Hoppa yfir valmynd

915/2020. Úrskurður frá 14. júlí 2020

Úrskurður


Hinn 14. júlí 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 915/2020 í máli ÚNU 20010018.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 29. janúar 2020, kærði Jóhannes Bjarni Björnsson lögmaður, f.h. Royal Iceland ehf., ákvörðun Hafrannsóknastofnunar um að synja beiðni félagsins um aðgang að gögnum sem varða ráðgjöf um takmarkanir á veiðum á beitukóngi.

Með bréfi, dags. 16. desember 2019, fór kærandi þess á leit við Hafrannsóknastofnun að veittar yrðu upplýsingar og gögn sem lágu til grundvallar ráðgjöf um takmarkanir á veiðum á beitukóngi sem birt var þann 13. júní 2019. Óskað var eftir eftirfarandi gögnum:

1. Samantektum úr afladagbókum fyrir veiðar á beitukóngi.
2. Samanteknum gögnum um greiningu á afla á sóknareiningu fyrir beitukóng.
3. Greiningu á veiðidögum og afla eftir mánuðum, svæðum o.s.frv.
4. Þeim upplýsingum sem lágu til grundvallar um þróun veiðiálags (e. catch effort) og veiðimagns.
5. Fyrirliggjandi stofnstærðarmælingum eða mati á stofnstærð eftir svæðum, annars vegar á norðanverðum Breiðafirði og hins vegar sunnanverðum Breiðafirði.
6. Fyrri rannsóknum og mælingum sem varpað gætu ljósi á stofnstærð og veiðiþol stofnsins sem lagt var til grundvallar ákvörðun um takmörkun á veiðum.
7. Öllum gögnum, forsendum og rökum sem lágu til grundvallar og rökstyðja ákvörðun stofnunarinnar um að taka upp nýja aflareglu grundvallaða á ICES reglu um „data limited stock“ og greiningu stofnunarinnar á kostum og göllum þess að taka upp nýja aflareglu.

Hafrannsóknastofnun afgreiddi beiðni kæranda með bréfi, dags. 13. janúar 2020. Í bréfinu segir meðal annars að stofnunin hafi þann 13. júní 2019 birt ráðgjöf og tækniskýrslu fyrir beitukóng sem nálgast megi á heimasíðu stofnunarinnar. Í viðkomandi skjölum séu samantektir og greiningar sem hafi legið til grundvallar ráðgjöf stofnunarinnar og svari í raun liðum 1-7 í beiðni kæranda. Ef óskað sé eftir frekari gagnagreiningum geti stofnunin orðið við því en þá muni verða um útselda tímavinnu að ræða sem greiða þurfi fyrir. Til að hægt sé að meta umfang vinnunnar þurfi mun nánari útlistun á því hvaða upplausna sé krafist í greiningum.

Í kæru kemur meðal annars fram að kærandi sé eina útgerð landsins sem veiði og vinni beitukóng og hafi því kærandi því verulega hagsmuni af því að staðið sé rétt að ráðgjöf um heildarafla. Kærandi hafi óskað eftir því að honum yrðu veittar allar upplýsingar um grundvöll ráðgjafar stofnunarinnar þannig að hann gæti sjálfur lagt mat á aðferðafræði Hafrannsóknastofnunar og komið á framfæri athugasemdum eða gagnrýni ef hann telji ástæðu til þess. Kærandi segist hafna því að þau gögn sem hann óski eftir kalli á sérstaka vinnu við gagnagreiningu, enda verði að ætla að slík greining eða samantektir hafi átt sér stað á grundvelli gagnanna, a.m.k. sé óhugsandi annað en að fyrir liggi samantektir á gögnum sem stofnunin byggi útreikninga sína á. Kærandi eigi ekki aðeins rétt til aðgangs á grundvelli upplýsingalaga heldur einnig ákvæðum laga nr. 112/2015, um Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, sbr. meðal annars ákvæði 16. tölul. 5. gr. laganna. Kærandi telur að túlka verði skyldur Hafrannsóknastofnunar samkvæmt upplýsingalögum í samræmi við ákvæði laga nr. 112/2015 og leggi þau lög auknar skyldur á hendur stofnuninni til að deila með hagsmunaaðilum þeim gögnum sem stofnunin aflar, og byggir ráðgjöf sína á, á hverjum tíma.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Hafrannsóknastofnun með bréfi, dags. 30. janúar 2020, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 14. febrúar 2020, segir að stofnunin telji samantektirnar sem óskað sé eftir vera vinnugögn samkvæmt skilgreiningu upplýsingalaga. Þá eigi ákvæði í lögum um Hafrannsóknastofnun um aðgang að gögnum ekki við um vinnugögn og samantektir sem hugsanlega séu lögð fram á lokuðum fundum innan stofnunarinnar heldur um töluleg gögn og mælingar sem nýst geti til gagnagreiningar vísindamanna og almennings. Meðfylgjandi umsögninni var sérstök greinargerð Hafrannsóknastofnunar þar sem ferill ráðgjafar nytjastofna er skýrður og farið er yfir forsendur ráðgjafar vegna beitukóngs. Jafnframt eru þar rakin samskipti stofnunarinnar við kæranda.

Umsögn Hafrannsóknastofnunar var kynnt kæranda þann 20. febrúar 2020 og honum veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda.

Með erindi, dags. 2. apríl 2020, ítrekaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál beiðni sína til Hafrannsóknastofnunar um aðgang að gögnum málsins. Þau bárust þann 17. apríl 2020. Í bréfi er fylgdi gögnunum kemur fram að um sé að ræða vinnugögn og fundargerðir sem fjallað hafi verið um á tveimur fundum ráðgjafanefndar stofnunarinnar um hryggleysingja (IAG). Þá kemur fram það mat stofnunarinnar að verði henni gert að veita hagsmunaaðilum aðgang að vinnugögnum muni það grafa alvarlega undan vísindalegum grunni ráðgjafar stofnunarinnar. Stofnunin muni halda áfram á þeirri braut að birta ítarlegar tækniskýrslur þar sem forsendur ráðgjafar séu útskýrðar.

Með bréfi, dags. 22. júní 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari skýringum á þeim gögnum sem bárust með bréfi Hafrannsóknastofnunar þann 17. apríl 2020. Í svari Hafrannsóknastofnunar, dags. 22. júní 2020, kemur fram að ráðgjöf stofnunarinnar byggist á alþjóðlega viðurkenndum aðferðum. Stofnunin hafi á undanförnum árum stóraukið útgáfu á efni sem tengist ráðgjöfinni með tækniskýrslum og hnitmiðuðum ráðgjafarskjölum. Stofnunin telji því að hún hafi útskýrt nægjanlega, í útgefnum skýrslum sem og á fundum með kæranda og í fyrri svörum til kæranda af hverju hún breytti grunni ráðgjafar. Þá segir að ráðgjöfin sé ekki stjórnvaldsákvörðun heldur ráðgjöf til ráðherra, það sé svo ráðherra að ákveða hvort ráðgjöfinni sé fylgt, kærandi sé því ekki beinn aðili að málinu. Andi laga um stofnunina, sem kveði á um aðgengi að gögnum, eigi ekki við um fundargerðir og slíkt heldur mæligögn til að auðvelda öðru vísindafólki að stunda rannsóknir. Því telji stofnunin tilvísunina ekki eiga við.

Með erindi til Hafrannsóknastofnunar, dags. 23. júní 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir skýringum á því hvar umbeðnar upplýsingar væri að finna í skýrslum þeim sem vísað var til í umsögn stofnunarinnar og birtar eru á vef hennar. Þá óskaði nefndin upplýsinga um það hvort fyrirliggjandi væru önnur gögn í málaskrá stofnunarinnar með þeim upplýsingum sem kærandi óskaði eftir. Hafrannsóknastofnun svaraði samdægurs. Þar er leiðbeint um á hvaða blaðsíðu umbeðnar upplýsingar séu að finna í tækniskýrslunni frá 13. júní 2019. Þá er tekið fram að ekki sé haldið utan um ráðgjafarferli stofnunarinnar í málaskrá hennar. Þar séu vistuð innsend erindi frá stjórnvöldum og utanaðkomandi aðilum. Haldnar séu fundargerðir um fundi þar sem ráðgjöf sé rædd og hafi þær verið sendar til úrskurðarnefndarinnar.

Svar Hafrannsóknastofnunar, frá 23. júní 2020, var sent kæranda með bréfi sama dag og veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 10. júlí 2020, kemur meðal annars fram að kærandi sé eina útgerð landsins sem veiði tegundina beitukóng í Breiðafirði. Hafrannsóknarstofnun hafi ekkert samráð haft við kæranda um mjög afdrifaríkar ákvarðanir um breytingar í veiðiráðgjöf. Mikil samskipti hafi verið á milli þáverandi útgerðaraðila og þáverandi forstöðumanns þeirrar deildar Hafrannsóknarstofnunar sem beitukóngur féll undir, um stofnstærðarmælingu árið 2012 sem framkvæmd hafi verið í samvinnu milli þessara aðila. Niðurstaða mælingarinnar hafi verið sú að veiði á árunum 1996-2012 hafi ekki haft áhrif á stærð stofnsins. Veiðin á þessu tíma hafi verið mun meiri en frá árunum 2012. Kærandi telur Hafrannsóknastofnun hafa ákveðið að koma sér undan rannsóknarskyldu á beitukóngi með því að taka ákvarðanir árin 2017 og 2019 um breytta ráðgjöf sem minnki hámark veiða um 64%. Óskað sé eftir upplýsingum um raunverulegar ástæður fyrir þessum tveimur ákvörðunum sem teknar hafi verið á fundum TAC nefndar og/eða fundum hryggleysingjahóps annars vegar árið 2017 og hins vegar árið 2019. Í tækniskýrslum um beitukóng komi ekki fram rök fyrir ákvörðun stofnunarinnar árin 2017 og 2019 um að skera niður hámarksráðgjöf í beitukóngi.

Í athugasemdunum kemur enn fremur fram að það sé krafa kæranda að fá fundargerðir TAC nefndar eða nefndar hryggleysingjahóps stofnunarinnar eða annarra hópa þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að skera niður hámarksráðgjöf. Óskað er eftir fundargerðum vegna ákvörðunar vegna áranna 2017 og 2019.

Með erindi, dags. 25. júní 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari skýringu á skjali sem kæranda var synjað um aðgang að og geymir forritunarkóða. Samdægurs svaraði Hafrannsóknastofnun því að forritið væri notað í fyrsta lagi til að sækja gögn í gagnagrunna Fiskistofu, þ.e. aflagrunn og afladagbókargrunn. Gögnin væru annars vegar landaður afli af beitukóngi (Hafnarvog) og hins vegar færslur í afladagbókum sem skipstjóri skrái lögum samkvæmt. Annar hluti forritsins reikni meðalafla í hverja gildru. Þriðji og síðasti hluti forritsins teikni síðan stöpla og línurit af niðurstöðunum.

Þann 1. júlí 2020 funduðu formaður og ritari úrskurðarnefndarinnar með starfsmanni Hafrannsóknastofnunar. Á fundinum kom fram að aðeins ákveðinn hópur starfsmanna hefði aðgang að gögnunum sem kæranda var synjað um aðgang að. Ekkert væri í þessum gögnum sem væri út af fyrir sig skaðlegt. Aftur á móti væri almennt ekki veittur aðgangur að vinnugögnum enda nauðsynlegt að geta lagt fram vinnugögn á lokuðum fundum án þess að hagsmunaaðilar fengju aðgang að þeim. Oft væri það svo að gögnin endurspegluðu ekki endanlega niðurstöðu. Ekkert í vinnugögnunum lýsti forsendum sem ekki væri hægt að kynna sér í endanlegum skýrslum. Jafnframt staðfesti starfsmaður Hafrannsóknastofnunar að allir meðlimir ráðgjafarteymis væru starfsmenn stofnunarinnar.

Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða
1.

Í máli þessu er deilt um afgreiðslu Hafrannsóknastofnunar á beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem lágu til grundvallar ráðgjöf um takmarkanir á veiðum á beitukóngi sem birt var þann 13. júní 2019.

Í kæru vísar kærandi meðal annars til þess að hann eigi ekki aðeins rétt til aðgangs á grundvelli upplýsingalaga heldur einnig ákvæða laga nr. 112/2015, um Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, sbr. meðal annars ákvæði 16. tölul. 5. gr. laganna. Túlka verði skyldur Hafrannsóknastofnunar samkvæmt upplýsingalögum í samræmi við ákvæði laga nr. 112/2015.

Hvað varðar þá málsástæðu kæranda er kveðið á um það hlutverk Hafrannsóknastofnunar í 16. tölul. 5. gr. 112/2015 að miðla upplýsingum til stjórnvalda, hagsmunaaðila og almennings um sjálfbærar nytjar á íslensku hafsvæði, í ám og vötnum, greina frá niðurstöðum rannsóknastarfseminnar og veita aðgang að gögnum stofnunarinnar eftir því sem tök eru á. Af ákvæðinu verður ekki ráðið að með því séu lagðar auknar skyldur á Hafrannsóknastofnun um að veita aðgang að upplýsingum í vörslum stofnunarinnar umfram það sem kveðið er á um í upplýsingalögum nr. 140/2012. Í máli þessu verður því leyst einvörðungu úr því hvort afgreiðsla Hafrannsóknastofnunar hafi verið í samræmi við upplýsingalög.

2.

Hafrannsóknastofnun segir upplýsingarnar sem kærandi óskaði eftir vera fyrirliggjandi í tækniskýrslu um beitukóng, dags. 13. júní 2019, sem sé aðgengileg á vefsíðu stofnunarinnar. Stofnunin hefur tilgreint hvar í skýrslunni umbeðnar upplýsingar sé að finna. Auk þess staðhæfir stofnunin að önnur gögn varðandi ráðgjöf séu ekki vistuð í málaskrá stofnunarinnar og séu því engin frekari gögn er málið varða fyrirliggjandi hjá stofnuninni önnur en þau gögn sem stofnunin synjaði kæranda um aðgang að á þeim grundvelli að um sé að ræða vinnugögn.

Vinnugögn eru undanþegin upplýsingarétti almennings samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga þannig að um sé að ræða gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls.

Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar.

Í athugasemdunum er einnig tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.

Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist gagn vera vinnugagn að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.

Gögnin sem Hafrannsóknastofnun synjaði kæranda um aðgang að voru í fyrsta lagi tvær fundargerðir ráðgjafanefndar stofnunarinnar um hryggleysingja, í öðru lagi tvær glærusýningar varðandi ráðgjöfina og þriðja lagi forritunarkóði fyrir tölfræðiforrit. Þær upplýsingar sem fram koma í gögnunum bera með sér að þær hafi verið teknar saman við undirbúning ráðgjafar vegna veiða á beitukóngi. Endanleg ráðgjöf vegna veiða á beitukóngi, tækniskýrsla og forsendur hennar, voru svo birtar opinberlega á vefsíðu Hafrannsóknastofnunar.

Hvað varðar rétt kæranda til aðgangs að fundargerðum ráðgjafarnefndar Hafrannsóknastofnunar þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál í fyrri úrskurðum lagt til grundvallar að fundargerðir geti uppfyllt það skilyrði að teljast vinnugögn, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 538/2014, 716/2018, 894/2020. Af 8. gr. upplýsingalaga leiðir að við mat á því hvort gagn teljist vinnugagn í skilningi 5. tölul. 6. gr. laganna skal einkum litið til þess í hvaða skyni gagnið var útbúið og hvers efnis það er.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni fundargerða ráðgjafanefndar stofnunarinnar um hryggleysingja. Í fundargerð, dags. 29. maí 2019, eru stuttar vangaveltur um fræðilegar og tæknilegar reikniforsendur beitukóngsafla og magn veiða undanfarinna ára. Í fundargerð, dags. 4. júní 2019, eru settar fram upplýsingar um ástand beitukóngsstofnsins og hugleiðingar um hugsanlega niðurstöðu ráðgjafar stofnunarinnar. Að mati úrskurðarnefndarinnar samræmist efni fundargerðanna vinnugagnahugtaki 8. gr. upplýsingalaga, sem félaginu er heimilt að undanþiggja upplýsingarétti með vísan til 5. tölul. 6. gr. laganna, enda koma þar ekki fram þær upplýsingar sem tilteknar eru í 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarnefndin telur glærusýningarnar vera sama efnis og fundargerðirnar. Er því Hafrannsóknastofnun heimilt að undanþiggja þær upplýsingarétti kæranda með sömu rökum og færð hafa verið fram varðandi fundargerðirnar.

Varðandi skjal með forritunarkóða hefur úrskurðarnefndin ekki ástæðu til annars en að ætla að hann hafi verið notaður við útreikninga á þann hátt sem Hafrannsóknastofnun lýsti. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að skjalið sé vinnugagn sem Hafrannsóknarstofnun er heimilt að synja um aðgang að, sbr. 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, enda er um að ræða undirbúningsgagn auk þess sem í því koma ekki fram upplýsingar sem tilteknar eru í 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þá metur Hafrannsóknastofnun það svo að ekki sé ástæða til að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 11. gr. upplýsingalaga.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Hafrannsóknastofnun hafi verið heimilt að synja beiðni kæranda um aðgang að tveimur fundargerðum ráðgjafanefndar stofnunarinnar um hryggleysingja, tveimur glærusýningum varðandi ráðgjöfina og forritunarkóða fyrir tölfræðiforrit með vísan til 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga.

3.

Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að rengja þær fullyrðingar Hafrannsóknastofnunar að engin önnur gögn með umbeðnum upplýsingum séu fyrirliggjandi en tækniskýrslan sem stofnunin hefur vísað til auk þeirra gagna sem stofnunin synjaði kæranda um aðgang að og þegar hefur verið fjallað um. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi eða gögnin eru þegar aðgengileg almenningi er ekki um að ræða ákvörðun um að synja um aðgang að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna. Er því kærunni vísað frá að öðru leyti.

Í athugasemdum kæranda, dags. 10. júlí 2020, kemur fram að einnig sé óskað eftir fundargerðum vegna ákvörðunar árið 2017 en í upphaflegri beiðni kæranda var óskað eftir gögnum sem lágu til grundvallar ráðgjöf um takmarkanir á veiðum á beitukóngi sem birt var þann 13. júní 2019. Um er að ræða nýja beiðni sem Hafrannsóknastofnun hefur ekki tekið afstöðu til. Úrskurðarnefndin mun því ekki fjalla um þá beiðni, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Hafrannsóknastofnunar, dags. 13. janúar 2020, um að synja beiðni Royal Iceland ehf., um aðgang að fundargerðum, glærukynningum og forritunarkóða vegna ráðgjafar um veiðar á beitukóngi vegna ráðgjafar 2019.

Kæru, dags. 29. janúar 2020, er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Kjartan Bjarni Björgvinsson

 

Sigríður Árnadóttir


Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira