Hinn 30. apríl 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1269/2025 í máli ÚNU 23060005.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 9. júní 2023, kærði […] til úrskurðarnefndar um upplýs­ingamál ákvörðun Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins að synja beiðni um aðgang að gögnum.
 
Með úrskurði nefndarinnar nr. 1139/2023 frá 28. apríl 2023 í máli ÚNU 22050003 var það niður­staða nefndarinnar að vísa beiðni kæranda um aðgang að gögnum til Heilsugæslu höfuðborgar­svæð­isins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Beiðni kæranda var upphaflega lögð fram í maí 2021 og hljóðaði á um aðgang að öllum samningum heilsugæslunnar við ADVEL lögmenn, ARTA lög­menn og alla aðra lögmenn, lögmanns- eða lögfræðistofur um lögfræðiþjónustu í víðri merk­ingu, per­sónuverndarþjónustu, þjónustu persónuverndarfulltrúa og sambærilega þjónustu árin 2015–2021. Sú niðurstaða byggðist meðal annars á því að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hefði ekki rökstutt með fullnægjandi hætti hvernig 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, ætti við um beiðni kæranda.
 
Daginn sem úrskurður nefndarinnar var kveðinn upp sendi kærandi erindi til Heilsugæslu höfuð­borgarsvæðisins og óskaði eftir að beiðnin yrði tekin til meðferðar. Í svari Heilsugæslu höfuð­borg­arsvæðisins, dags. 6. júní 2023, var rakið að búið væri að fara yfir beiðnina og leggja nánara mat á hana. Ekki væri hægt að verða við beiðninni.
 
Í úrskurði nr. 1139/2023 kæmi fram að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hefði afmarkað 3.222 tölvupósta sem kynnu að falla undir beiðni kæranda. Enn ætti eftir að afmarka 500–1.500 tölvu­pósta hjá yfirstjórn heilsugæslunnar. Þá þyrfti að fara yfir póstana og meta hvort þeir féllu undir beiðni kæranda, leggja mat á hvort strika þyrfti yfir upplýsingar, hvort gögn væru undanþegin upp­lýsingarétti o.fl.
 
Þegar framangreindur úrskurður hefði verið kveðinn upp hefði legið fyrir að auk fjögurra daga vinnu tæknimanns hefði það útheimt vinnuframlag starfsmanna heilsugæslunnar að afmarka pósta. Sú fjögurra daga vinna sem tilgreind hefði verið hefði aðeins verið vegna vinnu upplýsingatækni­deildar. Í reynd hefði umtalsvert meira rask verið tengt afmörkun þeirra 3.222 tölvupósta sem búið væri að afmarka.
 
Þar sem ekki væri hægt að afmarka með miðlægum hætti þá tölvupósta sem gengið hefðu á milli starfsmanna heilsugæslunnar og lögmanna á því sjö ára tímabili sem um ræddi væri nauðsynlegt að viðkomandi starfsmenn afmörkuðu sjálfir tölvupósta í eigin pósthólfi og færðu yfir á miðlægt svæði með aðstoð tæknimanna. Eitt væri að afmarka tölvupóstana en í kjölfarið þyrfti líka að fara yfir þá með hliðsjón af takmörkunarákvæðum upplýsingalaga. Léti nærri að heilsugæslan þyrfti að ráða sérstakan starfsmann tímabundið til að sinna því hlutverki.
 
Það væri mat Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga ætti við um beiðni kæranda. Afmörkun þeirra gagna sem heyrðu undir beiðnina væri aðeins lokið að hluta til og fyrir lægi að meðferð beiðninnar að lokinni afmörkuninni myndi krefjast mikillar vinnu. Efnisleg afmörkun þeirra tölvupósta sem gagnabeiðni lyti að krefðist handvirkrar yfirferðar yfir alla tölvupósta sem gengið hefðu á milli heilsugæslunnar og lögmanna, enda væri ekki um stöðluð orðasambönd að ræða. Þá væri ótalin vinna við yfirferð með hliðsjón af 6.–10. gr. og 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Áætlun á fjölda vinnustunda væri vandkvæðum bundin þar sem heildarfjöldi tölvu­pósta væri ókunnur, efnisleg afmörkun pósta sem beiðni lyti að erfiðleikum bundin og líklegt að mikill hluti efnisins teldist undanþeginn upplýsingarétti. Þau samskipti sem um ræddi lytu að verulegu leyti að málum skjólstæðinga heilsugæslunnar og starfsmönnum hennar auk þess sem töluvert væri um gögn sem vörðuðu einka- og fjárhagsmálefni. Mætti ætla að takmarka þyrfti að­gang að stórum hluta gagnanna. Til að hreinsa út trúnaðarupplýsingar væri nauðsynlegt að prenta út tölvupósta, strika yfir trúnaðarupplýsingar og skanna póstana inn á nýjan leik.
 
Yfirferð yfir þá tölvupósta sem hefðu verið afmarkaðir og þá sem sennilegt væri að bættust við myndi eflaust taka starfsmenn heilsugæslunnar að lágmarki 667 klukkustundir. Væri þá miðað við að póstarnir yrðu að endingu 4.000 og að yfirferð yfir hvern póst tæki að meðaltali 10 mínútur. Væri það hóflega áætlaður tími að mati heilsugæslunnar. Afgreiðslunni myndi svo fylgja skjalaum­sýsla og frágangur. Þá kynni að vera nauðsynlegt að afla afstöðu lögmanna heilsugæslunnar til álitaefna sem upp kynnu að koma varðandi efni einstakra pósta. Þá væri mögulegt að yfirmenn ein­stakra starfsstöðva byggju yfir gögnum sem heyrðu undir beiðnina en ekki væri búið að af­marka. Heilsugæslan teldi að þegar af þessum ástæðum væri ljóst að umfang beiðninnar væri slíkt að heilsugæslunni væri ekki skylt að verða við henni.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins með erindi, dags. 13. júní 2023, og heilsu­gæsl­unni gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að heilsu­gæsl­an afhenti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Umsögn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins barst úrskurðarnefndinni 29. júní 2023. Í umsögn­inni er sú krafa gerð að ákvörðun heilsugæslunnar verði staðfest. Ákvörðunin hafi verið efnislega rétt og vísað sé til forsendna hennar varðandi rökstuðning. Varðandi afhendingu gagnanna til nefndar­innar var vísað til þess að illmögulegt væri að deila þeim með nefndinni með góðu móti. Því væri nefndinni boðið á starfsstöð heilsugæslunnar til að skoða gögnin. Þá væri heilsugæslan einnig til­búin að draga út hluta þeirra gagna sem þegar hefði verið afmarkaður og deila með nefndinni í dæmaskyni.
 
Umsögn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 30. júní 2023, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Í athugasemdum kæranda, dags. 16. ágúst 2023, kemur fram að kærandi telji ekkert því til fyrirstöðu að þau gögn sem þegar hafi verið tekin saman verði afhent kæranda. Það sé ótrúverðugt að heilsugæslan verði óstarfhæf við það að taka saman þau gögn sem eftir standi.
 
Í janúar og febrúar 2025 voru úrskurðarnefndin og heilsugæslan í samskiptum varðandi afhendingu þeirra gagna sem kæran lýtur að. Niðurstaðan var sú að nefndinni var veittur aðgangur að rafrænu gagnaherbergi á vegum heilsugæslunnar.
 

Niðurstaða

Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að gögnum í vörslu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðis­ins sem samanstanda af samningum sem heilsugæslan gerði um lögfræðiþjónustu á árabilinu 2015 til 2021. Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1064/2022 var beiðni kæranda vísað aftur til heilsugæslunnar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu, þar sem nefndin taldi heilsugæsluna hafa afmarkað beiðni kæranda of þröngt. Í úrskurði nefndarinnar nr. 1139/2023 var beiðninni aftur vísað til nýrrar meðferðar og afgreiðslu, þar sem nefndin taldi heilsugæsluna ekki hafa rökstutt með fullnægjandi hætti hvernig 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, ætti við um beiðni kæranda. Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins synjaði beiðni kæranda að nýju og kveður enn að umfang beiðni kæranda sé slíkt að beiðninni megi hafna með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
 
Í 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. kemur fram að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpinu sem varð að upplýs­inga­lögum, nr. 140/2012, kemur fram að ákvæðið geti aðeins átt við í ítrustu undantekning­ar­til­vik­um, þ.e. þegar umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum sé slík­ur að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar myndi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á mögu­leik­um stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
 
Í hinni kærðu ákvörðun er að finna rökstuðning fyrir því að umfang beiðni kæranda sé með þeim hætti að heilsugæslunni hafi verið heimilt að hafna beiðninni samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upp­lýsingalaga. Heilsugæslan hefur afmarkað rúm­lega 3.200 tölvupósta en telur að þeir gætu orðið 4.000 talsins og að það taki 10 mínútur að yfirfara hvern tölvupóst. Samtals tæki yfirferð tölvu­póstanna því 667 klukkustundir.
 
Úrskurðarnefndin hefur fengið aðgang að rafrænu gagnaherbergi á vegum Heilsugæslu höfuð­borg­arsvæðisins og farið yfir þá tölvupósta sem beiðni kæranda hefur þegar verið afmörkuð við. Um er að ræða samskipti yfirstjórnar heilsugæslunnar við tiltekna lögmenn sem varða veitingu lög­fræðilegrar ráðgjafar til heilsugæslunnar vegna ýmissa mála. Sé sú skilgreining lögð til grundvallar að samningur sé tvíhliða löggerningur, sem byggist á gagnkvæmum eða nátengdum viljayfir­lýs­ing­um milli tveggja aðila sem ætlað er að binda þá báða að lögum, er ljóst að hluti þeirra tölvu­pósts­samskipta sem úrskurðarnefndin hefur farið yfir getur talist fela í sér samning milli heilsu­gæslunnar og viðkomandi lögmannsstofu. Í tölvupóstssamskiptunum er m.a. fjallað um málefni starfsfólks heilsugæslunnar, sem geta fallið undir takmörkunarákvæði 1. mgr. 7. gr. upplýsinga­laga. Þá eru í samskiptunum jafnframt upplýsingar sem varðað geta einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Sömuleiðis eru þar upplýsingar sem varða ráðningarmál en samkvæmt 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga tekur upplýs­ingaréttur almennings ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf. Loks telur úrskurðar­nefndin að hluti samskiptanna geti fallið undir 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sem takmarkar að­gang að bréfaskiptum við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.
 
Úrskurðarnefndin telur að vinna við það sem eftir stendur af afgreiðslu beiðni kæranda myndi að minnsta kosti fela í sér að leggja mat á hvaða tölvupóstar uppfylltu skil­yrði þess að teljast samn­ing­ur í lögformlegum skiln­ingi, fara yfir þá tölvupósta með hliðsjón af takmörkunarákvæðum upp­lýsingalaga í 6.–10. gr. laganna og ákveða hvort unnt væri að veita að­gang að einhverjum þeirra að hluta eða í heild. Þá telur nefndin jafnframt að áður en til afhendingar gagna gæti komið kynni heilsu­gæsl­unni að vera rétt að afla afstöðu þeirra sem geti haft hagsmuni af að um­beðin gögn fari leynt til af­hendingar þeirra, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, sbr. 10. gr. stjórn­sýslulaga, nr. 37/1993. Að fram­an­greindu virtu telur úrskurðarnefndin að vinna við afgreiðslu beiðninnar myndi leiða til skerðingar á möguleikum yfirstjórnar heilsugæslunnar til að sinna öðrum hlutverkum sínum og að mat heilsu­gæslunnar á þeirri vinnu sem afgreiðsla beiðni kæranda myndi útheimta til viðbótar við þá vinnu sem þegar hafi verið unnin sé raunhæft og nægjanlega vel rökstutt. Því hafi heilsugæslunni verið heimilt að synja beiðni kæranda með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upp­lýs­ingalaga og verður ákvörðun heilsugæslunnar staðfest.
 
Rétt er að nefna að við mat á hvort aðili sem hefur gagnabeiðni til afgreiðslu á grundvelli upplýs­inga­laga megi hafna beiðninni með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna er hugsanlegt að ef beið­andi sýnir fram á sérstaka hagsmuni af því að fá aðgang að gögnunum þurfi meira til að koma svo heimilt sé að hafna beiðninni vegna umfangs hennar, sbr. úrskurði nr. 1138/2023 og 907/2020. Úrskurðarnefndin telur að kærandi hafi ekki sér­staka hagsmuni af því umfram aðra að fá aðgang að gögnunum. Þá er að minnsta kosti að hluta til komið til móts við hagsmuni almennings af að fá aðgang að gögn­unum með því að birtir eru reikningar, þ.m.t. fyrir þá lögfræðiþjónustu sem gögnin í þessu máli snúa að, á vefsvæðinu Opnir reikningar.
 
Tekið skal fram að nefndin hefur með þessari niðurstöðu ekki tekið afstöðu til þess hvort Heilsu­gæslu höfuðborgarsvæðisins kunni eftir atvikum að vera skylt að afhenda hluta þeirra gagna sem um ræðir, ef kærandi kýs að afmarka beiðni sína við færri gögn og þá þannig að ekki reyni á þau sér­stöku sjónarmið sem 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga byggir á.
 

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, dags. 6. júní 2023, að synja beiðni kær­anda, […], um aðgang að gögnum.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir