Hoppa yfir valmynd

928/2020. Úrskurður frá 25. september 2020

Úrskurður

Hinn 25. september 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 928/2020 í máli ÚNU 20050011.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 14. maí 2020, kærði A, blaðamaður hjá Viðskiptablaðinu, synjun embættis ríkislögmanns á beiðni um aðgang að gögnum.

Með erindi til ríkislögmanns, dags. 15. apríl 2020, óskaði kærandi eftir afritum af þremur stefnum í málum sem fyrirtækin 14. júní ehf., Brimgarðar ehf. og Langisjór ehf. höfðuðu á hendur íslenska ríkinu. Í svari ríkislögmanns, dags. 14. maí 2020, segir að málin séu öll til meðferðar í Héraðsdómi Reykjavíkur og að óvíst sé hvenær þau verði flutt fyrir dóminum. Fram kemur að ríkislögmaður hafi óskað eftir afstöðu stefnenda til afhendingar gagnanna og að þeir séu mótfallnir því að afrit stefnanna verði afhent þar sem í þeim sé bæði að finna umfjöllun um einka- og fjárhagsmálefni þeirra. Ríkislögmaður telji þar af leiðandi óheimilt að afhenda kæranda umbeðin gögn enda standi fyrirmæli 9. gr. upplýsingalaga því í vegi. Með stefnunum hafi viðkomandi lögaðilar lagt grunn að dómsmálum. Stefnurnar sem og önnur gögn sem lögð hafi verið til dómsins lúti reglum réttarfarslaga og ríkislögmaður líti svo á að slík gögn séu almennt undanþegin upplýsingarétti.

Ríkislögmaður tekur fram að um rétt til aðgangs að gögnum í einkamáli sé fjallað í 13. og 14. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Í 14. gr. sé að finna heimild til að afhenda þeim sem hafi lögvarinna hagsmuna að gæta staðfest endurrit af málsskjölum, sbr. og reglur dómstólasýslunnar nr. 9/2018, um aðgang að upplýsingum og gögnum hjá héraðsdómstólum. Samkvæmt 6. gr. reglnanna taki dómari máls, sem sé ólokið, afstöðu til slíkrar beiðni en dómstjóri ef máli sé endanlega lokið fyrir héraðsdómi. Heimilt sé að krefjast úrskurðar dómara um synjun um aðgang að gögnum eða afhendingu endurrits. Slíkur úrskurður sé kæranlegur til Landsréttar samkvæmt d lið 1. mgr. 143. laga um meðferð einkamála. Afstaða ríkislögmanns sé sú að fyrirmæli réttarfarslaga gangi framar upplýsingalögum þegar um sé að ræða afhendingu á gögnum sem lögð séu fram í dómsmáli. Af þeim sökum sé erindi kæranda um að fá afrit stefnanna hafnað. Þá sé það afstaða ríkislögmanns að niðurstöður úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum 885/2020 og 886/2020 (makrílmálum) hafi ekki gildi ef reyndi á í dómsmáli en eins og á hafi staðið hafi ekki verið forsendur til að skjóta þeim úrskurði til dómstóla.

Í kæru kemur fram að kærandi telji afstöðu ríkislögmanns ekki í samræmi við úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 885/2020 og 886/2020 og að ríkislögmaður hafi látið nægja að leita afstöðu eigenda félaganna en ekki metið hvort tilefni væri til að afhenda hluta af stefnunum. Kæranda þyki ríkislögmaður því ekki hafa afgreitt erindið með fullnægjandi hætti og telji rétt að ríkislögmanni verði gert að afgreiða erindið aftur og taka efnislega afstöðu til þess.

Málsmeðferð
1.

Kæran var kynnt ríkislögmanni með bréfi, dags. 15. maí 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn ríkislögmanns, dags. 29. maí 2020, segir að ákvörðun um að synja beiðni kæranda byggi á tvenns konar grunni. Annars vegar þeim að stefnurnar, sem allar hafi verið lagðar fram við þingfestingu málanna í Héraðsdómi Reykjavíkur 17. október 2019, séu undanþegnar upplýsingarétti eftir seinni málslið 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Eins og fram komi í bréfi ríkislögmanns frá 14. maí 2020 hafi hann óskað eftir afstöðu stefnenda til beiðni kæranda og séu þeir mótfallnir því að afrit stefnanna verði afhent þar sem í þeim sé bæði að finna umfjöllun um einka- og fjárhagsmálefni þeirra. Í athugasemdum til frumvarps til upplýsingalaga sé nefnt ákvæði skýrt svo að samþykki verði að vera ótvírætt. Þar sem ótvíræð synjun stefnenda liggi fyrir geti ríkislögmaður ekki afhent kæranda afritin.

Hins vegar byggi ákvörðun ríkislögmanns á því að gögnin séu hluti af málsskjölum í dómsmálum sem rekin séu fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Að mati embættisins gildi ákvæði 13. og 14. gr. um meðferð einkamála og 3. gr. reglna dómstólasýslunnar nr. 9/2008. Eigi það sér stoð í 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga sem sérstaklega kveði á um að gögn í vörslu dómstóla séu undanskilin og falli ekki undir upplýsingalög. Af þessum ástæðum telji embættið mega ráða að réttarreglur um hvort gögn úr dómsmálum séu afhent séu ekki af sama meiði og upplýsingaréttur almennings sé grundvallaður á. Sérstakar skorður séu lögum samkvæmt settar við afhendingu gagna úr dómsmáli enda séu hugsanlegir hagsmunir af afhendingu þeirra allt aðrir en að varða almenning. Engu breyti þótt málsmeðferð í dómsmálum sé opinber á þann hátt sem 8. gr. laga um meðferð einkamála mæli fyrir um eða hvaða upplýsingar séu birtar í dómum; sérreglur gildi um hvort afhenda megi gögn úr dómsmálum. Reglur um birtingu upplýsinga í dómum séu að mati ríkislögmanns nægar til að almenningur geti kynnt sér dóma hvort heldur sem sé í málum ríkisins eða annarra.

Hvað varði ábendingu kæranda um að afstaða ríkislögmanns samræmist ekki niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum nr. 885/2020 og 886/2020 tekur ríkislögmaður fram að hann telji það ekki í valdi úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ákveða afhendingu dómskjala. Í 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga segi að lögin taki til dómstóla og dómstólasýslunnar að frátöldum ákvæðum V.-VII. kafla. Lögin gildi þó ekki um gögn í vörslu þeirra um meðferð einstakra dómsmála og endurrit úr dómabók, gerðabók og þingbók. Í lögskýringum með ákvæðinu segi: „Ekki er lagt til að upplýsingalög taki til gagna einstakra dómsmála og endurrita úr dómabók og þingbók, enda gilda sérákvæði réttarfarslaga um aðgang aðila og annarra að slíkum gögnum. Þannig er gert ráð fyrir að sömu reglur gildi áfram um aðgang almennings að upplýsingum um málsmeðferð fyrir dómi, sem er til samræmis við það sem gildir um ýmsar athafnir sýslumannsembætta, svo sem þinglýsingu, aðfarargerðir, kyrrsetningu o.s.frv., svo og gögn um rannsókn sakamála eða saksókn skv. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Sömu sjónarmið eiga við um aðgang að gerðabókum dómstólanna sem lagt er til að verði undanþegnar upplýsingarétti almennings samkvæmt upplýsingalögum.“

Ríkislögmaður segir lagaákvæðið skýrt; upplýsingalög gildi ekki um gögn sem lögð séu fram í dómi og séu í vörslu dómstóla. Öndverð niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum nr. 885/2020 og 886/2020 fái því hvorki samræmst ótvíræðum lagafyrirmælum né vilja löggjafans. Ríkislögmaður telji því að úrskurðarnefndinni beri að vísa kærunni frá en ella synja framkominni kröfu, enda ekki í valdi hennar að fjalla um eða taka ákvörðun sem löggjafinn ætli dómstólum að taka, sbr. 14. og 15. gr. laga um meðferð einkamála og reglna dómstólasýslunnar nr. 9/2018, sem settar séu á grundvelli síðarnefnda lagaákvæðisins.

Í umsögninni segir að upplýsingaréttur almennings og þar með talið kæranda verði ekki rýmri við það að ríkislögmaður, fyrir hönd íslenska ríkisins, sinni áskorun stefnanda um að mæta við þingfestingu máls í héraðsdómi og fái þar afhenta stefnu og þau gögn sem hún byggi á. Ríkislögmaður geti ekki fallist á öndverða túlkun úrskurðarnefndar um upplýsingamál og telji hana beinlínis ranga og án lagastoðar. Í þeim efnum vilji ríkislögmaður sérstaklega halda til haga að þau mál sem kæra lúti að séu dómsmál en ekki stjórnsýslumál. Mál sé þingfest þegar stefna sé lögð fram fyrir dómi, sbr. 1. mgr. 94. gr. laga um meðferð einkamála. Frá og með því tímamarki sé það einungis í valdi dómara og eftir atvikum dómstjóra að ákveða hvort kæranda verði afhent afrit af þeim stefnum sem krafa hans lúti að, sbr. II. kafla laga um meðferð einkamála. Því beri kæranda að beina kröfu um aðgang að málsgögnum til þess dómara við Héraðsdóm Reykjavíkur sem hafi málin til úrlausnar. Ríkislögmaður ítrekar að lokum að vísa beri kærunni frá en ella synja kröfu kæranda um umbeðin gögn.

2.

Með umsögn ríkislögmanns vegna kærunnar fylgdi afrit af erindi frá lögmanni Brimgarða ehf., 14. júní ehf. og Langasjávar ehf. til ríkislögmanns, dags. 4. maí 2020, þar sem afstöðu fyrirtækjanna til afhendingar stefnanna er lýst.

Í erindi lögmannsins segir að fyrirtækin séu mótfallin því að afrit verði afhent kæranda. Kærandi hafi ekki fært fyrir því rök að hann eigi rétt til stefnanna á þeim grundvelli sem kveðið sé á um í 14. gr. laga um meðferð einkamála. Ákvæðið feli í sér sérlög sem gangi framar upplýsingalögum og fásinna væri ef hægt væri að sniðganga þá vernd um einkahagsmuni einstaklinga og lögaðila sem þeim séu falin þegar þeir leiti réttar fyrir dómstólum með því að skikka embætti ríkislögmanns eða annað stjórnvald til að afhenda almenningi dómsskjöl úr einkamálum á grundvelli upplýsingalaga. Einstaklingar og lögaðilar megi ganga út frá því að það gildi ekki ríkari aðgangur almennings að málsskjölum sem þeir leggi fram fyrir dómstólum landsins en samkvæmt réttarfarslögum, jafnvel þó skjölin rati óhjákvæmilega í hendur embættis ríkislögmanns eða annarra stjórnvalda.

Þá segir að embætti ríkislögmanns sé óheimilt að afhenda stefnurnar með vísan til 9. gr. upplýsingalaga enda fjalli þær um bæði einka- og fjárhagsmálefni fyrirtækjanna. Almenning varði ekkert um það hvernig fyrirtækin fjármagni starfsemi sína eða um önnur einkafjárhagsmálefni þeirra og því eigi 9. gr. laganna við fullum fetum. Í stefnunum séu aukinheldur nafngreindir einstaklingar sem almenning varði ekkert um hverjir séu eða hvernig þeir komi að málinu.

Fyrirtækin vekja athygli á því að þegar yfirskattanefnd birti úrskurði sína í málum þeirra þá hafi öll nöfn verið afmáð. Ekki dugi að afhenda stefnurnar þannig að hluti þeirra sé afmáður enda hætt við að auðvelt sé fyrir þá sem fái stefnurnar í hendurnar að lesa milli línanna þar sem þeim sé kunnugt um nöfn málsaðila.

Fyrirtækin óski þess að embætti ríkislögmanns láti reyna á það til hins ítrasta og eftir atvikum fyrir dómi ef úrskurðarnefnd um upplýsingamál fallist á beiðni um afhendingu stefnanna að einhverju leyti. Þá óski þau þess, verði því við komið, að fyrirtækin fái tækifæri til að gæta hagsmuna sinna fyrir dómi áður en afhending stefnanna eigi sér stað. Það gæti gerst þannig að ríkislögmaður neitaði afhendingu stefnanna að gengnum úrskurði úrskurðarnefndarinnar en fyrirtækin gætu gætt hagsmuna sinna á grundvelli 20. gr. laga um meðferð einkamála ef kærandi færi í aðfararmál fyrir héraðsdómi til að fullnusta úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

3.

Umsögn ríkislögmanns var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. júní 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.

Í athugasemdum, dags. 9. júní 2020, segir kærandi í fyrsta lagi að það kunni að vera að stefnurnar þrjár hafi að geyma fjárhags- og einkamálefni sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari skv. 9. gr. upplýsingalaga, líkt og ríkislögmaður byggi á. Kærandi dragi hins vegar í efa að þær upplýsingar séu svo umfangsmiklar að ekki sé unnt að afmá þær og afhenda afganginn af skjölunum. Í öðru lagi byggi synjunin á því að um afhendingu skjalanna fari eftir lögum um meðferð einkamála en ekki upplýsingalögum. Kærandi telji að allir sem að málinu komi viti af úrskurðum úrskurðarnefndarinnar nr. 885/2020 og nr. 886/2020 þar sem komist hafi verið að öndverðri niðurstöðu. Kærandi bendir á nýlegt álit umboðsmanns Alþingis, frá desember 2019, í máli nr. 9758/2018 en í málinu hafi yfirfasteignamatsnefnd og síðar umboðsmaður Alþingis gert athugasemdir við málsmeðferð Þjóðskrár Íslands í tengslum við beiðni þeirra um endurákvörðun fasteignamats. Þar segi meðal annars eftirfarandi:

„Það er meginregla stjórnsýsluréttar að lægra settu stjórnvaldi beri að hlíta niðurstöðu æðra stjórnvalds sem endurskoðað hefur ákvörðun hins lægra setta, á grundvelli kæru frá aðila sem á lögvarinna hagsmuna að gæta, í samræmi við eftirlits- og stjórnunarheimildir sínar, þ.m.t. á grundvelli stjórnsýslukæru. Þrátt fyrir að lægra sett stjórnvald kunni að vera ósammála niðurstöðu eða forsendum æðra setts stjórnvalds verður það almennt að hlíta niðurstöðunni og setja málið í þann lagalega farveg sem æðra sett stjórnvald hefur byggt niðurstöðu sína á. Þegar lægra sett stjórnvald er ekki sammála úrskurði æðra setts stjórnvalds standa því ekki lög til þess að lægra setta stjórnvaldið geti litið framhjá úrskurðinum og sett málið í annan lagalegan farveg.“

Kærandi segir ríkislögmann vita þetta og að einfalt hefði verið fyrir embættið að óska eftir frestun réttaráhrifa fyrri úrskurðanna tveggja og láta á þá reyna fyrir dómstólum, það hafi hins vegar ekki verið gert.

Þá bendir kærandi á það að í framkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafi verið litið svo á að hafi upplýsingar áður birst opinberlega standi því lítið í vegi að þær séu afhentar. Af úrskurðum Landsréttar nr. 274/2020, 275/2020 og 276/2020 megi ráða að málin þrjú hafi verið höfðuð til ógildingar á tilteknum úrskurðum yfirskattanefndar. Það sé misjafnt hvað yfirskattanefnd kjósi að birta og hvað ekki. Í þessu tilfelli sé það hins vegar svo að tveir af þremur úrskurðum nefndarinnar, nánar til tekið nr. 279/2015 og 280/2015, hafi verið birtir opinberlega á vefsvæði nefndarinnar. Úrskurðirnir hafi bæði að geyma helstu málsatvik og upphæðir í málinu. Hafi stefnurnar að geyma einhverjar upplýsingar sem vanalega myndu falla undir 9. gr. upplýsingalaga þá fái kærandi ekki betur séð en að „þeim ketti hafi verið sleppt úr sekknum“.

Að lokum minnir kærandi á sérstaka stöðu íslenska ríkisins sem aðila að dómsmáli. Fræðimenn á sviði stjórnsýsluréttar telji að í ljósi stöðu sinnar og meginreglna stjórnsýsluréttarins geti ríkið ekki hagað sér með sama hætti og einstaklingar eða lögaðilar fyrir dómi. Þegar ríkislögmaður taki til varna sé það sökum þess að borgari telji að ríkið hafi gert á sinn hlut eða farið á svig við sínar eigin reglur. Það verði að teljast að borgarar hafi ríka hagsmuni af því að geta fylgst með framgangi slíkra dómsmála enda ekki loku fyrir það skotið að einhver annar geti verið í sömu aðstöðu.

Niðurstaða
1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda, blaðamanns, til aðgangs að stefnum í málum sem félögin 14. júní ehf., Brimgarðar ehf. og Langisjór ehf. höfðuðu á hendur íslenska ríkinu. Stefnurnar þrjár voru lagðar fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 17. október 2019.

Ákvörðun ríkislögmanns um að synja beiðni kæranda um aðgang að stefnunum er í fyrsta lagi byggð á því að þær séu undanþegnar upplýsingarétti þar sem um sé að ræða málsskjöl í dómsmáli. Að mati ríkislögmanns fer um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum eftir ákvæðum laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, sbr. 13. og 14. gr. laganna, og 3. gr. reglna dómstólasýslunnar nr. 9/2008. Er sú túlkun sögð eiga sér stoð í 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga segir að lögin taki til dómstóla og dómstólasýslunnar að frátöldum ákvæðum V.-VII. kafla. Lögin gildi þó ekki um gögn í vörslu þeirra um meðferð einstakra dómsmála og endurrit úr dómabók, gerðabók og þingbók.

Með lögum nr. 72/2019, er breyttu upplýsingalögum nr. 140/2012, var gildissvið laganna víkkað út þannig að lögin ná nú yfir stóran hluta starfsemi handhafa löggjafar- og dómsvalds, þ.e. Alþingis, dómstóla og dómstólasýslunnar. Varðandi gögn í vörslu dómstóla segir eftirfarandi í athugasemdum um 2. gr. í frumvarpi til laga nr. 72/2019:

„Ekki er lagt til að upplýsingalög taki til gagna einstakra dómsmála og endurrita úr dómabók og þingbók, enda gilda sérákvæði réttarfarslaga um aðgang aðila og annarra að slíkum gögnum. Þannig er gert ráð fyrir að sömu reglur gildi áfram um aðgang almennings að upplýsingum um málsmeðferð fyrir dómi, sem er til samræmis við það sem gildir um ýmsar athafnir sýslumannsembætta, svo sem þinglýsingu, aðfarargerðir, kyrrsetningu o.s.frv., svo og gögn um rannsókn sakamála eða saksókn skv. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Sömu sjónarmið eiga við um aðgang að gerðabókum dómstólanna sem lagt er til að verði undanþegnar upplýsingarétti almennings samkvæmt upplýsingalögum.“

Í 14. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, er mælt fyrir um rétt þeirra, sem hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, til aðgangs að staðfestu eftirriti af málsskjölum og upplýsingum úr þingbók eða dómabók.

Í ákvæði 1. mgr. 14. gr. segir orðrétt:

„Meðan mál er rekið fyrir æðra dómi eða héraðsdómi er dómara eða eftir atvikum dómsformanni skylt gegn greiðslu gjalds að láta þeim sem hafa lögvarinna hagsmuna að gæta í té staðfest eftirrit af málsskjölum og úr þingbók eða dómabók, svo fljótt sem við verður komið og ekki síðar en innan mánaðar frá því þess er óskað.“

Samkvæmt orðalagi 14. gr. laga um meðferð einkamála veitir ákvæðið rétt til aðgangs að staðfestum eftirritum af málsskjölum sem lögð hafa verið fram fyrir dómi í einkamáli. Er það óháð því hvort um sé að ræða gögn sem eru eða hafa jafnframt verið í vörslum stjórnvalda og falla undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 4. gr. upplýsingalaga eða tilheyra starfsemi sem felld verður undir gildissvið laganna, sbr. 2. og 3. gr. þeirra. Þá lýtur ákvæði 14. gr. að skyldu dómara eða eftir atvikum dómsformanns að afgreiða slíka beiðni, en réttur til aðgangs samkvæmt ákvæðinu er takmarkaður við þá aðila sem hafa ,,lögvarinna hagsmuna að gæta.“

Úrskurðarnefndin telur ljóst af framangreindu að við setningu núgildandi ákvæðis 5. mgr. 2. gr. upplýsingalaga hafi verið gengið út frá því að ákvæðið gilti um gagnabeiðnir sem beint væri að dómstólum og sem varða málsskjöl í einkamálum. Eins og ákvæði 5. mgr. 2. gr. er orðað nær það aðeins til gagna í vörslu dómstóla og dómstólasýslunnar sem ekki lúta að meðferð einstakra dómsmála, sem og endurrita úr dóma-, gerða- og þingbókum. Ákvæðið nær því samkvæmt orðalagi sínu ekki til gagna sem lögð hafa verið fram í einkamálum en eru í vörslum stjórnvalda.

Ákvæði 14. gr. laga um meðferð einkamála fjallar einnig aðeins um rétt til aðgangs að gögnum í vörslum dómstóla, sbr. einnig 2. gr. reglna dómstólasýslunnar nr. 9/2018, um aðgang að upplýsingum og gögnum hjá héraðsdómstólum. Er sá aðgangur sem fyrr segir takmarkaður við þá sem eiga „lögvarinna hagsmuna“ að gæta. Við afmörkun á gildissviði 14. gr. laga um meðferð einkamála verður þá jafnframt að horfa til þess að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna taka lögin einungis til „dómsmála sem hvorki sæta sérstakri meðferð eftir fyrirmælum annarra laga né eiga undir sérdómstóla lögum samkvæmt.“

Með vísan til þessa telur úrskurðarnefndin engan vafa leika á því að ákvæði 1. mgr. 14. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, getur ekki tekið til beiðna um aðgang að gögnum í vörslum stjórnvalda, enda þótt þau gögn kunni að vera notuð í dómsmálum.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 51/1985, um ríkislögmann, er embætti ríkislögmanns sjálfstæð stofnun sem heyrir undir stjórnarráðið. Ljóst er því að embættið fellur undir hugtakið ,,stjórnvald“ í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, og upplýsingalögin gilda því um starfsemi embættisins.

Þegar leyst er úr því hvaða reglur gilda um rétt almennings til aðgangs að skjölum í vörslum stjórnvalda sem lögð hafa verið fram fyrir dómi, á grundvelli upplýsingalaga, telur úrskurðarnefndin rétt að minna á að upplýsingalögunum er ætlað rúmt gildissvið samkvæmt 2. gr., enda er í fyrrnefndu ákvæði 1. mgr. 2. gr. laganna tiltekið að lögin taki til ,,allrar starfsemi stjórnvalda“. Þá er jafnframt lagt til grundvallar í 1. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að lögin taki til ,,allra gagna“ sem mál varða.

Ljóst er að í ákvæðum upplýsingalaga er beinlínis gert ráð fyrir því að stjórnvöld og aðrir aðilar sem heyra undir lögin hafi í vörslum sínum gögn sem kunna að vera lögð fram í dómsmáli, sbr. undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. laganna. Í síðastnefnda ákvæðinu er tekið fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum nái ekki til ,,bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.“ Af orðalagi ákvæðisins verður enn fremur ráðið að það geti átt við gögn hvort sem þeirra var aflað fyrir eða eftir að dómsmál var höfðað. Í lögskýringargögnum kemur þó fram að umfang þeirrar undantekningarheimildar ákvæðisins sé takmarkað við gögn sem lúta að ráðgjöf sérfróðra aðila til stjórnvalda.

Að slepptu ákvæði 3. mgr. 6. gr. upplýsingalaga er ekki að finna nein ákvæði í lögunum sem fjalla um málsskjöl sem stjórnvöld hafa í vörslum sínum og hafa verið lögð fram í einkamáli sem rekið er fyrir dómi. Verður því ekki séð með nokkru móti af ákvæðum laganna að löggjafinn hafi ákveðið að stjórnvöld geti fortakslaust undanskilið slík gögn upplýsingarétti með sama hætti og dómstólar samkvæmt 5. mgr. 2. gr. laganna. Þar af leiðandi verður að leggja til grundvallar að ákvæði upplýsingalaga gildi um aðgang almennings að málsskjölum úr einkamálum sem stjórnvöld og eftir atvikum aðrir aðilar en dómstólar, sbr. 2. gr. upplýsingalaga, hafa í vörslum sínum og að ekki sé heimilt að synja um aðgang að slíkum gögnum nema að því marki sem undanþáguákvæði laganna eiga við.

Í ljósi þessa standa ekki rök til þess að telja skjöl í vörslum stjórnvalda eða aðila sem falla undir 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga undanþegin gildissviði laganna þegar af þeirri ástæðu að þau hafi verið lögð fram í dómsmáli, sbr. til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar nr. 736/2018, 885/2020 og 886/2020. Úrskurðarnefndin vekur athygli á því að ef fallist væri á gagnstæða túlkun myndi það hafa í för með sér að réttur almennings til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum og öðrum aðilum en dómstólum sem féllu undir upplýsingalög yrði í reynd óvirkur um leið og sömu gögn yrðu lögð fyrir dóm í einkamáli.

Með vísan til þessa verður leyst úr rétti kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings með þeim takmörkunum er greinir í 6.-10. gr. laganna. Úrskurðarnefndin tekur fram að það heyrir ekki undir nefndina að taka afstöðu til þess hvort kærandi kunni að eiga rétt til aðgangs að sömu gögnum samkvæmt ákvæðum 14. gr. laga um meðferð einkamála.

2.

Ákvörðun ríkislögmanns um að synja beiðni kæranda er í öðru lagi byggð á þeim grundvelli að þær innihaldi upplýsingar sem eru undanþegnar upplýsingarétti þar sem þær varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni stefnenda, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Stefnendur í málunum séu auk þess mótfallnir afhendingu gagnanna.

Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og ber því að túlka það þröngri lögskýringu.

Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:

„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“

Í athugasemdum við ákvæðið segir jafnframt:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“

Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.

Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við það mat verður að hafa í huga það meginmarkmið laganna að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, meðal annars í þeim tilgangi að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings að opinberum aðilum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni. Þá er tiltekið í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að ef ákvæði 6.-10. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti eiga aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.

Í stefnum Brimgarða ehf. og 14. júní ehf. er þess krafist að úrskurður ríkisskattstjóra frá 20. desember 2013, sem tengist skuldabréfaútgáfu félaganna, og úrskurðir yfirskattanefndar nr. 278/2015 og 279/2015, frá 21. október 2015, verði felldir úr gildi. Til vara er þess krafist að úrskurðunum verði breytt og til þrautavara að viðurkennt verði með dómi að stefnendum hafi verið heimilt að gjald- og skuldfæra verðbætur og afföll vegna skuldabréfanna, sem félögin gáfu út á árinu 2005, frá tekjuskatti í skattframtölum áranna 2008-2012.

Í stefnu Langasjávar ehf. er þess krafist að úrskurður ríkisskattstjóra frá 20. desember 2013, sem tengist skuldabréfaútgáfu dótturfélaga Langasjávar ehf., og úrskurður yfirskattanefndar nr. 280/2015, frá 21. október 2015, verði felldir úr gildi. Til vara er þess krafist að úrskurðunum verði breytt vegna leiðréttingar á samsköttun með dótturfélögum stefnanda þannig að tekið verði tillit til frádráttarliða í skattframtölum félaganna, affalla og verðbóta í tilviki Brimgarða ehf. og affalla í tilviki 14. júní ehf., á árunum 2008-2012 vegna skuldabréfaútgáfu þeirra á árinu 2005. Til þrautavara er þess krafist að viðurkennt verði með dómi að félaginu hafi verði heimilt að leiðrétta tekjuskattsstofn sinn í skattframtölum áranna 2008-2012 með hliðsjón af frádrætti í skattskilum dótturfélaga sinna.

Í stefnum einkahlutafélaganna þriggja er fjallað ítarlega um umdeilda skuldabréfaútgáfu Brimgarða ehf. og 14. júní ehf., sem eru dótturfélög Langasjávar ehf., frá árinu 2005, en með úrskurði frá 20. desember 2013 endurákvarðaði ríkisskattstjóri opinber gjöld á fyrirtækin fyrir gjaldárin 2008-2012, enda taldi embættið að umrædd skuldabréfaútgáfa hefði falið í sér óvenjuleg viðskipti sem stofnað hefði verið til með skattasniðgöngu að augnamiði. Niðurstaða ríkisskattstjóra var staðfest í þremur úrskurðum yfirskattanefndar, nr. 278/2015, 279/2015 og 280/2015, dags. 21. október 2015. Tveir úrskurðanna, nr. 279/2015 og 280/2015, voru birtir opinberlega á vef nefndarinnar en einn þeirra, nr. 278/2015, var ekki birtur. Í úrskurðunum er öllum málsatvikum lýst, ákvörðunum ríkisskattstjóra, sem og kröfum félaganna og málsástæðum þeirra. Nöfn félaganna og einstaklinga eru hins vegar afmáð í hinum birtu úrskurðum.

Um sömu mál er fjallað í úrskurðum Landsréttar nr. 274/2020, 275/2020 og 276/2020 sem varða kröfur félaganna um vitnaleiðslur fyrir héraðsdómi við aðalmeðferð málanna. Í úrskurðum Héraðsdóms Reykjavíkur frá 21. apríl 2020, sem Landsréttur staðfesti, er málsatvikum lýst sem og dómkröfum félaganna sem snúa m.a. að ógildingu fyrrnefndra úrskurða yfirskattanefndar. Þannig hafa nöfn félaganna þriggja þegar verið birt opinberlega, með lögmætum hætti, samhliða kröfum þeirra um ógildingu tiltekinna úrskurða yfirskattanefndar.

Eins og að framan er rakið lýtur mál þetta að því hvort almenningur eigi rétt á að kynna sér efni stefna í dómsmálum sem varða lögmæti ákvarðana skattyfirvalda. Þrátt fyrir að nöfn stefnenda hafi ekki verið birt opinberlega í úrskurðum yfirskattanefndar nr. 279/2015 og 280/2015 hafa þau ásamt kröfugerð þeirra í fyrirhuguðu dómsmáli verið gerð opinber með úrskurðum Landsréttar nr. 274/2020, 275/2020 og 276/2020.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að við beitingu 9. gr. upplýsingalaga hefur nefndin horft til þess að ekki sé almennt hægt að líta svo á að upplýsingar sem gerðar hafa verið opinberar með lögmætum hætti séu upplýsingar um einkamálefni sem óheimilt sé að greina frá, sbr. úrskurð nefndarinnar frá 11. september 2017 í máli nr. 704/2017, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 9. febrúar 2009 í máli nr. 5142/2007. Þar af leiðandi getur úrskurðarnefndin ekki fallist á að þær upplýsingar sem fram koma í stefnunum og sem þegar hafa verið birtar opinberlega í samræmi við fyrirmæli laga séu til þess fallnar að valda tjóni á mikilvægum virkum fjárhags- eða viðskiptahagsmunum félaganna. Það er því niðurstaða nefndarinnar að slíkar upplýsingar verði ekki felldar undir 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.

Eins og fram hefur komið er einn úrskurður yfirskattanefndar óbirtur, þ.e. úrskurður nr. 278/2015 í máli 14. júní ehf. Með vísan til þessa gilda önnur sjónarmið um þær upplýsingar sem fram koma í stefnu 14. júní ehf. að því marki sem þær hafa ekki verið birtar með úrskurði Landsréttar í máli félagsins frá 28. maí 2020 í máli nr. 276/2020.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið stefnurnar. Það er mat nefndarinnar að aðkoma tilgreinds hluthafa í Brimgörðum ehf., en nafn hans er birt í stefnunum þremur, sé slík að hún varði einkahagsmuni hans sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga en nafnið hefur ekki verið birt opinberlega í tengslum við málið. Verður því að telja að ríkislögmanni sé rétt að afmá nafnið úr stefnu Brimgarða ehf., 14. júní ehf. og Langasjávar ehf.

Um stefnurnar að öðru leyti er það að segja að í þeim koma fram margvíslegar upplýsingar um fjárhagsmálefni umræddra félaga. Mikill hluti þessara upplýsinga hefur þegar verið birtur í samræmi við ákvæði laga eins og rakið er hér að framan. Þetta gildir þó ekki um allar upplýsingarnar, enda hefur úrskurður yfirskattanefndar í máli 14. júní ehf. ekki verið birtur opinberlega. Við ákvörðun um afhendingu stefnanna til kæranda þarf því að meta hvort 9. gr. upplýsingalaga geti tekið til einhverra þeirra upplýsinga sem ekki hafa verið birtar. Slíkt mat hefur ekki farið fram af hálfu ríkislögmanns.

Samkvæmt framangreindu er það mat úrskurðarnefndarinnar að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða á grundvelli 20. gr. upplýsingalaga. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin svo verulegum efnislegum annmörkum að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir ríkislögmann að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Beiðni kæranda um aðgang að stefnum í málum sem fyrirtækin 14. júní ehf., Brimgarðar ehf. og Langisjór ehf. höfðuðu á hendur íslenska ríkinu og lagðar voru fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 17. október 2019 er vísað til ríkislögmanns til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Kjartan Bjarni Björgvinsson

 

Sigríður Árnadóttir



Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira