Hinn 15. maí 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1274/2025 í máli ÚNU 24110003.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 4. nóvember 2024, kærðu […] ákvörðun Fjarðabyggðar að synja beiðni þeirra um aðgang að gögnum.
 
Með erindi, dags. 26. júlí 2024, óskuðu kærendur eftir afriti af „ágangskerfi“ vegna smölunar ágangs­fjár sem þeir teldu að sveitarfélagið væri farið að starfa eftir. Byggðu kærendur þá ályktun á minnisblaði verkefnastjóra umhverfismála sveitarfélagsins til bæjarráðs Fjarðabyggðar, dags. 11. júlí 2024, þar sem vísað var til „uppkasts að ágangskerfi“, en um væri að ræða tilraun til að með­höndla viðfangið ágang kerf­isbundið. Kærendur ítrekuðu beiðni sína með erindi, dags. 15. ok­tó­ber 2024 og barst svar samdægurs.
 
Í svari Fjarðabyggðar var vísað til þess að vinnsluskjöl yrðu ekki afhent, þau væru ófullgerð og hefðu ekki leitt til niðurstöðu um gerð reglna um viðbrögð við ágangi búfjár, sem enn séu á vinnslu­stigi. Í svarinu sagði að reglur um ágangskerfi hefðu aldrei verið staðfestar. Þess í stað hefði verið ákveð­ið að bæjarráð tæki afstöðu til beiðna um smölun ágangsfjár með tilliti til mats á ágangi, meðal­hófi og annarra aðstæðna hverju sinni. Því væri ekki byggt á reglunum við úrlausn ágangs­mála.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Fjarðabyggð með erindi, dags. 6. nóvember 2024, og sveitarfélaginu gefinn kost­ur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að Fjarðabyggð afhenti úr­skurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Umsögn Fjarðabyggðar barst úrskurðarnefndinni 12. nóvember 2024. Umsögninni fylgdu þau gögn sem kæran varðar. Í umsögn­inni kemur fram að Fjarðabyggð hafi árið 2023 óskað eftir því við Samband sveitarfélaga á Austurlandi að fjallskilasamþykkt fyrir Múlasýslur yrði tekin til end­ur­skoðunar í ljósi þess að skýra þyrfti ágang búfjár nánar og réttindi og skyldur fjáreigenda og land­eigenda í því sambandi. Fjallskilasamþykktin gilti fyrir sveitarfélögin fjögur á starfssvæði sam­bandsins.
 
Í framhaldinu hafi verið kallaður saman starfshópur skipaður fulltrúum sveitarfélag­anna sem unnið hefði með málið. Hópurinn hafi átt nokkra vinnufundi, þar sem fjallað hafi verið um verklag og al­menna framkvæmd vegna ágangsmála auk endurskoðunar fjallskilasamþykktar. Starfshópurinn hafi fundað og unnið með ýmis gögn en ekki skilað endanlegum niðurstöðum utan álits um endur­skoð­un fjallskilasamþykktar sem tekin hafi verið fyrir í stjórn sambandsins og með fulltrúum sveit­ar­félaganna. Í framhaldinu hafi bæjarráð Fjarðabyggðar tekið til umfjöllunar viðbrögð vegna ágangs, verklag og aðferðir sem hefðu verið til umfjöllunar hjá starfshópnum. Niðurstaða bæjar­ráðs hafi verið sú að í stað þess að staðfesta reglur um viðbrögð, verklag eða aðferðir til úrlausn­ar ágangsmálum yrði málsmeðferð beiðna um smölun ágangsfjár tekin til umfjöllunar ráðsins sem kæmi til með að taka afstöðu til hverrar beiðni fyrir sig.
 
Umsögn Fjarðabyggðar var kynnt kærendum með erindi, dags. 18. nóvember 2024, og þeim gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Þær bárust 21. nóvember 2024. Úrskurð­arnefndin átti í frekari samskiptum við Fjarðabyggð í lok mars og byrjun apríl vegna málsins. Í þeim samskiptum kom fram að skjalið, sem deilt væri um aðgang að, hefði verið unnið af starfs­manni Fjarðabyggðar. Skjalið hefði verið kynnt á einum fundi hjá framangreindum starfshópi en nefndarmenn hefðu ekki fengið afhent afrit af því.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úr­skurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kærenda til aðgangs að gagni í vörslu Fjarðabyggðar sem hefur að geyma drög að kerfi til að meðhöndla mál sem varða ágang búfjár. Sveitarfélagið telur að gagnið sé vinnugagn í skilningi upplýsingalaga og að heimilt sé að takmarka aðgang kærenda að því.
 
Í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um að vinnugögn séu þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörð­un­ar eða annarra lykta máls. Séu gögn afhent öðrum teljist þau ekki leng­ur til vinnugagna nema þau hafi verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í athuga­semd­um við 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kem­ur eftirfarandi fram:
 

Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. […] Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðu­lega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn að­gang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. […]

 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir gagnið, sem Fjarðabyggð afhenti samhliða umsögn sinni og álít­ur vinnu­gagn í skilningi upplýsingalaga, með það fyrir augum að leggja mat á hvort það upp­fylli þau skilyrði að vera í reynd undirbúningsgögn, að hafa verið rituð eða útbúin af starfs­mönnum Fjarða­byggð­ar og að hafa ekki verið afhent öðrum. Með vísan til þess að 8. gr. upp­lýsingalaga felur í sér tak­mörkun á upplýsingarétti samkvæmt meginreglu laganna í 5. gr. þeirra ber að mati nefndarinnar að túlka ákvæðið þröngt.
 
Fjarðabyggð fullyrðir að gagnið hafi verið útbúið af starfsmanni sveitarfélagsins og hafi ekki verið afhent öðrum í skiln­ingi 8. gr. upp­lýs­inga­laga. Úr­skurðarnefndin hefur ekki ástæðu til að draga þá fullyrðingu í efa. Nefndin telur að kynning á gagninu fyrir starfshópi um endurskoðun fjallskila­samþykktar fyrir Múlasýslur feli ekki í sér að gagnið hafi verið afhent öðrum þannig að gagnið missti stöðu sína sem vinnugagn samkvæmt upplýsingalögum.
 
Gagnið sem deilt er um aðgang að er excel-skjal sem hefur yfirskriftina „Tillaga að tilraun til að meðhöndla fyrirbærið ágang“. Í skjalinu er farið yfir ákveðna þætti, svo sem fjölda fjár, stærð lands og aðstæður á viðkomandi svæði og „ágangsstig“ gefin fyrir hvern þátt, við mat á því hvort og þá um hve mikinn ágang búfjár sé að ræða. Samkvæmt gögnum málsins varð skjalið til í tengslum við umfjöllun sveitarfélagsins um viðbrögð, verklag eða aðferðir við úrlausn ágangs­mála. Úr­skurð­ar­nefndin telur að skjalið teljist vera gagn til undirbúnings þeim lyktum málsins að bæjar­ráð Fjarða­byggðar taki afstöðu til hverrar beiðni um smölun ágangsfjár fyrir sig með tilliti til að­stæðna í hverju máli í stað þess að notast við ágangskerfið. Gagnið uppfyllir samkvæmt fram­an­greindu skilyrði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga að teljast vinnugagn. Þá verður ekki séð að gögnin hafi að geyma upplýsingar af því tagi sem til­greind­ar eru í 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Úrskurð­ar­nefndin telur því að Fjarðabyggð hafi verið heimilt að takmarka aðgang kærenda að gagninu og verður ákvörðun sveitarfélagsins staðfest.
 

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Fjarðabyggðar, dags. 15. október 2024, að synja kærendum, […], um aðgang að gagni sem varðar viðbrögð við ágangi búfjár.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir