að þeim upplýsingum. Þá er í kafla V. í stefnum Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf., dags. 10. desember 2019, að finna nánari lýsingar á því fjártjóni sem fyrirtækin telja sig hafa orðið fyrir vegna úthlutunar aflaheimilda. Þar kemur fram að við útreikning á hagnaðarmissi fyrirtækjanna sé stuðst við jaðarframlegð makríls hjá fyrirtækjunum, byggt á upplýsingum og gögnum úr fjárhagsbókhaldi þeirra og upplýsingum Fiskistofu um veiddan heildarafla. Þá koma fram upplýsingar um á hvaða þáttum útreikningur á jaðarframlegð er byggður og eru þeir tilteknir í nokkrum stafliðum í efnisgrein 40. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að upplýsingarnar sem þar koma fram í stafliðum a-h séu mikilvægar virkar viðskiptaupplýsingar Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf. sem óheimilt er að veita aðgang að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Í öðrum hlutum stefnanna koma hvergi fram upplýsingar um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna sem felldar verða undir 9. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að hagsmunir almennings af aðgangi að upplýsingum um málatilbúnað einkaaðila á hendur íslenska ríkinu vegi í þessu tilviki þyngra en hagsmunir þeirra síðarnefndu af því að þær fari leynt. Verður því ríkislögmanni gert að veita kæranda aðgang að stefnunum að undanskildum upplýsingum sem fram koma í tveimur síðustu setningum málsgreinar 20 í stefnu Vinnslustöðvarinnar, dags. 24. maí 2016, og stafliðum a-h í efnisgrein 40, bls. 9-12, í stefnum Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf., dags. 10. desember 2019.
Úrskurðarorð:
Embætti ríkislögmanns er skylt að veita kæranda, A blaðamanni, aðgang að eftirfarandi gögnum:1. Stefnum Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf. sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 21. apríl 2015.
2. Stefnum Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf. sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 24. maí 2016. Þó skal afmá síðustu tvær setningarnar í efnisgrein 20, bls. 5, í stefnu Vinnslustöðvarinnar hf.
3. Stefnum Gjögurs hf., Ísfélags Vestmannaeyja hf., Skinneyjar-Þinganess hf., Loðnuvinnslunnar hf. og Hugins ehf. sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 27. júní 2019.
4. Stefnum Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar hf. sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 10. september 2019.
5. Stefnum Eskju hf. og Vinnslustöðvarinnar sem lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 10. desember 2019. Þó skal afmá upplýsingar sem koma fram í stafliðum a-h í efnisgrein 40, bls. 9-12, í stefnunum.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir