Hoppa yfir valmynd

916/2020. Úrskurður frá 14. júlí 2020

Úrskurður

Hinn 14. júlí 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 916/2020 í máli ÚNU 20020022.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 26. febrúar 2020, kærði A, blaðamaður hjá Viðskiptablaðinu, synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að fundargerðum stjórnar Lindarhvols ehf. árin 2016-2018.

Beiðni kæranda til fjármála- og efnahagsráðuneytisins var upphaflega borin upp þann 26. september 2019 en ráðuneytið synjaði beiðninni á þeim grundvelli að afgreiðsla hennar tæki of langan tíma. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál felldi ákvörðun ráðuneytisins úr gildi þann 29. janúar 2020 með úrskurði nr. 867/2020 og vísaði málinu til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Í nýrri ákvörðun ráðuneytisins, dags. 21. febrúar 2020, sem hér er deilt um, er fjallað um stofnun og hlutverk félagsins Lindarhvols ehf. og tengsl félagsins við Seðlabanka Íslands. Með breytingu á bráðabirgðaákvæði III í lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 hafi ráðherra verið veitt heimild til að stofna einkahlutafélag í eigu ríkissjóðs, sem hefði þann tilgang að annast umsýslu, fullnustu og sölu annarra stöðugleikaeigna en eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka hf. Á þeim grundvelli hafi einkahlutafélagið Lindarhvoll ehf. verið stofnað 15. apríl 2016. Tekið er fram að stöðugleikasamningarnir hafi verið gerðir milli Seðlabanka Íslands og slitabúa fallinna fjármálafyrirtækja. Þannig hafi hvorki fjármála- og efnahagsráðuneytið né Lindarhvoll ehf. verið aðilar að þeim. Samningarnir hafi verið gerðir á grundvelli beiðni slitabúanna um undanþágu Seðlabankans frá ákvæðum gjaldeyrislaga nr. 87/1992 en Seðlabankinn hafi séð um framkvæmd og eftirfylgni með þeim lögum. Þá vísar ráðuneytið í þagnarskylduákvæði 15. gr. gjaldeyrislaga nr. 87/1992, sbr. 64. gr. laga nr. 91/2019, um breytingu á ýmsum lögum vegna sameiningar Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Einnig er vísað til þagnarskylduákvæðis 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands, og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.

Í ákvörðun ráðuneytisins segir að í umbeðnum gögnum komi fram upplýsingar sem eigi uppruna sinn hjá Seðlabanka Íslands og fjármálafyrirtækjum sem fallið hafi undir framangreind ákvæði laga um fjármálafyrirtæki og sem varði hagi viðskiptamanna Seðlabankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og annarra aðila, sem og framkvæmd laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Slíkar upplýsingar séu háðar þagnarskyldu, þ.e. falli undir sérstakar þagnarskyldureglur og séu ráðuneytið og Lindarhvoll ehf. bundin af sömu þagnarskyldureglum. Ráðuneytið vísar í þessu sambandi til 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Af þessari sömu reglu hafi á hinn bóginn verið gagnályktað á þann veg að sérstakar þagnarskyldureglur gangi framar upplýsingalögum, þ.e. að ef upplýsingar falli undir sérstaka þagnarskyldureglu þá komi þegar af þeirri ástæðu ekki til skoðunar hvort ákvæði upplýsingalaga veiti rétt til aðgangs að þeim á grunni upplýsingalaga, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar Íslands í málinu nr. 329/2014. Niðurstaða ráðuneytisins sé því að synja beri beiðni kæranda á þeim grundvelli að upplýsingar sem fram komi í umbeðnum gögnum falli undir sérstakar þagnarskyldureglur.

Í kæru kemur fram að kærandi fallist ekki á niðurstöðuna. Á henni séu formannmarkar sem eigi að leiða til þess að málið verði aftur sent til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar. Í fyrsta lagi bendir kærandi á að Lindarhvoll ehf. hafi reglulega birt fréttir og tilkynningar um starfsemi sína á heimasíðu sinni. Óumdeilt sé að þær upplýsingar hafi þegar verið birtar opinberlega og því ekki ástæða til að synja um afhendingu fundarliða er þá varði. Kærandi vísar í þessu sambandi til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-361/2011.

Í öðru lagi vísar kærandi til aðdraganda þess að lög nr. 24/2016 voru sett, þar sem breytingar voru gerðar á bráðabirgðaákvæði III við lög um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001. Tilgangur þess að ákvæðinu hafi verið komið inn í lögin árið 2011 hafi verið að það yrði engum vafa undirorpið að Seðlabankinn gæti átt viðskipti við einstaklinga og fyrirtæki svo lengi sem það væri nauðsynlegt til að losa um fjármagnshöft. Kærandi vekur athygli á því að Seðlabankinn hefur áður nýtt m.a. Eignasafn Seðlabanka Íslands og Hildu ehf. til svipaðra verkefna en að þau félög hafi hins vegar fengið undanþágur frá gildissviði upplýsingalaga. Í 1. málsl. 4. mgr. bráðabirgðaákvæðis III komi fram að „[v]ið umsýslu, fullnustu og sölu verðmæta skv. 2. málsl. 1. mgr. skal félagið [innskot: þ.e. Lindarhvoll] leggja áherslu á gagnsæi, hlutlægni, jafnræði og hagkvæmni.“ Málsliðir fimm og sex kveði á um þagnarskyldu stjórnarmanna, framkvæmdastjóra og starfsmanna. Kærandi telur athyglisvert að orðin „gagnsæi“ og „þagnarskylda“ komi fyrir samtímis í sömu lagagreininni. Ekki sé útskýrt frekar hvað við sé átt með gagnsæi í greinargerð með frumvarpinu en í nefndaráliti meirihluta efnahags- og viðskiptanefndar þingsins sé áréttað að þarna sé átt við þau sjónarmið sem finna megi í 45. gr. laga um opinber fjármál nr. 123/2015. Í sérstakri athugasemd við 45. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 123/2015 segi að „[m]eð ákvæðinu er lagt til að ákveðin grunngildi verði lögfest um kaup, sölu og leigu eigna þegar ríkið á í hlut þar sem lögð er áhersla á vönduð og fagleg vinnubrögð og að ávallt verði gætt jafnræðis, gagnsæis og hlutlægni gagnvart viðsemjendum ríkisins auk þess sem ríkið gæti ávallt að hagkvæmni við slíkar ráðstafanir og samkeppnissjónarmiða þar sem við getur átt.“ Kærandi telur óumdeilt að fundargerðirnar hafi líklega að geyma upplýsingar um fjárhagsmálefni einhverra fyrirtækja sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari. Einnig telur hann óumdeilt að skylt sé að veita aðgang að upplýsingum sem áður hafi verið gerðar opinberar.

Því til viðbótar telur kærandi að umsýslan sjálf, aðdragandi hverrar sölu fyrir sig, málsmeðferð og sjónarmið sem færð voru til bókar, eigi að einhverju leyti að vera opinber. Vísist um það til áðurnefnds 1. málsl. 4. mgr. bráðabirgðaákvæðis III, þeirrar staðreyndar að Lindarhvoll ehf. hafi ekki verið undanskilinn gildissviði upplýsingalaga með auglýsingu og fjölda úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál er varða ráðstöfun á eignum hins opinbera. Hefði það verið ætlun löggjafans og stjórnvalda að fundargerðirnar ættu að fara leynt hefði verið lítill vandi að kveða skýrt á um það í lögum. Það hafi hins vegar ekki verið gert.

Með erindi, dags. 2. mars 2020, óskaði kærandi eftir því að bæta frekari rökstuðningi við kæru sína en þar er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 727/2018 þar sem segir:

„Með ákvæði III til bráðabirgða í lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 var lagt til að bankinn stofnaði félag til að annast umsýslu, fullnustu og sölu verðmæta sem ekki voru laust fé eða eignarhlutir í fjármálafyrirtækjum. Lindarhvoll ehf. var stofnað þann 15. apríl 2016 í þessu skyni. Samkvæmt ákvæðinu eru stjórnarmenn, framkvæmdastjóri, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu félagsins bundnir þagnarskyldu um atriði sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa sinna og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er hér um almennt þagnarskylduákvæði að ræða, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Er þá litið til þess að ekki eru þar sérgreindar upplýsingar sem þagnarskylda á að ríkja um. Ekki verður því talið að ákvæðið takmarki rétt kæranda til aðgangs að gögnum umfram það sem upplýsingalög leyfa.“

Málsmeðferð

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með bréfi, dags. 26. febrúar 2020, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Viðbótarrökstuðningur kæranda, dags. 2. mars 2020, var einnig kynntur ráðuneytinu.

Í umsögn ráðuneytisins, dags. 19. mars 2020, er farið yfir starfsemi Lindarhvols ehf. en þar kemur m.a. fram að í ársbyrjun 2018 hafi félagið að mestu lokið verkefnum sínum. Þau gögn sem urðu til í starfsemi félagsins hefðu verið afhent ráðuneytinu þegar það félagið lauk starfsemi sinni, þ.m.t. fundargerðir stjórnar. Þá ítrekar ráðuneytið að þau gögn sem kærandi krefjist aðgangs að falli að stærstum hluta undir sérstakar þagnarskyldureglur. Þrátt fyrir að lagaákvæði um almenna þagnarskyldu hafi ekki bein áhrif á beitingu upplýsingalaga þá hafi verið gagnályktað frá 2. málsl. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 á þann veg að sérstakar þagnarskyldureglur gangi framar upplýsingalögum, þannig að ef upplýsingar sem fram koma í tilteknu gagni falli undir sérstaka þagnarskyldureglu þá komi þegar af þeirri ástæðu ekki til skoðunar hvort ákvæði upplýsingalaga veiti rétt til aðgangs að þeim. Á þessari túlkun upplýsingalaga hafi verið byggt frá því að lögin voru fyrst sett. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi í fjölda úrskurða byggt á þessari túlkun sem auk þess hafi verið staðfest með dómi Hæstaréttar í málinu nr. 329/2014. Afstaða ráðuneytisins byggi á 15. gr. laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.

Ráðuneytið ítrekar að umbeðin gögn séu þess eðlis að þau varði hagi viðskiptamanna Seðlabanka Íslands, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og annarra aðila sem og framkvæmd laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál og séu því háð þagnarskyldu nema annað hvort úrskurður dómara eða lagaboð geri skylt að láta þær af hendi. Viðtakendur þessara gagna séu bundnir af öllum sömu þagnarskyldureglum og Seðlabanki Íslands. Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál t.d. í málum nr. 614/2016, A-324/2009 og A-432/2012 og sbr. einnig fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í málinu nr. 329/2014, hafi því verið slegið föstu að þagnarskylduregla þágildandi 1. mgr. 35. gr. gildandi laga um Seðlabanka Íslands feli í sér sérstaka þagnarskyldu sem sé sérgreind þannig að hún nái annars vegar til upplýsinga sem varði hagi viðskiptamanna Seðlabanka Íslands og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fái vitneskju um í starfi og leynt skuli fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Núgildandi ákvæði sé að mestu samhljóða þagnarskylduákvæði þágildandi laga nr. 36/2001. Í greinargerð með frumvarpi til núgildandi laga hafi komið fram í athugasemdum við þá grein sem varð að 41. gr. laganna að lögð væri áhersla á mikilvægi þess að sérstök þagnarskylda gilti að meginstefnu áfram um upplýsingar af því tagi sem ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 hefði tryggt að leynd ríkti um. Í 4. mgr. 41 gr. komi fram að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. sé Seðlabankanum heimilt að eiga upplýsingaskipti við opinbera aðila um atriði sem lögin taki til þegar upplýsingaskiptin séu í samræmi við lögmælt hlutverk Seðlabankans eða móttakanda. Þá segi að sá sem veiti viðtöku upplýsingum af því tagi sem um geti í 1. mgr. sé bundinn þagnarskyldu á sama hátt og þar greini. Upplýsingarnar sem kærandi óski eftir séu þess eðlis að þær varði hagi viðskiptamanna bankans og jafnframt málefni bankans sjálfs og teljist því ekki til opinberra upplýsinga.

Hvað varði tilvísun kæranda til úrskurðar nr. 727/2018 telur ráðuneytið að síðasti hluti þeirrar tilvitnunar eigi einmitt hér við, þ.e. eftirfarandi setningar: „Er þá litið til þess að ekki eru þar sérgreindar upplýsingar sem þagnarskylda á að ríkja um. Ekki verður því talið að ákvæðið takmarki rétt kæranda til aðgangs að gögnum umfram það sem upplýsingalög leyfa." Í afgreiðslu ráðuneytisins sé ekki vísað til þeirrar þagnarskyldu sem greini í ákvæði III til bráðabirgða í lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001, sem talið sé almennt þagnarskylduákvæði í skilningi 2. máls. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, heldur byggist afgreiðsla ráðuneytisins á því að þær upplýsingar sem sé að finna í umbeðnum gögnum falli undir sérgreindar upplýsingar sem þagnarskylda eigi að ríkja um samkvæmt sérstökum þagnarskylduákvæðum laga um Seðlabanka Íslands, laga um gjaldeyrismál og laga um fjármálafyrirtæki.

Að því marki sem fundargerðir Lindarhvols ehf. kunni að hafa að geyma upplýsingar sem falli ekki undir sérstök þagnaskylduákvæði laga er jafnframt vísað til 9. gr. upplýsingalaga, þar sem fram kemur að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum er varði einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga og mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Fundargerðirnar hafi að geyma upplýsingar sem séu þess eðlis að skylt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Um sé m.a. að ræða umfjöllun og ákvarðanir um úrlausnir skuldamála einstaklinga og fyrirtækja. Mat Lindarhvols ehf., sem ráðuneytið taki undir, hafi verið að samkvæmt almennum sjónarmiðum sé um svo viðkvæmar upplýsingar að ræða að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna og því hafi félaginu ekki verið heimilt að veita almenningi aðgang að þeim. Við mat Lindarhvols ehf. hafi verið litið til hagsmuna annars vegar einstaklinga og hins vegar lögaðila af því að upplýsingum um þá sem fram koma í fundargerðum stjórnar félagsins sé haldið leyndum og þeir hagsmunir metnir gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Á grundvelli þess mats hafi Lindarhvoll ehf. tilgreint í þeim tilkynningum sem félagið hafi birt á vefsvæði þess og í skýrslum til ráðherra þær upplýsingar sem telja verði að heimilt sé að veita almenningi aðgang að og hafi, að því er varðar fjárhags- eða viðskiptahagsmuni lögaðila, lagt sérstaka áherslu á rétt almennings til upplýsinga um ráðstöfun opinberra fjármuna þegar kemur að mati á því hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga sé ætlað að tryggja. Þannig hafi þær upplýsingar sem ekki heyri undir sérstakar þagnarskyldureglur eða 9. gr. upplýsingalaga þegar verið birtar opinberlega, af hálfu Lindarhvols ehf. eða ráðuneytisins, og vísar ráðuneytið því í þessu sambandi til 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Þá er tekið fram að Ríkisendurskoðun muni ljúka sérstakri úttekt sinni á starfsemi Lindarhvols ehf. og afhenda Alþingi skýrslu sína þar um, sem verði jafnframt gerð aðgengileg almenningi.

Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 20. mars 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Með erindi, sama dags., segir kærandi furðu vekja hvernig ráðuneytið telji það standast að þær þagnarskyldureglur, sem það tiltaki, girði fyrir afhendingu gagna nú en hafi ekki gert það þá. Að öðru leyti vísaði kærandi til fyrri rökstuðnings.

Niðurstaða
1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að fundargerðum stjórnar Lindarhvols ehf. á árunum 2016-2018. Félagið var stofnað á grundvelli 3. mgr. bráðabirgðaákvæðis III, sbr. breytingarlög nr. 24/2016, í þágildandi lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 til þess að annast umsýslu eigna, fullnustu og sölu eftir því sem við átti. Framangreind lög nr. 36/2001 voru í heild sinni felld úr gildi með lögum nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands.

Fundargerðirnar eru alls 40 talsins. Í þeim er hvort tveggja fjallað um málefni Lindarhvols ehf. sjálfs sem og málefni fjölda annarra lögaðila. Fundargerðirnar eru skipulega fram settar og í þeim er skýrlega greint á milli ólíkra umfjöllunarefna.

Eins og lýst er hér að framan er synjun ráðuneytisins, dags. 21. febrúar 2020, fyrst og fremst byggð á því að upplýsingar sem fram komi í fundargerðunum séu háðar þagnarskyldu samkvæmt 15. gr. laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands, og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.

Í umsögn ráðuneytisins, dags. 19. mars 2020, segir auk þess að upplýsingar í fundargerðunum varði einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga og mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila og séu þar með undanþegnar upplýsingarétti almennings, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.

Þá vísar ráðuneytið til þess að þær upplýsingar sem ekki heyri undir þessar takmarkanir hafi þegar verið birtar opinberlega, með vísan í 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga.

2.

Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins byggir í fyrsta lagi á því að upplýsingar í fundargerðunum séu undanþegnar upplýsingarétti á grundvelli þagnarskyldureglna 15. gr. laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands, og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.

Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.

Samkvæmt 15. gr. gjaldeyrislaga nr. 87/1992 eru þeir sem annast framkvæmd laganna bundnir þagnarskyldu samkvæmt lögum um Seðlabanka Íslands. Hvorki verður af ákvæðinu sjálfu né af skýringum fjármála- og efnahagsráðuneytisins ráðið hvort og með hvaða hætti Lindarhvoll ehf. annaðist framkvæmd laga nr. 87/1992.

Þegar kærandi lagði fram beiðni sína um aðgang að upplýsingum voru í gildi lög um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001. Í 35. gr. laganna sagði eftirfarandi:

„Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“

Hæstiréttur Íslands komst að þeirri niðurstöðu með dómi frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 að 1. mgr. 35. gr. þágildandi laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, hafi falið í sér sérstaka þagnarskyldureglu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan samkvæmt ákvæðinu sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varða hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls.

Samkvæmt orðalagi þagnarskylduákvæðis laga um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, náði þagnarskyldan til þeirra aðila sem tilgreindir voru þar, þ.e. bankaráðsmanna, seðlabankastjóra, aðstoðarseðlabankastjóra, nefndarmanna í peningastefnunefnd og annarra starfsmanna Seðlabanka Íslands. Þar sem aðrir aðilar eru ekki tilgreindir í ákvæðinu er ljóst að ákvæðið gildir ekki um starfsfólk fjármála- og efnahagsráðuneytisins vegna starfsemi Lindarhvols ehf.

Í 4. málsl. 4. mgr. bráðabirgðaákvæðis III sömu laga sagði enn fremur:

„Stjórnarmenn, framkvæmdastjóri, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk á vegum félagsins skulu gæta þagmælsku um atriði sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa sinna og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fær ekki séð að ofangreint bráðabirgðaákvæði hafi að geyma sérstaka þagnarskyldureglu starfsmanna Lindarhvols ehf. sem gangi framar ákvæðum upplýsingalaga samkvæmt gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Verður þá að líta til þess að í bráðabirgðaákvæðinu er einungis lýst með almennum hætti til hvaða upplýsinga þagnarskyldan tekur.

Loks er af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins einnig vísað til 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, en í ákvæðinu segir eftirfarandi:

„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“

Í 2. mgr. ákvæðisins segir:

„Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“

Í 1. tölul. 1. gr. laga nr. 161/2002, er ,,fjármálafyrirtæki“ skilgreint sem viðskiptabanki, sparisjóður, lánafyrirtæki, verðbréfafyrirtæki eða rekstrarfélag verðbréfasjóða sem fengið hefur starfsleyfi skv. 6. gr., sbr. 4. gr.“ Sem fyrr segir var Lindarhvoll ehf. stofnað á grundvelli 3. mgr. bráðabirgðaákvæðis III í lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands. Í 1. málsl. 4. mgr. bráðabirgðaákvæðis III sagði að við umsýslu, fullnustu og sölu verðmæta samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. skuli félagið leggja áherslu á gagnsæi, hlutlægni, jafnræði og hagkvæmni. Í samræmi við framangreint verður að telja ljóst að ákvæði 58. gr. tekur ekki til starfsemi Lindarhvols ehf. nema að því marki sem félagið og starfsmenn þess hafa veitt viðtöku upplýsingum samkvæmt 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Af orðalagi 1. og 2. mgr. 58. gr. verður enn fremur ráðið að þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu tekur einungis til upplýsinga að því marki sem þær varða viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis. Úrskurðarnefndin vekur athygli á því að hvorki verður séð af gögnum málsins né skýringum ráðuneytisins að ráðuneytið hafi við afgreiðslu á beiðni kæranda greint á milli upplýsinga sem varða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis í skilningi 58. gr. og upplýsinga sem gera það ekki.

Eins og rakið hefur verið hér að framan hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið gengið út frá því í skýringum sínum til úrskurðarnefndarinnar að framangreind þagnarskylduákvæði hafi að geyma sérgreindar þagnarskyldureglur sem girði almennt fyrir að unnt sé að verða við erindi kæranda um afhendingu fundargerða Lindarhvols ehf. á grundvelli upplýsingalaga. Samkvæmt því sem að framan greinir telur úrskurðarnefndin að sú lagatúlkun ráðuneytisins fái ekki staðist.

3.

Eins og áður segir vísar ráðuneytið jafnframt til 9. gr. upplýsingalaga og telur að í umbeðnum fundargerðum sé að finna upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga og mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.

Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í athugasemdum um ákvæðið í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laganna kemur fram að ákvæðið sé til þess að vernda stjórnarskrárvarinn rétt manna til einkalífs annars vegar og hins vegar eðlilega og réttmæta hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila af því að geta lagt grundvöll að viðskiptalegum ákvörðunum og gerningum. Í athugasemdunum segir enn fremur orðrétt:

„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. [...] Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga. Þannig er t.d. almennt óheimilt að veita upplýsingar um tekjur og fjárhagsstöðu einstaklinga nema það byggist á sérstakri lagaheimild.“

Að því er varðar gögn um fyrirtæki og aðra lögaðila segir í athugasemdum:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“

Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.

Við mat á því hvort rétt sé að takmarka aðgang almennings að upplýsingum í fórum stjórnvalda með vísan til 9. gr. upplýsingalaga kann að vera nauðsynlegt að afla afstöðu þeirra einstaklinga og félaga sem fjallað er í umbeðnum gögnum. Vísast um þetta til 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga sem og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni þeirra 40 fundargerða sem beiðni kæranda lýtur að. Við blasir að nokkur hluti fundargerðanna fjallar um málefni Lindarhvols sjálfs og inniheldur upplýsingar sem með engu móti geta talist falla undir takmarkanir 9. gr. upplýsingalaga.

Í fundargerðunum er hins vegar einnig að finna upplýsingar um einstaklinga og fyrirtæki sem hugsanlegt er að falli undir takmarkanir 9. gr. laganna, eða eftir atvikum 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Af afgreiðslu fjármálaráðuneytisins verður hins vegar ekki séð að nokkurt mat hafi farið fram á því hvaða upplýsingar í fundargerðunum kunni að falla undir ákvæðin og hverjar ekki. Eins og rakið var hér að framan með vísan til lögskýringargagna er hins vegar nauðsynlegt að slíkt mat fari fram.

Sú afstaða fjármálaráðuneytisins liggur þó fyrir að á heimasíðu Lindarhvolls ehf. sé að finna allar þær upplýsingar sem ráðuneytið telji heimilt að birta. Í tilefni af þessu tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að ráðuneytið hefur hvorki útskýrt fyrir kæranda né úrskurðarnefndinni hvar nákvæmlega þær upplýsingar úr fundargerðunum sem afhenda má er að finna á heimasíðu Lindarhvols ehf. Jafnframt bendir úrskurðarnefndin á að kærandi kann að hafa af því hagsmuni að sjá hvernig fjallað er um málefni í fundargerðunum sjálfum, sbr. 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga, enda hafa fundargerðirnar ekki verið birtar á heimasíðunni.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi ekki afgreitt beiðni kæranda með fullnægjandi hætti. Er því óhjákvæmilegt að vísa beiðninni aftur til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 21. febrúar 2020, um að synja beiðni A, blaðamanns hjá Viðskiptablaðinu, um aðgang að fundargerðum Lindarhvols ehf. árin 2016-2018, er felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka málið til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir

Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira