Hoppa yfir valmynd

1041/2021. Úrskurður frá 18. október 2021.

Úrskurður

Hinn 18. október 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1041/2021 í máli ÚNU 21030021.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 25. mars 2021, kærði A, lögmaður, ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að synja beiðni um aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda um starfsemi Lindarhvols ehf.

Í kæru kemur fram að beiðninni hafi verið hafnað með tölvupósti, dags. 12. mars 2021, á þeim grundvelli að óheimilt væri að veita aðgang að greinargerðinni með vísan til 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016. Kæranda hafi jafnframt verið bent á úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 967/2021 og 826/2019 en í þeim málum hafi verið staðfest synjun um aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda þar sem hún hafi verið send á grundvelli lagaskyldu. Kærandi telur að misskilnings gæti hjá ráðuneytinu. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í þessum málum hafi byggt á því að greinargerð hafi verið afhent til umsagnar af hálfu ríkisendurskoðanda þann 10. ágúst 2018. Öll röksemdafærsla og niðurstaða úrskurðanna grundvallist á þeirri forsendu. Beiðni kæranda í því máli sem hér er til umfjöllunar lúti hins vegar að því að fá aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda sem send var til margra aðila þann 27. júlí 2018, nánar tiltekið forseta Alþingis, fjármála- og efnahagsráðuneytisins, Lindarhvols ehf., Seðlabanka Íslands og umboðsmanns Alþingis. Ekki hafi verið um að ræða sendingu á grundvelli lagaskyldu heldur hafi það verið ætlun setts ríkisendurskoðanda að greinargerðin yrði í kjölfarið gerð aðgengileg almenningi. Sendingin hafi augljóslega ekki verið hluti af málsmeðferð samkvæmt 14. gr. laga um ríkisendurskoðanda heldur hafi verið um lokaskil að ræða.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneyti með erindi, dags. 25. mars 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn ráðuneytisins barst þann 15. apríl 2021. Þar kemur fram að Ríkisendurskoðun hafi verið falið að hafa eftirlit með framkvæmd samnings ráðherra við Lindarhvol ehf. og annast endurskoðun á ársreikningum félagsins samkvæmt ákvæði til bráðabirgða III við þágildandi lög um Seðlabanka Íslands. Ríkisendurskoðun sé sjálfstæð eftirlitsstofnun sem starfi á vegum Alþingis í samræmi við ákvæði 43. gr. stjórnarskrárinnar. Áréttað er að um störf setts ríkisendurskoðanda ad hoc hafi gilt ákvæði laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Í lögunum séu ákvæði um þagnarskyldu, hæfi, umsagnarrétt og aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun.

Hvað aðgang að gögnum frá Ríkisendurskoðun varði komi fram í 1. málsl. 3. mgr. 15. gr. laganna að skýrslur, greinargerðir og önnur gögn sem ríkisendurskoðandi hefur útbúið og eru hluti af máli sem hann hyggst kynna Alþingi geti fyrst orðið aðgengileg þegar þingið hefur fengið þau afhent enda hamli því ekki takmarkanir samkvæmt upplýsingalögum. Í 2. málsl. sömu málsgreinar komi fram að drög að slíkum gögnum sem send hafa verið aðilum til kynningar og umsagnar séu og verði ekki aðgengileg. Þá hafi ríkisendurskoðandi á grundvelli 3. málsl. málsgreinarinnar heimildir til að ákveða að önnur gögn, þ.e. önnur gögn en drög að fyrrnefndum gögnum, sem hafa verið send stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur, verði heldur ekki aðgengileg. Um aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun, þ.m.t. gögnum sem settur ríkisendurskoðandi hafi útbúið, fari samkvæmt ákvæðum 15. gr. laga nr. 46/2016.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið víkur að því í umsögn sinni að samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 séu umsagnardrög að skýrslum, greinargerðum og öðrum gögnum sem send hafa verið aðilum til kynningar undanþegin aðgangi. Drög að greinargerðum eða skýrslum komi því aldrei til afhendingar eða birtingar eftir að athugun hafi verið lokið með endanlegri skýrslu til Alþingis. Sama niðurstaða leiði af ummælum í greinargerð með frumvarpi til laganna.

Þá vísar ráðuneytið einnig til þess að fram komi í 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. að ríkisendurskoðandi geti ákveðið að gögn sem send hafa verið stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og á meðan á þeim stendur verði ekki aðgengileg. Ákvæðið beri með sér að um sé að ræða önnur gögn en skýrslur og greinargerðir sem kynna á Alþingi eða drög að slíkum skýrslum og greinargerðum enda fjalli 1. og 2. málsl. 3. mgr. 15. gr. um m.a. skýrslur og greinargerðir og drög að slíkum gögnum. Í frumvarpinu sem varð að lögum nr. 46/2016 komi fram að ákvæðið sé einkum sett til að tryggja vinnufrið og að opinberum hagsmunum verði ekki raskað á rannsóknarstigi. Tekið sé fram að þegar athugun er lokið reyni á aðgangsrétt að þessum tilteknu gögnum, þ.e.a.s. öðrum gögnum en drögum að skýrslum og greinargerðum sbr. 2. málsl. 3. mgr. 15. gr., skv. 2. mgr. 15. gr. laganna. Umbeðin greinargerð sé því vinnugagn Ríkisendurskoðunar og samkvæmt ákvæði 2. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 séu slík gögn alfarið undanþegin upplýsingarétti, sbr. og 5. tölul. 6. gr. og 8. gr. upplýsingalaga.

Til frekari rökstuðnings vísar ráðuneytið til úrskurða úrskurðarnefndarinnar nr. 826/2019, 967/2021 og 978/2021. Í öllum úrskurðunum sé skýrlega kveðið á um að 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 taki til þeirra gagna sem þar falla undir en ekki þess aðila sem hefur þau í fórum sínum. Fullyrðing kæranda um lokaskil standist ekki skoðun og vísar ráðuneytið til gagna máls sem lyktaði með úrskurði nr. 826/2019.

Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 16. apríl 2021 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Athugasemdir kæranda bárust þann 30. apríl 2021. Kærandi áréttar þá afstöðu að 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 eigi ekki við í málinu. Óumdeilt sé að greinargerðin hafi verið send til fjölmargra aðila þann 27. júlí 2018 og ekki um að ræða útsendingu á grundvelli lagaskyldu líkt og gert hafi verið þann 10. ágúst 2018. Mikilvægt sé að halda því til haga að það sé talsverður munur á því hvort gögn séu send samkvæmt lagaskyldu eða án þess að slíkri skyldu sé til að dreifa. Gera verði þá kröfu til stjórnvalda að vanda til verka og ótækt að þau geti eftir á dregið til baka fyrri útsendingu gagna og sent þau aftur samkvæmt lagaskyldu og þannig gert skjöl undirorpin trúnaði. Þá telur kærandi að skjalið geti ekki notið trúnaðar á grundvelli 14. gr. laganna. Samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins geti það einungis átt við ef verið sé að senda drög til umsagnar til þess aðila sem sætir athugun eða eftirliti. Þeir aðilar sem fengið hafi afrit af umbeðnu gagni þann 27. júlí 2018 falli ekki þar undir.

Kærandi segist ekki fá skilið röksemdafærslu ráðuneytisins varðandi 2. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 auk 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þar sé ráðuneytið í raun að staðfesta röksemdafærslu kæranda. Gögn missi stöðu sína sem vinnugögn ef þau séu afhent öðrum og geti undir slíkum kringumstæðum ekki verið undanþegin upplýsingarétti. Loks er röksemdafærsla kæranda ítrekuð varðandi úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 826/2019 og 967/2021. Þrátt fyrir að vísað sé til umbeðins skjals sem vinnuskjals í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá vormánuðum 2020 breyti það ekki þeirri atburðarás sem átti sér stað. Gagnið hafi hvergi verið merkt sem vinnuskjal þann 27. júlí 2018. Þvert á móti hafi ætlunin verið að birta skjalið.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að greinargerð setts ríkisendurskoðanda um starfsemi Lindarhvols ehf. en gagnið er í vörslum fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Um er að ræða sama skjal og lá til grundvallar í fyrri úrskurðum úrskurðarnefndarinnar nr. 826/2019, 827/2019, 967/2021 og 978/2021, en þar komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að skjalið væri undirorpið sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga.

Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.

Ríkisendurskoðandi er sjálfstæð eftirlitsstofnun sem starfar á vegum Alþingis í samræmi við ákvæði 43. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og lög um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Það er hlutverk ríkisendurskoðanda að hafa í umboði Alþingis eftirlit með fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Í IV. kafla laganna eru málsmeðferðarreglur þar sem fram koma ákvæði um þagnarskyldu, hæfi, umsagnarrétt og aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Í 14. gr. laganna er lögð sú skylda á ríkisendurskoðanda að senda þeim sem sætir athugun eða eftirliti drög að skýrslum eða greinargerðum til umsagnar.

Hvað aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun varðar kemur fram í 1. málsl. 3. mgr. 15. gr. laganna að skýrslur, greinargerðir og önnur gögn sem ríkisendurskoðandi hefur útbúið og eru hluti af máli sem hann hyggst kynna Alþingi geti fyrst orðið aðgengileg þegar þingið hefur fengið þau afhent. Frá þessari reglu er undantekning í 2. málsl. sömu málsgreinar þar sem fram kemur að drög að slíkum gögnum sem send hafi verið aðilum til kynningar eða umsagnar séu ekki aðgengileg. Þá hefur ríkisendurskoðandi á grundvelli 3. málsl. málsgreinarinnar heimildir til að ákveða að gögn sem hafi verið send stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur verði ekki aðgengileg.

Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess, sem síðar varð að lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, kemur m.a. fram að ófullgerð gögn sem send hafi verið aðila til umsagnar séu í raun vinnugögn sem glati þeirri stöðu þegar þau hafi verið send öðrum, en geti mögulega leitt til þess að röng eða beinlínis villandi umræða fari af stað áður en ríkisendurskoðandi hafi lokið athugun sinni. Slíkt geti valdið óþarfa fyrirhöfn og kostnaði. Mikilvægt sé að ríkisendurskoðandi fái nauðsynlegt ráðrúm til þess að vinna að athugunum sínum og að opinberum hagsmunum verði ekki raskað ef upplýsingar verði t.d. gerðar aðgengilegar á rannsóknarstigi. Að lokinni athugun ríkisendurskoðanda reyni á aðgangsrétt samkvæmt 2. mgr. en þar komi fram að sé óskað aðgangs að gögnum sem hafi orðið til í samskiptum ríkisendurskoðanda og eftirlitsskylds aðila fari um aðgang að þeim hjá Ríkisendurskoðun eftir ákvæðum upplýsingalaga eða ákvæðum laga um upplýsingarétt um umhverfismál eftir atvikum.

Ákvæði 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga ber heitið: Aðgangur að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Þegar 3. mgr. ákvæðisins er skoðuð verður að draga þá ályktun að málsgreinin taki fremur til þeirra gagna sem þar falla undir en þess aðila sem hefur þau gögn í fórum sínum, þ.e. ákvæðið taki til gagnsins sjálfs án tillits til þess hvar gagnið er að finna, svo fremi að ríkisendurskoðandi hafi afhent gagnið öðrum til kynningar eða umsagnar á grundvelli lagaskyldu. Önnur túlkun á ákvæðinu yrði til þess að um leið og ríkisendurskoðandi sendi skjöl á grundvelli lagaskyldu til aðila myndu þau missa stöðu sína sem vinnuskjöl. Með því næðist ekki markmið ákvæðisins sem áður hefur verið lýst. Þá verður einnig dregin sú ályktun af orðalagi ákvæðisins að það nái til slíkra gagna jafnvel þótt lokaeintak greinargerðar í tilefni af athugun ríkisendurskoðanda hafi verið afhent Alþingi og birt opinberlega. Í því sambandi skal tekið fram að slík drög þurfa eðli málsins samkvæmt ekki að fela í sér endanlega útgáfu greinargerðarinnar.

Röksemdir kæranda í máli þessu lúta að því að þann 27. júlí 2018 hafi settur ríkisendurskoðandi skilað niðurstöðum sínum um starfsemi Lindarhvols ehf. til fjölmargra aðila. Um lokaskil hafi verið að ræða sem settur ríkisendurskoðandi hafi ætlast til að birt yrðu opinberlega. Ekki hafi verið óskað eftir andmælum eða athugasemdum og skjalið hvergi merkt sem vinnuskjal.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skoðað hið umbeðna gagn með hliðsjón af framangreindu. Skemmst er frá því að segja að skoðun úrskurðarnefndarinnar rennir ekki stoðum undir þennan skilning kæranda. Þvert á móti er skýrlega tilgreint í skjalinu, sem er dagsett sama dag og röksemdir kæranda byggja á, að um sé að ræða stöðu verkefnisins á tilteknum tímapunkti, verkefninu sé ólokið og að skortur á upplýsingum setji mark sitt á framsetningu niðurstaðna. Sú staðreynd að settur ríkisendurskoðandi óskaði ekki sérstaklega eftir andmælum eða athugasemdum í fylgibréfi með skjalinu getur ekki breytt þessari niðurstöðu, enda var um að ræða verklok af hans hálfu og ósk um lausn frá setningu sinni. Það kom í hlut nýs ríkisendurskoðanda að afla athugasemda frá aðilum við frekari meðferð málsins.

Af framangreindu leiðir að kærandi hefur ekki hnekkt fyrri niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál um hið umbeðna skjal að það hafi verið sent fjármála- og efnahagsráðuneytinu í drögum þegar athugun málsins var ólokið. Það er því undirorpið sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016, sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna.

Úrskurðarorð:

Staðfest er ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins að synja beiðni kæranda um aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, um starfsemi Lindarhvols ehf.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir

Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira