1145/2023. Úrskurður frá 5. júní 2023
Hinn 5. júní 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1145/2023 í máli ÚNU 22050024.
Kæra, málsatvik og málsmeðferð
Með erindi, dags. 30. maí 2022, kærði A, fréttamaður hjá fréttastofu Stöðvar 2, Vísis og Bylgjunnar, synjun Biskupsstofu á beiðni um gögn. Kærandi óskaði hinn 27. maí 2022 eftir afriti af tiltalsbréfi biskups Íslands til sr. B, dags. 25. maí 2022. Í svari Biskupsstofu, dags. 28. maí 2022, kom fram að það væri mat Biskupsstofu að upplýsingalög ættu ekki lengur við um þjóðkirkjuna. Jafnvel þótt svo væri myndi Biskupsstofu ekki vera skylt að afhenda skjalið því það varðaði starfsmannamál. Beiðni kæranda var því synjað.
Í kæru kemur fram að kærandi fallist ekki á að um sé að ræða ósk um upplýsingar um einkahagi einstaklinga. Um sé að ræða mál sem gæti orðið fordæmisgefandi þar sem tiltal biskups snúi að tjáningu opinbers starfsmanns í gegnum eigin aðgang á samfélagsmiðli.
Kæran var kynnt Biskupsstofu með erindi, dags. 30. maí 2022, og henni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Biskupsstofa léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Að beiðni Biskupsstofu var frestur til að gefa umsögn framlengdur.
Umsögn Biskupsstofu barst úrskurðarnefndinni hinn 22. júní 2022. Þau gögn sem kæran lýtur að bárust nefndinni hinn 21. febrúar 2023. Í umsögn Biskupsstofu kemur fram að atvik málsins séu þau að biskup Íslands, Agnes M. Sigurðardóttir, hafi veitt sr. B, presti í [C-prestakalli], tiltal á grundvelli tilsjónar-hlutverks biskups. Biskupsstofa geri kröfu um að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem starfsemi þjóðkirkjunnar falli ekki lengur undir gildissvið upplýsingalaga. Með gerð viðbótarsamnings ríkis og kirkju árið 2019, setningu laga nr. 153/2019 og laga nr. 95/2020 svo og með setningu nýrra laga um þjóðkirkjuna, nr. 77/2021, telji biskup ljóst að þjónusta þjóðkirkjunnar sé ekki opinber starfsemi. Starfsfólk þjóðkirkjunnar teljist ekki lengur opinberir starfsmenn og starfsemin heyri ekki lengur undir gildissvið stjórnsýslulaga.
Með gerð viðbótarsamnings ríkis og kirkju, dags. 6. september 2019, hafi verið stefnt að auknu sjálf-stæði þjóðkirkjunnar í fjármálum og starfsmannamálum. Í 7. gr. samningsins segi:
Að fengnu samþykki ríkisstjórnar Íslands og kirkjuþings á samningi þessum, skal dómsmála-ráðherra leggja fram frumvarp til laga á Alþingi, er feli í sér breytingu á V. kafla laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, á 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og á lögum nr. 1/1997, um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, til samræmis við samning þennan, til að tryggja að efnisatriði hans öðlist lagagildi. Jafnframt feli frumvarpið í sér tillögu um að ákvæði laga um laun sóknarpresta nr. 46/1907 og lög nr. 36/1931 um embættis-kostnað sóknapresta og aukaverk þeirra falli úr gildi ásamt lögum um Kristnisjóð nr. 35/1970 og II. kafla laga um sóknargjöld nr. 91/1987.
Í samræmi við efni framangreinds samnings hafi dómsmálaráðherra lagt fram frumvarp til laga sem falið hafi í sér breytingu á V. kafla laga um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, nr. 78/1997, á 22. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og á lögum um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, nr. 1/1997. Lög nr. 153/2019 hafi öðlast gildi 1. janúar 2020. Með lögunum hafi verið felld brott ákvæði úr lögum nr. 78/1997 sem fjölluðu um stöðu starfsfólks sem opinberir starfsmenn eða embættismenn. Í greinargerð með frumvarpinu segir að samkvæmt samningnum skuli kirkjan meðal annars annast launagreiðslur til alls starfsfólks síns frá 1. janúar 2020 í stað þess að starfsmenn þjóðkirkjunnar þiggi laun úr ríkissjóði. Þetta leiði til þess að biskup Íslands, vígslubiskupar, prestar og prófastar þjóðkirkjunnar og starfsmenn Biskupsstofu muni ekki lengur teljast til embættismanna eða starfsmanna ríkisins heldur verði þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar.
Lög nr. 95/2020, um breytingu á lögum um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, nr. 78/1997, og fleiri lögum og um brottfall laga um kirkjumálasjóð (viðbótarsamningur íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar), hafi verið samþykkt á Alþingi 2020 með breytingartillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar sem fól í sér brottfall ákvæðis 4. mgr. 26. gr. laga 78/1997 sem kvað á um að um málsmeðferð í kirkjuráði, svo og meðal annarra kirkjulegra stjórnvalda, skyldi fylgt ákvæðum stjórnsýslulaga, eftir því sem við gæti átt.
Í athugasemdum nefndarinnar með breytingartillögunni sé áréttað að markmið viðbótarsamningsins sé að auka sjálfstæði þjóðkirkjunnar í málefnum sínum. Hvorki prestar né starfsfólk Biskupsstofu séu starfsmenn ríkisins og Ríkisendurskoðun endurskoði ekki lengur fjármál Biskupsstofu og bókhald og launaumsýsla þjóðkirkjunnar hafi verið færð úr kerfum Fjársýslu ríkisins. Það samrýmist því ekki markmiðum viðbótarsamningsins að málsmeðferð á kirkjulegum vettvangi lúti reglum stjórnsýslulaga.
Fyrir setningu gildandi þjóðkirkjulaga, nr. 77/2021, hafi Alþingi samþykkt framangreind lög nr. 153/2019 og lög nr. 95/2020. Lög þessi hafi falið í sér breytingar á þágildandi þjóðkirkjulögum, nr. 78/1997, til samræmis við viðbótarsamning ríkis og kirkju. Í viljayfirlýsingu sem fylgdi samningnum hafi einnig komið fram að fulltrúar þjóðkirkjunnar og ríkisins myndu vinna saman að yfirferð yfir gildandi lög er varða þjóðkirkjuna með það að markmiði að einfalda regluverkið. Við þá vinnu yrði m.a. byggt á þeim tillögum sem þjóðkirkjan hafi þegar fjallað um og sent ríkinu.
Í greinargerð með frumvarpi til nýrra þjóðkirkjulaga komi m.a. fram að með frumvarpinu sé stefnt að því að einfalda regluverk þjóðkirkjunnar og auka mjög sjálfstæði hennar með því að fela kirkjuþingi ákvörðunarvald í mun meira mæli með setningu starfsreglna um helstu málefni hennar. Enn fremur segir í greinargerðinni að nú sé fram haldið sömu þróun og hrundið hafi verið af stað við gildistöku gildandi laga árið 1997. Gengið sé út frá þeirri stöðu sem þjóðkirkjunni hafi þá verið veitt sem sjálfstæðu trúfélagi í stað þess að líta á hana sem opinbera stofnun eins og talið var eðlilegt að gera fyrir þann tíma. Í þeim anda sé lagt til í frumvarpinu að kirkjuþing setji starfsreglur um ýmis ákvæði sem nú sé kveðið á um í lögum nr. 78/1997.
Þá segi í greinargerðinni að með þeim breytingum sem urðu á lögum nr. 78/1997, sbr. 19. gr. laga nr. 153/2019, hafi þeir, sem undir ákvæði laganna féllu, hætt að vera opinberir starfsmenn en orðið þess í stað starfsfólk þjóðkirkjunnar. Vegna þeirra breytinga verði ákvæði um réttindi og skyldur starfsfólks þjóðkirkjunnar tekin inn í nýja kjarasamninga um laun og önnur starfskjör þess.
Þessu til viðbótar bendi Biskupsstofa á að umboðsmaður Alþingis hafi talið í áliti sínu í máli 10990/2021, þar sem fjallað var um ákvörðun biskups Íslands, að það leiddi af breytingum þeim sem urðu á lögum nr. 78/1997 samkvæmt lögum nr. 153/2019, sem tóku gildi 2020, að ákvarðanir biskups um ráðningar á árinu 2020 heyrðu ekki undir starfssvið umboðsmanns.
Að þessu virtu telji Biskupsstofa að gildandi þjóðkirkjulög, nr. 77/2021, feli ekki í sér að þjóðkirkjunni sé fengið opinbert vald. Starfsemi þjóðkirkjunnar svo og ákvarðanir biskups falli því ekki lengur undir gildissvið upplýsingalaga, nr. 140/2012. Ljóst sé að starfsmenn þjóðkirkjunnar fari ekki með opinbert vald og séu því ekki handhafar framkvæmdavalds eins og talið var í tíð eldri laga og fram hefur komið í úrskurði úrskurðarnefndar. Þjóðkirkjan sé ekki í opinberri eigu, henni sé ekki falið með lögum að taka stjórnvaldsákvarðanir og þjónusta hennar sem trúfélag geti ekki talist opinbert hlutverk stjórnvalds. Þá teljist starfsmenn þjóðkirkjunnar, þ.m.t. biskupar og prestar, ekki opinberir starfsmenn eins og fram hefur komið.
Með vísan til þessa líti Biskupsstofa svo á ekki sé skylt að afhenda umrætt tiltalsbréf. Verði ekki fallist á framangreinda frávísunarkröfu Biskupsstofu sé gerð krafa um að kærunni verði vísað frá á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 7. gr. sömu laga.
Umsögn Biskupsstofu var kynnt kæranda með bréfi, dags. 23. júní 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tiltalsbréfi biskups Íslands til sr. B, dags. 25. maí 2022. Biskupsstofa byggir á því að starfsemi þjóðkirkjunnar falli ekki lengur undir gildissvið upplýsinga-laga.
Í 2. og 3. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um þá aðila sem felldir verða undir upplýsingalög. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna taka þau til allrar starfsemi stjórnvalda. Þá taka þau til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Þá taka lögin einnig til einkaaðila, hvort sem þeir eru í opinberri eigu eða ekki, að því leyti sem þeim hefur með lögum eða með ákvörðun eða samningi sem byggist á heimild í lögum verið falið að taka stjórnvalds-ákvörðun eða sinna þjónustu sem kveðið er á um í lögum að stjórnvald skuli sinna eða telst að öðru leyti liður í opinberu hlutverki stjórnvalds.
Í athugasemdum við ákvæði 2. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að með 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins sé lagt til að þeirri meginstefnu verði haldið um afmörkun á gildis-sviði upplýsingalaga að þau taki til allrar starfsemi opinberra stjórnvalda, hvort sem er stjórnvalda ríkisins eða sveitarfélaganna. Það leiði af orðalagi ákvæðisins að það sem ræður því hvort tiltekinn aðili fellur undir ákvæðið sé formleg staða hans í stjórnkerfinu. Undir ákvæðið falli þannig einvörðungu þeir aðilar sem falið er að fara með stjórnsýslu og teljast til handhafa framkvæmdarvalds í ljósi þrískiptingar ríkisvaldsins.
Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, var kveðið á um að íslenska þjóðkirkjan væri sjálfstætt trúfélag á evangelísk-lúterskum grunni og samkvæmt 1. mgr. 2. gr. sömu laga naut hún sjálfræðis gagnvart ríkisvaldinu innan lögmæltra marka. Í 4. gr. laganna var kveðið á um að dómsmálaráðuneytið hefði með höndum tengsl við þjóðkirkjuna af hálfu ríkisvaldsins að því er varðaði fjárlagagerð. Ráðuneytið hefði jafnframt yfirumsjón með því að ríkisvaldið veitti þjóðkirkjunni þann stuðning sem því bæri að veita henni lögum samkvæmt og hefði umsjón með því að hún og stofnanir hennar færu að lögum.
Lögum nr. 78/1997 var síðan breytt með samþykkt laga nr. 153/2019, um breytingu á lögum um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins (viðbótarsamningur íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar). Tilefni þess frumvarps er varð að lögum nr. 153/2019 var viðbótarsamningur 6. september 2019 milli íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar um endurskoðun á samkomulagi milli sömu aðila um kirkjujarðir og launagreiðslur presta og starfsmanna þjóðkirkjunnar frá 10. janúar 1997 (kirkjujarðasamkomulagið) og samningi íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar um rekstrarkostnað prestsembætta og prófasta, rekstrarkostnað Biskupsstofu, framlag til Kristnisjóðs og sérframlög til þjóðkirkjunnar frá 4. september 1997.
Í undirbúningsgögnum vegna setningar laga nr. 153/2019 er rakið að kirkjan skyldi m.a. annast launagreiðslur til alls starfsfólks síns frá 1. janúar 2020 samkvæmt fyrrgreindum viðbótarsamningi í stað þess að biskup Íslands, vígslubiskupar, 138 starfandi prestar og prófastar þjóðkirkjunnar og 18 starfsmenn Biskupsstofu þægju laun úr ríkissjóði. Um það segir að þetta leiddi til þess að þessir starfsmenn þjóðkirkjunnar myndu ekki lengur teljast til embættismanna eða starfsmanna ríkisins heldur yrðu þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar. Þá segir að yrði frumvarpið að lögum yrði kirkjuþingi falið að skilgreina réttarstöðu starfsfólks kirkjunnar og setja gjaldskrá fyrir þjónustu hennar, eins og viðbótarsamningurinn gerði ráð fyrir. Í athugasemdum við frumvarpið kemur enn fremur fram að því væri ætlað að færa ábyrgð og stjórn starfsmannamála til kirkjunnar, sbr. þskj. 625 – 449. mál, 150. löggjafarþingi 2019-2020, bls. 4 og 6.
Til hliðsjónar má einnig líta til þess að í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 77/2021, um þjóðkirkjuna, sem gildi tóku 1. júlí 2021, segir að með þeim breytingum sem hafi orðið á lögum nr. 78/1997 með lögum nr. 153/2019 hafi þeir sem undir lögin féllu hætt að vera opinberir starfsmenn en þess í stað orðið starfsfólk þjóðkirkjunnar. Þar segir einnig að með frumvarpinu sé fram haldið sömu þróun og hafi verið hrundið af stað við gildistöku laga nr. 78/1997. Gengið sé út frá þeirri stöðu sem þjóðkirkjunni hafi þá verið veitt sem sjálfstæðu trúfélagi í stað þess að líta á hana sem opinbera stofnun eins og talið hafi verið eðlilegt að gera fyrir þann tíma, sbr. þskj. 966 – 587. mál, 151. löggjafarþingi 2020-2021, bls. 5-6. Í þessu sambandi athugast þó að starfsfólk kirkjunnar sem skipað var í embætti í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, við gildistöku 2. mgr. 19. gr. laga nr. 153/2019, heldur þeim réttindum og skyldum sem af skipuninni leiðir út skipunartíma sinn, sbr. ákvæði til bráðabirgða við umrædd lög nr. 77/2021.
Í ljósi þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að þjóðkirkjan teljist ekki til stjórnvalda í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í ljósi þess að B var upphaflega skipaður sóknaprestur í [C-kirkju] frá 15. september 2016, verður enn fremur að telja ljóst að hann hafi ekki notið réttinda sem embættismaður á grundvelli bráðabirgðaákvæðisins og ákvæðum laga nr. 70/1996 eftir að skipunartími hans rann út 15. september 2021, sbr. 1. mgr. 23. gr. sömu laga. Ákvæði 3. gr. upplýsingalaga á því ekki við um atvik málsins. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða nefndarinnar að synjun Biskupsstofu falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga. Er kæru þessari því vísað frá nefndinni.
Úrskurðarorð
Kæru A, dags. 30. maí 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir