Hinn 30. apríl 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1270/2025 í máli ÚNU 23100018.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 25. október 2023, kærði […], fréttamaður á Ríkisútvarpinu, ákvörð­un Samgöngustofu að synja beiðni hans um aðgang að gögnum.
 
Með tölvupósti til Samgöngustofu, dags. 8. september 2023, óskaði kærandi eftir aðgangi að gögn­um sem fjallað hefði verið um í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1146/2023. Sam­göngu­stofa synjaði beiðninni með bréfi, dags. 20. október 2023. Í bréfinu kom fram að sá hluti beiðni kæranda sem lyti að aðgangi að kæru stofnunarinnar til lögreglu og samskiptum í kjölfarið ætti undir lögreglu og var kærandi upplýstur um tiltekið sakamálanúmer hjá lögreglu. Að öðru leyti synjaði Sam­göngu­stofa beiðninni með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Samgöngustofu með erindi, dags. 27. október 2023, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að Samgöngustofa léti úrskurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Umsögn Samgöngustofu barst úrskurðarnefndinni 17. nóvember 2023 og vísaði stofnunin til þess að nefndin hefði þegar fengið aðgang að umbeðnum gögnum við meðferð málsins sem lyktaði með úrskurði nr. 1146/2023.
 
Í umsögn Samgöngustofu kemur fram að stofnunin hafi, líkt og sé rakið í umsögn hennar í málinu sem lyktaði með úrskurði nefndarinnar nr. 1146/2023, litið svo á að um aðgang að gögnum sem tengd­ust eftirliti með flugstarfsemi gilti sérstakt þagnarskylduákvæði, þ.e. 8. gr. laga um Sam­göngu­stofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012. Eftirlitsskyldir aðilar hefðu staðið í sömu trú og litið svo á að ábendingar og upplýsingar sem þeir kæmu á framfæri við Sam­göngu­stofu yrðu ekki gerðar opinberar. Skilningurinn hefði verið með þessum hætti um árabil og um hefði verið að ræða mikilvægan þátt við almenn flugöryggismál.
 
Samgöngustofa byggir á að 9. gr. upplýsingalaga eigi við um þær ábendingar sem stofnuninni hafi bor­ist sem eftirlitsstjórnvaldi. Þær varði einkahagsmuni tiltekins flugmanns og sé þar bent á ætlaða ólög­mæta háttsemi hans. Ef ábendingarnar yrðu gerðar opinberar myndu tilkynnendur framvegis veigra sér við að senda Samgöngustofu tilkynningar um ætluð brot á lögum og reglum tengdum flug­starfsemi. Mikið traust hafi ríkt á milli Samgöngustofu og eftirlitsskyldra aðila og annarra sem til­kynni um ætluð brot á reglum tengdum flugstarfsemi. Telja megi að tilkynnendur muni óttast að hægt verði að rekja hvaðan tilkynningar komi og þeim muni því fækka, sem geti haft neikvæð áhrif á flugöryggi. Að mati Samgöngustofu kynni tilkynnandi að hafa orðað tilkynningar sínar með öðr­um hætti ef hann hefði verið meðvitaður um að þær kynnu að vera gerðar opinberar. Ógn við flug­öryggi geti talist varða mikilvæga almannahagsmuni þótt erfitt sé að heimfæra slíka ógn til þeirra atriða sem talin séu upp í 10. gr. upplýsingalaga.
 
Hvað varði eftirlitsskýrslur og samskipti Samgöngustofu við umræddan flugmann sem og fyrir­hug­unarbréf stofnunarinnar sé um að ræða persónuupplýsingar sem varði einkahagsmuni við­kom­andi einstaklings. Sé því rétt að takmarka aðgang almennings að gögnunum á grundvelli 9. gr. upp­lýsingalaga en á það sé bent að einstaklingurinn sé látinn og geti ekki tjáð sig um málið.
 
Um hafi verið að ræða eftirlitsmál gegn einstaklingi þar sem Samgöngustofa hafi talið hann starf­rækja óleyfilega flugstarfsemi og komi í gögnunum fram mismunandi sjónarmið stofnunarinnar og einstaklingsins. Samgöngustofa hafi kært málið til lögreglu en lögregla hafi vísað málinu frá og því um ósannað brot að ræða. Upplýsingar og gögn stjórnsýslumáls þar sem grunur sé um að ein­stak­ling­ur hafi gerst brotlegur við gildandi reglur feli í sér upplýsingar sem rétt sé að takmarka að­gang al­mennings að með tilliti til einkahagsmuna einstaklingsins. Þá verði einnig að líta til þess að ein­stak­lingurinn kynni að hafa tjáð sig með öðrum hætti hefði hann hugsanlega vitað að sam­skipt­in kynnu að verða birt opinberlega. Loks hafi Samgöngustofa vísað kæranda til lögreglu hvað varði að­gang að kæru stofnunarinnar og samskiptum henni tengdri.
 
Umsögn Samgöngustofu var kynnt kæranda 17. nóvember 2023 og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Með tölvupósti 20. sama mánaðar tók kærandi fram að hann teldi sig eiga rétt á umbeðnum gögnum.
 
Með erindi 6. desember 2024 til Samgöngustofu óskaði nefndin eftir upplýsingum hvort stofnunin hefði í framhaldi úrskurðar nefndarinnar nr. 1146/2023 veitt kærendum í því máli aðgang að um­beðn­um gögnum. Þá var jafnframt óskað eftir upplýsingum um hvaða gögn hefði verið að ræða og á hvaða grundvelli aðgangur hefði verið veittur. Með svari 13. sama mánaðar upplýsti Samgöngu­stofa að fallist hefði verið á beiðni um aðgang að gögnum, sem hefðu verið afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál í máli ÚNU 22110025, á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga. Gögnin hefðu verið sótt 5. september 2023.
 
Í fréttaskýringarþætti sem sýndur var á RÚV hinn 4. mars 2025 var fjallað um flugslys sem hefði orðið við Þingvallavatn árið 2022 og vísað til gagna í tengslum við eftirlit Samgöngustofu með til­teknum flugmanni og félagi hans. Í kjölfar sýningar á þættinum átti úrskurðarnefndin í sam­skipt­um við Samgöngustofu varðandi hvort stofnunin hefði afhent fréttaskýringarþættinum gögn­in sem vísað var til í þættinum. Samgöngustofa kvaðst ekki hafa afhent gögnin og ítrekaði þá afstöðu að stofn­unin teldi óheimilt samkvæmt upplýsingalögum að láta gögn vegna þessa máls af hendi.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórn­sýslu­laga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við meðferð þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu Samgöngustofu sem varða ábendingar og athuganir á tilteknum flugmanni og félagi. Samgöngustofa hefur afhent nefndinni þau gögn sem stofnunin telur að kæran lúti að en um eftirfarandi gögn er að ræða:
 

1. Tölvupóstur, dags. 26. mars 2021, og tölvupóstar, dags. 31. mars 2021 og sendir klukkan 14:16, 15:28 og 15:45, sem varða ábendingar til Samgöngustofu um ætlað atvinnuflug.
2. Skoðunarskýrsla, dags. 28. mars 2021.
3. Gátlisti skoðunarmanns, dags. 28. mars 2021.
4. Tölvupóstssamskipti dagana 28. og 29. mars 2021.
5. Tölvupóstssamskipti, dags. 29. og 30. mars 2021.
6. Bréf um fyrirhugaða ákvörðun um tímabundna afturköllun flugliðaskírteinis, dags. 1. apríl 2021.
7. Tölvupóstssamskipti Samgöngustofu og lögreglu á tímabilinu frá 31. mars 2021 til 1. apríl sama ár.

 
Í ákvörðun Samgöngustofu, dags. 20. október 2023, var kæranda bent á að hafa samband við lög­reglu varðandi aðgang að gögnum undir lið 7. Í umsögn Samgöngustofu er ekki að finna nánari rök­stuðning fyrir þessum þætti ákvörðunarinnar.
 
Í 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er mælt fyrir um að lögin gildi ekki um rannsókn saka­máls eða saksókn. Í athuga­semd­um við 4. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum er til­greint að um aðgang að gögnum í slíkum málum fari að sérákvæðum laga um meðferð saka­mála. Þær reglur sem mæla fyrir um aðgang að rannsóknargögnum sakamáls tryggja almenningi ekki rétt til aðgangs að gögnunum. Þar sem 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga þrengir gildissvið laganna og rétt almenn­ings til aðgangs að gögnum mála sem þar er mælt fyrir um verður að leggja til grund­vallar að ákvæðið skuli túlkað þröngt. Þannig teljist það að meginstefnu aðeins til rannsóknar saka­máls þegar mál er rannsakað með það að markmiði að komast að raun um hvort refsi­verð hátt­semi hafi verið viðhöfð og skapa viðhlítandi grundvöll undir ákvörðun um hvort ákæra verði gefin út. Ljóst er samkvæmt ákvæðum laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun sam­göngu­mála, og laga um loftferðir, að Samgöngustofa hefur ekki það hlutverk með höndum.
 
Úrskurðarnefndin telur að gögn samkvæmt lið 7 að framan, þ.e. kæra Samgöngustofu til lög­reglu og samskipti í kjölfarið, hafi auðsjáanlega orðið til eftir að Samgöngustofa ákvað að vísa mál­inu til lögreglu. Því verð­ur að líta svo á að að­gangur að gögnunum verði ekki byggður á ákvæð­um upp­lýs­inga­laga, sbr. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, og synjun um aðgang að þeim þannig ekki kærð til úr­skurð­ar­nefnd­ar um upp­lýs­ingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. lag­anna. Verður þessum hluta kær­unnar því vísað frá úrskurðar­nefnd­inni.
 
Þótt framangreind umfjöllun úrskurðarnefndarinnar feli í sér sömu niðurstöðu og í hinni kærðu ákvörð­un, þ.e. að beiðni um þessi gögn skyldi ekki beint að stofnuninni, telur nefndin engu að síður að Samgöngustofa hefði mátt gæta betur að því að rökstyðja frávísun beiðninnar sem og að leggja mat á hvort rétt kynni að vera að framsenda beiðni kæranda að þessu leyti á réttan stað, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
 

2.

Um rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Sam­kvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Í máli ÚNU 22110025, sem lauk með úrskurði nefndarinnar nr. 1146/2023, var deilt um aðgang að sömu gögnum og kærandi krefst aðgangs að. Í úrskurðinum lagði nefndin til grund­vallar að 2. mgr. 8. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun sam­göngumála, nr. 119/2012, væri ekki sérstakt þagnar­skyldu­ákvæði sem gæti gengið framar rétti kærenda til aðgangs að gögnunum samkvæmt upp­lýs­inga­lögum. Niðurstaða nefnd­ar­inn­ar var að vísa beiðni kærenda til Samgöngu­stofu til nýrrar með­ferð­ar og afgreiðslu. Í framhaldi af úrskurðinum afhenti Samgöngustofa til­tekn­um aðila um­beðin gögn á grundvelli 14. gr. upp­lýs­inga­laga.
 
Við mat á því hvort framangreind afhending hafi þýðingu í tengslum við rétt kæranda til aðgangs að sömu gögnum er þess að gæta að 14. gr. upplýsingalaga mælir fyrir um upplýsingarétt aðila sjálfs. Er sá réttur bæði ríkari og lýtur að meginstefnu til öðrum skilyrðum en upplýsingarréttur al­menn­ings eftir 5. gr. laganna. Að þessu gættu og eins og atvikum er hér háttað verður að telja að um­rædd af­hending gagnanna geti ekki haft þýðingu við mat á rétti kæranda til aðgangs að þeim. Verður því að leysa sjálfstætt úr því hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að gögnunum eftir 5. gr. upp­lýsinga­laga.
 

3.

Samgöngustofa hefur einnig byggt synjun sína á 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga með vísan til einka­hags­muna fyrrnefnds flugmanns. Í ákvæðinu segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögn­um um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.
 
Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir að um ræði nokkurs konar vísireglu um hvenær rétt sé að halda leyndum upplýs­ing­um um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
 

Stjórn­valdi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orð­um ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verð­ur að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo við­kvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

 
Að því er varðar takmörkun á aðgangi að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, segir í athugasemdunum:
 

Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grund­vall­ar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau rétt­læti undan­þágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagn­ar­skyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis laga­ákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að við­kvæm­ar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar að­gangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um lit­ar­hátt, kynþátt, stjórn­mála­skoð­anir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmd­ur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félags­leg vandamál. Aðrar upp­lýs­ingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum við­mið­um í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki við­kvæm­ar persónuupplýsingar sam­kvæmt per­sónu­verndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál ein­stak­linga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.

 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar að upplýsingar um það hvort einstak­ling­ur hafi verið grunaður um refsiverðan verknað eða önnur lögbrot, að rannsókn máls hafi beinst að honum af því tilefni eða að hann hafi af hálfu stjórnvalda verið tengdur slíku máli séu almennt taldar þess eðlis að þær geti varðað einkalíf hans og teljist viðkvæmar í skilningi 9. gr. upplýs­inga­laga, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 1210/2024. Fyrir liggur að sá einstaklingur sem gögn málsins varða er látinn en sú vernd sem einstaklingar njóta til friðhelgi einkalífs nær einnig til þeirra sem látnir eru, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 1164/2023 og þá úrskurði sem þar er vísað til.
 
Við beitingu 9. gr. upplýsingalaga hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig horft til þess að ekki sé almennt hægt að líta svo á að upplýsingar sem gerðar hafa verið opinberar með lögmætum hætti séu upplýsingar um einkamálefni sem óheimilt sé að greina frá, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 1013/2021, heldur verður í því efni að horfa til þess heildstætt hvort verndarhagsmunir skv. 9. gr. upplýsingalaga séu enn til staðar hvað sem líður opinberri umræðu eða því að tilteknar upplýsingar hafi áður verið gerðar opinberar.
 

4.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umbeðin gögn. Gögnin eru einkum samskipti og önnur gögn er snúa að eftirliti Samgöngustofu með tilteknum flugmanni og félagi á grundvelli þá­gildandi laga um loftferðir, nr. 60/1998. Af gögnunum verður ráðið að vaknað hafi grunur um að flugmaðurinn starfrækti óleyfilega flugstarfsemi og bryti þannig gegn reglum þess efnis, sbr. lög nr. 60/1998, en brot gegn lögunum gátu meðal annars varðað refsiábyrgð og sviptingu starfs­rétt­inda, sbr. 141. og 142. gr. laganna.
 
Það er mat úrskurðarnefndarinnar að gögnin sem tilgreind eru í 1.–6. tölul. í 1. kafla niðurstöðu þessa úrskurðar hafi öll að geyma upplýsingar um einkamálefni flugmannsins í skilningi 9. gr. upp­lýsingalaga, enda varða þær grun um að hann hafi gerst sekur um refsiverða hátt­semi. Fyrir liggur að flugmaðurinn sætti ekki stjórnsýsluviðurlögum auk þess sem rannsókn lögreglu á ætlaðri refsi­verðri háttsemi hans var hætt. Ætla verður að upplýsingar af því tagi séu samkvæmt al­mennum sjón­armiðum svo viðkvæmar að þær almennt eigi ekki erindi við þorra manna, m.a. vegna hags­muna þess sem í hlut á. Á það einnig við í þeim til­vikum þegar viðkomandi einstaklingur er látinn.
 
Við meðferð þessa máls hjá úrskurðarnefndinni var í fréttaskýringarþætti á RÚV hinn 4. mars 2025 vitnað í upp­lýsingar úr gögnum sem varða eftirlit Samgöngustofu með flugmanninum og hvort hann færi eftir gildandi reglum um flugstarfsemi. Að því leyti sem í þættinum kunna að hafa komið fram sömu eða sambærilegar upp­lýs­ingar og deilt er um aðgang að í málinu, telur nefndin rétt að líta svo á að þar sem ekki liggur fyrir að Samgöngu­stofa eða annar þar til bær aðili hafi afhent almenningi upplýsingarnar eða birt þær í samræmi við lög, auk þess sem ekki liggur fyrir að flug­maðurinn hafi samþykkt slíka afhendingu, leiði birting upplýsinganna í umræddum fréttaskýring­ar­þætti ekki til þess að vernd­ar­hags­munirnir sem búa að baki 9. gr. upplýsingalaga hvað varðar gögn þessa máls séu fallnir niður með þeim hætti að Sam­göngu­stofu sé heimilt að afhenda gögn sem innihaldi viðkomandi upplýsingar samkvæmt 5. gr. upp­lýsingalaga. Því er það mat úrskurðar­nefndarinnar að gögnin sem tilgreind eru í 1.–6. tölul. í 1. kafla niðurstöðu þessa úr­skurðar hafi að geyma upplýsingar um einkamálefni flugmannsins sem sann­gjarnt sé og eðlilegt að fari leynt sam­kvæmt 9. gr. upplýsingalaga.
 
Þá telur úrskurðarnefndin að ekki komi til álita að leggja fyrir Samgöngustofu að veita kæranda aðgang að hluta gagnanna, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, þar sem upplýsingar sem falla undir 9. gr. laganna koma svo víða fram í gögnunum að ekki er fært með tiltölulega einföldum hætti að skilja þær frá upplýsingum sem kynni að mega veita aðgang að. Að framangreindu virtu verður stað­fest sú ákvörðun Samgöngustofu að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem tilgreind eru í 1.–6. tölul. í 1. kafla niðurstöðu þessa úrskurðar. Að fenginni þessari niðurstöðu er óþarft að fjalla um hvort önnur takmörkunarákvæði í upplýsingalögum kunni að eiga við um gögnin.
 

Úrskurðarorð

Kæru […], dags. 25. október 2023, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýs­inga­mál að því er varðar ákvörðun Samgöngustofu, dags. 20. október 2023, að synja beiðni kær­anda um aðgang að tölvupóstssamskiptum Samgöngustofu og lögreglu á tímabilinu 31. mars til 1. apríl 2021. Að öðru leyti er ákvörðunin frá 20. október 2023 staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir