1003/2021. Úrskurður frá 28. apríl 2021.
Úrskurður
Hinn 28. apríl 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1003/2021 í máli ÚNU 20120017.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 16. desember 2020, kærði A afgreiðslu ríkisskattstjóra á beiðni hans um aðgang að upplýsingum.Með erindi, dags. 19. nóvember 2020, óskaði kærandi eftir verklagsreglum og leiðbeiningum ríkisskattstjóra í heimilisfestismálum. Ríkisskattstjóri synjaði beiðni hans með tölvubréfi, dags. 27. nóvember 2020, með vísan til þess að vegna eftirlitshagsmuna yrðu verkferlar fyrir vinnslu einstakra málaflokka ekki afhentir. Kærandi ítrekaði beiðni sína sama dag og vísaði til 101. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, og álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2542/1998. Ríkisskattstjóri svaraði kæranda á ný með tölvubréfi, dags. 8. desember 2020, þar sem fyrri synjun embættisins var ítrekuð og tekið fram að vegna sameiningar embætta ríkisskattstjóra og sjálfstæðra skattstjóra árið 2010 ætti tilvitnað álit umboðsmanns ekki við í þessu tilviki.
Í kæru greinir að kærandi hafi óskað eftir umræddum verkferlum og leiðbeiningum sem ríkisskattstjóri notist við í tengslum við uppkvaðningu úrskurða um skattalega heimilisfesti einstaklinga. Í kæru kemur fram að hann undirbúi kæru til yfirskattanefndar vegna slíks úrskurðar ríkisskattstjóra. Hann telji synjun ríkisskattstjóra brjóta gegn réttmætisreglunni og það sé ekki ásættanlegt að verklagsreglur embættisins þoli ekki dagsins ljós. Hann telji hugsanlegt að jafnræðis hafi ekki verið gætt við meðferð ríkisskattstjóra á máli hans varðandi skattalega heimilisfesti og því vilji hann afrit af umræddum verkferlum.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt ríkisskattstjóra með bréfi, dags. 19. desember 2020, og ríkisskattstjóra veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn ríkisskattstjóra ásamt gögnum málsins barst með tölvubréfi, dags. 8. janúar 2021. Í umsögninni kemur fram að ríkisskattstjóri telji upplýsingabeiðnina ná til þriggja gagna, þ.e. verkferils, verklagsreglu og vinnulýsingar vegna eftirlitsmála sem snerti skattalega heimilisfesti aðila. Gögnin séu vistuð á innri vef ríkisskattstjóra þar sem þau séu aðgengileg starfsmönnum embættisins til hliðsjónar og eftirbreytni við afgreiðslu mála. Þá segir að tilgangur með samantekt þessara gagna sé sá að fyrir hendi séu almennar málsmeðferðarreglur til stuðnings við skoðun á skattalegri heimilisfesti sem þætti í eftirlitsaðgerðum ríkisskattstjóra. Verklagsreglurnar séu settar í því skyni að tryggja vandaða stjórnsýslu við úrlausn verkefna. Þannig sé um að ræða upplýsingar sem ríkisskattstjóri hafi útbúið í eigin þágu og til eigin nota við meðferð máls, líkt og áskilið sé um vinnugögn stjórnvalda, sbr. athugasemdir við 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í umsögninni er nánar greint frá inntaki gagnanna en þar segir að efni þeirra sé í raun tvíþætt. Annars vegar sé þar að finna leiðbeiningar varðandi þá málsmeðferð sem viðhafa beri við skatteftirlit. Hins vegar sé þar að finna upplýsingar um hvernig efnislega skuli staðið að eftirlitsmálum sem snerti skattalegt heimilisfesti.Í umsögninni er þeirri afstöðu lýst að opinberun upplýsinganna myndi raska almannahagsmunum með þeim hætti að skattaðilum yrði unnt að sníða hegðun sína, gjörðir og svör til ríkisskattstjóra að fyrirhuguðum eftirlitsaðgerðum. Ríkisskattstjóri telji að þau atriði sem fram koma í umræddum gögnum falli undir 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þar sem fram komi að heimilt sé að takmarka aðgang að upplýsingum ef um sé að ræða fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera ef að þær yrðu þýðingarlausar eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þær á almanna vitorði. Loks kemur fram í umsögninni að framangreint ætti einungis við um hluta þeirra gagna sem um er deilt.
Við meðferð málsins afhenti ríkisskattstjóri kæranda verkferil, verklagsreglu og vinnulýsingu þar sem búið var að afmá tilteknar upplýsingar.
Umsögn ríkisskattstjóra var send kæranda með bréfi, dags. 8. janúar 2021. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 13. janúar 2021. Í umsögninni áréttar kærandi mikilvægi þess að honum verði afhentar upplýsingar um þá verkferla og leiðbeiningar sem notaðar voru af hálfu ríkisskattstjóra til að komast að þeirri niðurstöðu að kærandi hefði heimilisfesti hér á landi. Þá er kærandi ósammála þeirri afstöðu ríkisskattstjóra að afhending umræddra gagna muni leiða til aukinna undanskota og veltir því upp hvort ríkisskattstjóri vilji ekki að skattaðilar geti farið eftir reglum sem í gildi eru.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um upplýsingar sem afmáðar voru úr verkferli, verklagsreglu og vinnulýsingu sem kæranda var að öðru leyti veittur aðgangur að undir rekstri málsins hjá úrskurðarnefndinni.Synjun ríkisskattstjóra var í fyrsta lagi rökstudd með vísan til 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga en þar er fjallað um takmarkanir á aðgangi almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast vegna fyrirhugaðra ráðstafana eða prófa á vegum hins opinbera, ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Athugasemdir ríkisskattstjóra verða skildar á þann veg að embættið líti svo á að skatteftirlit samkvæmt umræddum verklagsreglum yrði verulega torveldað yrðu þær aðgengilegar almenningi.
Um orðasambandið „fyrirhugaðar ráðstafanir“ í 5. tölul. greinarinnar segir eftirfarandi í athugasemdum með frumvarpi til núgildandi upplýsingalaga:
„Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Ákvæði þetta getur þannig í sumum tilvikum verndað sömu hagsmuni og ákvæði 3. tölul. Hér undir falla einnig ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. Enn fremur er heimilt samkvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrirhuguðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafnræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrirtækja.“
Þá segir enn fremur:
„Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki sé nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis. Þegar þær ráðstafanir eru afstaðnar sem 5. tölul. tekur til er almenningi heimill aðgangur að gögnunum nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum eigi við, sbr. 12. gr. frumvarpsins. Með vísun til annarra takmarkana samkvæmt lögunum er vísað til þess að þau kunni að innihalda upplýsingar um einkamálefni manna eða önnur atriði sem leynt eiga að fara af öðrum ástæðum en 10. gr. frumvarpsins tekur til.“
Sem fyrr segir er í umræddum gögnum að finna almenna lýsingu á því verklagi sem starfsmönnum ríkisskattstjóra ber að viðhafa við framkvæmd skatteftirlits, skv. 102. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, í þeim tilvikum þegar upp kemur vafi um hvort einstaklingur eigi að vera skráður heimilisfastur á Íslandi. Í gögnunum er t.d. að finna upptalningu á upplýsingum sem talið er nauðsynlegt að afla við meðferð einstakra mála og hvar sé unnt að afla þeirra. Úrskurðarnefndin fær þannig ekki betur séð en að í verklagsreglunum felist nánari útfærsla og túlkun ríkisskattstjóra á viðeigandi ákvæðum skattalaga sem fylgja ber við meðferð eftirlitsmála af framangreindum toga í því skyni að rannsaka og upplýsa mál með fullnægjandi hætti og tryggja samræmi við úrlausn mála. Í því sambandi skal bent á að með 94. gr. laga nr. 90/2003 er ríkisskattstjóra fengin víðtæk heimild til upplýsingaöflunar ýmist hjá aðila máls sjálfum eða þriðja aðila. Þrátt fyrir að í gögnunum sé að finna lýsingu á þeim viðbrögðum sem gripið er til þegar eftirlitsmál hefst verður ekki séð að í þeim öllum sé greint frá fyrirhuguðum ráðstöfunum, t.d. rannsóknarathöfnum eða öðrum eftirlitsráðstöfunum í tengslum við almennt skatteftirlit ríkisskattstjóra sem yrðu þýðingarlausar ef þær yrðu opinberaðar í skilningi 5. tölul. 10. gr. Þvert á móti hafa þær að miklu leyti að geyma upplýsingar um verklag og grundvöll einstakra mála sem kann að ljúka með töku stjórnvaldsákvarðana sem telja verður mikilvægt að almenningur og ekki síst þeir sem aðild eiga að málum hjá ríkisskattstjóra geti kynnt sér eins og háttar til í tilviki kæranda. Með vísan til framangreinds og þess lögskýringarsjónarmiðs að almennt beri að túlka takmarkanir á upplýsingarétti þröngt verður ekki fallist á það með ríkisskattstjóra að unnt sé að synja beiðni kæranda með vísan til 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga að öllu leyti. Hins vegar fellst úrskurðarnefndin á að hinn yfirstrikaði texti í fylgiskjali 1 sem og yfirstrikaður texti í köflum 1.3 og 2.1 í fylgiskjali 3 sé þess efnis að rétt sé að fallast á niðurstöðu ríkisskattstjóra um að undanskilja hann aðgangi kæranda.
2.
Í synjun ríkisskattstjóra er einnig vísað til þess að umrædd gögn teljist vinnugögn í skilningi upplýsingalaga, sbr. 5. tölul. 6. gr., sbr. og 8. gr., og þannig undanþegin aðgangi kæranda.
Í 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eru vinnugögn skilgreind sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar, sem falla undir lögin skv. 2. og 3. gr., hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna ef þau hafi verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í athugasemdum um 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir orðrétt:
„Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. Fyrsta skilyrðið þarfnast ekki sérstakra skýringa en er þó mjög þýðingarmikið við afmörkun hugtaksins. Í öðru skilyrðinu felst það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljast ekki til vinnugagna í skilningi 8. gr. frumvarpsins. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur vinnugagn. Undantekningar eru þó gerðar varðandi síðastgreinda atriðið.“
Úrskurðarnefndin tekur fram að í skilyrðinu um að gagn sé undirbúningsgagn í reynd felst að það hafi orðið til við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta tiltekins máls, enda er takmörkun 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga á upplýsingarétti almennings studd þeim rökum að gögn sem verða til við slíkt ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Ákvæðið getur hins vegar ekki takmarkað rétt almennings til aðgangs að skjölum sem eru útbúin almennt til notkunar við meðferð ótiltekinna mála af ákveðnum toga, enda er ekki um sömu hagsmuni að tefla í þeim tilvikum. Þetta sést til að mynda á því að sérstaklega er mælt fyrir um skyldu til að veita aðgang að vinnugögnum sem hafa að geyma lýsingu á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði, sbr. 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Með vísan til framangreinds og þess lögskýringarsjónarmiðs að skýra beri takmarkanir á upplýsingarétti almennings þröngt, með hliðsjón af meginreglu laganna um rétt til aðgangs, er ekki fallist á það með ríkisskattstjóra að umræddar upplýsingar teljist vinnugögn í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr., upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun ríkisskattstjóra á að veita aðgang að hinum yfirstrikaða texta í fylgiskjali 1, Verkferill, sem og yfirstrikuðum texta í köflum 1.3 og 2.1 í fylgiskjali 3, Vinnulýsing.
Ríkisskattstjóra er að öðru leyti skylt að veita kæranda aðgang að verkferli, verklagsreglu og vinnulýsingu ríkisskattstjóra án útstrikana.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir