1022/2021. Úrskurður frá 28. júní 2021.
Úrskurður
Hinn 28. júní 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurðnr. 1022/2021 í máli ÚNU 21040004.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 9. apríl 2021, kærði A, fulltrúi ritstjóra Morgunblaðsins, synjun heilbrigðisráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum.Með tölvubréfi til heilbrigðisráðuneytisins, dags. 6. apríl 2021, óskaði kærandi eftir afriti af minnisblaði sóttvarnalæknis, auk þeirra minnisblaða í ráðuneytinu, greinargerða og eftir atvikum lögfræðilegu álita, sem heilbrigðisráðherra byggði ákvörðun sína um setningu reglugerðar um skyldudvöl í sóttkvíarhóteli á (reglugerð nr. 355/2021, um sóttkví og einangrun og sýnatöku við landamæri Íslands vegna COVID‑19.). Með tölvubréfi, dags. 7. apríl 2021, ítrekaði kærandi beiðni sína.
Með tölvubréfi, dags. 7. apríl 2021, var kæranda afhentur hluti umbeðinna gagna en beiðninni að öðru leyti hafnað með vísan til þess að umrædd gögn hefðu verið lögð fram í ríkisstjórn og því undanþegin upplýsingarétti, sbr. 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í kæru, dags. 8. apríl 2021, er framangreindri afstöðu ráðuneytisins mótmælt og tekið fram að það að gögn hafi verið lögð fram í ríkisstjórn geti ekki orðið til þess að undanþiggja þau upplýsingarétti eftir á enda væri þá ráðherra í lófa lagið að sniðganga lögin að vild með því einu að merkja þau gögn, sem þeir vilji síður að komi fyrir almenningssjónir sem aðgengileg fylgiskjöl á ríkisstjórnarfundi. Í kæru kemur einnig fram að eftir að ráðuneytið synjaði beiðni kæranda hafi ráðherra afhent velferðarnefnd Alþingis umrædd gögn „án trúnaðar“ og virðist hann því líta svo á að þau séu þar með opinber. Farið er fram á að kæran verði eftir sem áður afgreidd og úrskurðað um hana.
Með bréfi, dags. 12. apríl 2021, var kæranda tilkynnt um móttöku kærunnar af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Í kjölfarið barst svar kæranda, dags. sama dag, þar sem fram kom að ráðuneytið hefði, með bréfi, dags. 9. apríl 2021, ákveðið að endurskoða afstöðu sína til beiðninnar og sent öllum fjölmiðlum gögn varðandi aðdraganda þess að umrædd reglugerð nr. 355/2021 var sett þann 1. apríl 2021, gögnin sem unnin voru eftir að lögmæti hennar var dregið í efa sem og gögn sem lúta að þeirri reglugerð sem við tók. Kærandi vísaði til þess að formaður velferðarnefndar Alþingis hefði kvartað undan því að hafa ekki fengið öll gögn málsins. Bent er á að hvorki úrskurðarnefndin né Morgunblaðið hafi fengið skrá yfir öll gögn málsins heldur eingöngu þau gögn sem ráðuneytið afhenti. Þar á meðal séu nokkrir tölvupóstar sem beri það með sér að hafa verið sérvaldir. Það bendi til þess að fleiri póstar liggi fyrir óbirtir. Í bréfinu kemur fram að kærandi telji meðferð ráðuneytisins á gagnabeiðninni bera með sér að ráðherra hafi með henni leitast við að hafa áhrif á umræðuna. Þá er tekið fram að upplýsingalög séu til einskis ef ráðherra megi velja hvaða gögn sé þóknanlegt að birta og hver ekki. Mikilvægt sé að úrskurðarnefndin fjalli um þá aðferð sem ráðherra reyndi að beita í þessu tilviki, þ.e.a.s. að vísa til þess að öll gögn til grundvallar reglugerðinni hafi verið lögð fyrir ríkisstjórnarfund og þau því undanþegin upplýsingarétti, sbr. 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi er m.a. bent á að umrætt undanþáguákvæði 1. tölul. 6. gr. eigi ekki við um gögn sem tekin hafa verið saman fyrir aðra fundi en fundi ríkisstjórnar. Mikilvægt sé að úrskurðarnefndin úrskurði um þetta efni sem orðið geti til leiðbeiningar um verklagsreglur Stjórnarráðsins.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 12. apríl 2021, var kæran kynnt heilbrigðisráðuneytinu og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar. Jafnframt var óskað eftir þeim gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 26. apríl 2021, kemur fram að ráðuneytið hafi, með bréfi, dags 7. apríl 2021, afhent hluta umbeðinna gagna en synjað að öðru leyti beiðni kæranda með vísan til þess að önnur gögn féllu undir 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Með bréfi, dags. 9. apríl 2021, hafi ráðuneytið upplýst kæranda um að það hefði endurskoðað almenna afstöðu sína til upplýsingabeiðni fjölmiðla um gögn tengd setningu reglugerðar nr. 355/2021 sem þá hafði verið felld úr gildi. Með tölvupóstinum hafi fylgt gögn sem vörðuðu setningu umræddrar reglugerðar til viðbótar fyrrnefndum tveimur minnisblöðum sóttvarnalæknis, dags. 13. mars og 22. mars 2021, sem áður höfðu verið afhent kæranda. Jafnframt voru afhent gögn sem vörðuðu setningu núgildandi reglugerðar nr. 375/2021.Í umsögninni eru talin upp þau gögn sem afhent voru kæranda og vörðuðu setningu reglugerðar nr. 355/2021. Um var að ræða tvö minnisblöð heilbrigðisráðherra til ríkisstjórnar Íslands sem bæði eru dagsett 23. mars 2021. Tvö minnisblöð sóttvarnalæknis til heilbrigðisráðherra annars vegar dags. 13. mars 2021 og hins vegar dags. 22. mars 2021 sem bæði varða tillögur að opinberum sóttvarnaaðgerðum, minnisblað um heimildir á landamærum frá Páli Þórhallssyni til forsætisráðherra, dags. 29. mars 2021, tölvupóstsamskipti tengd setningu reglugerðar nr. 375/2021 milli starfsmanna forsætisráðuneytisins og heilbrigðisráðuneytisins og starfsmanna heilbrigðisráðuneytisins og tölvupóstsamskipti milli forsætisráðuneytisins og heilbrigðisráðuneytisins.
Í umsögn ráðuneytisins kom jafnframt fram að minnisblað, dags. 30. mars 2021, sem forsætisráðuneytið, ásamt heilbrigðisráðherra og dómsmálaráðherra, lögðu fyrir ríkisstjórn hafi ekki verið afhent með þeim gögnum sem send voru kæranda varðandi setningu reglugerðar nr. 375/2021 og ekki getið um það sérstaklega. Efni minnisblaðsins hafi ekki varðað beint setningu reglugerðarinnar heldur fjallað einkum um undirbúning að framkvæmd sóttvarnaráðstafana á landamærum við gildistöku hennar. Ráðuneytið tók í kjölfarið fram að umrætt minnisblað félli undir 1. tölul. 6. gr. þar sem það hefði verið tekið saman fyrir ríkisstjórn. Vilji kærandi óska eftir að fá umrætt minnisblað afhent telji ráðuneytið rétt að slíkri ósk verði beint að forsætisráðuneytinu.
Loks er tekið fram að hinn 30. mars 2021 hafi forsætisráðuneytið, heilbrigðisráðherra og dómsmálaráðherra lagt fram minnisblað fyrir ríkisstjórn með yfirskriftinni „Staða og framkvæmd á landamærum“. Umrætt minnisblað hafi hins vegar ekki verið afhent þar sem það varðaði ekki beint setningu reglugerðarinnar heldur fjalli það einkum um undirbúning og framkvæmd sóttvarnaráðstafana á landamærum við gildistöku hennar. Þá var þeirri afstöðu lýst að umrætt minnisblað félli undir 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga enda tekið saman fyrir ríkisstjórn. Umrætt minnisblað var afhent úrskurðarnefndinni.
Með bréfi, dags. 26. apríl 2021, var kæranda veitt færi á að koma á framfæri athugasemdum í ljósi umsagnar ráðuneytisins. Engar frekari athugasemdir bárust.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu heilbrigðisráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Eftir að kæra kæranda barst úrskurðarnefndinni endurskoðaði ráðuneytið fyrri afstöðu sína og afhenti kæranda umbeðin gögn. Ljóst er af athugasemdum kæranda að hann dregur í efa að öll fyrirliggjandi gögn sem falla undir beiðni hans hafi verið afhent. Þá er þess farið á leit við nefndina að hún fjalli almennt um meðferð heilbrigðisráðherra á beiðni kæranda þar sem slík umfjöllun geti orðið til leiðbeiningar fyrir stjórnvöld.Í umsögn ráðuneytisins kemur fram að öll fyrirliggjandi gögn er varða setningu umræddrar reglugerðar nr. 355/2021 hafi verið afhent. Þó er tekið fram að kæranda hafi ekki verið veittur aðgangur að minnisblaði forsætisráðherra, heilbrigðisráðherra og dómsmálaráðherra til ríkisstjórnar Íslands, dags. 30. mars 2021. Í því sambandi er bent á að umrætt gagn hafi ekki fallið undir gagnabeiðni kæranda auk þess sem það sé undanþegið upplýsingarétti almennings, sbr. 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér umrætt minnisblað og telur unnt að fallast á með heilbrigðisráðuneytinu að það falli ekki undir upplýsingabeiðni kæranda. Í því sambandi skal tekið fram að minnisblaðið ber það með sér að hafa verið tekið saman eftir samningu reglugerðar nr. 355/2021 sem staðfest var sama dag og tók gildi degi síðar. Ekki verður því séð að tekin hafi verið ákvörðun um að synja kæranda um aðgang að þessu minnisblaði sem kæranleg er til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag ákvæða 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. Ef takmarkanir 6.-10. gr. laganna á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli þó veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr.
Eins og áður segir kemur fram í umsögn ráðuneytisins að öll fyrirliggjandi gögn sem varða setningu reglugerðar nr. 355/2021 hafi verið afhent. Í ljósi skýringa ráðuneytisins hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til annars en að leggja það til grundvallar að engin frekari gögn séu fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu sem falla undir upplýsingabeiðni kæranda.
Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Eins og úrskurðarnefndin hefur tilgreint í fyrri úrskurðum sínum hefur hún almennt ekki forsendur til annars en að fallast á skýringar þeirra sem heyra undir I. kafla upplýsingalaga um hvort gögn og upplýsingar séu fyrirliggjandi eða ekki, sjá t.d. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 918/2020, og nr. 1002/2021. Þegar svo háttar til að gagn er ekki fyrirliggjandi er því ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna.
Í ljósi þess að úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laganna er bundið við synjun á aðgangi að gögnum sætir ákvörðun stjórnvalds um að fallast á beiðni um aðgang að upplýsingum ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar. Það fellur því utan við úrskurðarvald nefndarinnar að fjalla almennt um málsmeðferð heilbrigðisráðuneytisins í aðdraganda þess að ákvörðun var tekin um að fallast á beiðni kæranda um aðgang að gögnum, dags. 9. apríl 2021. Verður því að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Í kæru kemur einnig fram að kærandi hafi ekki fengið afhenta skrá yfir öll gögn málsins heldur eingöngu þau gögn sem ráðuneytið afhenti. Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nær réttur til aðgangs að gögnum til dagbókarfærslna sem lúta að gögnum máls og lista yfir málsgögn. Ekki verður hins vegar ráðið af gögnum málsins að kærandi hafi óskað eftir lista yfir gögn málsins. Að mati úrskurðarnefndarinnar liggur því ekki fyrir synjun um beiðni um gögn sem kæranleg er til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga, að þessu leyti. Verður því að vísa frá þeim þætti í kærunni sem lýtur að skrá eða lista yfir málsgögn. Kæranda er þó bent á að honum er fær sú leið að óska eftir umræddum lista yfir málsgögn.
Úrskurðarorð:
Kæru A, dags. 9. apríl 2021, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir