Hinn 28. maí 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1276/2025 í máli ÚNU 23080013.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 15. ágúst 2023, kærði Íslenska gámafélagið ehf. til úrskurðarnefndar um upp­lýs­ingamál ákvörðun Sorpu bs. að synja félaginu um aðgang að öllum bréfaskiptum og tölvupósts­sam­skiptum milli Sorpu og Stena Recycling AB á tímabilinu janúar 2023 til 23. júní 2023.
 
Samkvæmt kæru til nefndarinnar stóð Reykjavíkurborg að almennu útboði á Evrópska efnahags­svæð­inu í mars 2023 fyrir hönd Sorpu um útflutning frá Íslandi á völdum úrgangi til orkunýtingar. Fjögur tilboð bárust í verkið, þ.m.t. frá kæranda og félaginu Stena Recycling AB. Í júní 2023 ákvað Sorpa að samþykkja tilboð Stena Recycling í útboðinu. Kærandi telur að Stena Recycling hafi ekki upp­fyllt kröfur samkvæmt gögnum útboðsins. Sorpa og Stena Recycling hafi átt í viðskiptum um ára­bil án þess að leitað væri tilboða í verk og þjónustu sem Stena Recycling sinnti fyrir Sorpu. Út­boðið hafi verið sniðið að þörfum Stena Recycling. Kærandi kveður að Stena Recycling hafi ekki tveggja ára reynslu af útflutningi á brennanlegum úrgangi, RDF, til endurheimtar orku, líkt og krafa hafi verið gerð um í útboðsgögnunum, en telur mögulegt að Stena Recycling hafi reynslu af innflutningi á RDF, sem einnig var gerð krafa um. Í skýringum Sorpu á tilteknum ákvæðum útboðsgagnanna, dags. 9. maí 2023, kom fram að með orðalaginu „útflutningi á RDF til endur­heimtar orku“ sé einnig átt við innflutning á RDF til endurheimtar orku. Kærandi telur að þessi skýring hafi verið gefin út í þágu hagsmuna og að beiðni Stena Recycling.
 
Með erindi, dags. 23. júní 2023, óskaði kærandi meðal annars eftir 1) upplýsingum um tímasetn­ing­ar, staðsetningu og efni allra funda Sorpu og Stena Recycling á árinu 2023, og 2) öllum bréfa­skipt­um og tölvupóstssamskiptum starfsmanna Sorpu og Stena Recycling á árinu 2023. Í erindinu kom fram að umbeðin gögn vörðuðu hagsmuni kæranda af að geta sannreynt hvort Sorpa hefði brotið gegn réttindum hans við framkvæmd útboðsins. Sorpa af­greiddi beiðnina með erindi, dags. 19. júlí 2023. Með erindinu var kæranda afhent yfirlit yfir fundi sam­kvæmt lið 1, en upplýsingar um fundarefni voru afmáðar þegar í fundarefninu voru tilgreind einstök viðskipti.
 
Þá voru kæranda afhent þau tölvupóstssamskipti Sorpu og Stena Recycling sem vörðuðu framan­greint útboð. Að öðru leyti var beiðni kæranda um aðgang að bréfaskiptum og tölvupósts­sam­skipt­um hafnað. Í erindi Sorpu var rakið að Stena Recycling væri viðskiptamaður Sorpu og tæki við pappír og plasti sem sent væri til endurvinnslu erlendis. Fyrirtækin ættu í margvíslegum samskipt­um vegna þessara viðskipta og þjónustu Stena Recycling. Gögn sem heyrðu undir beiðni kæranda vörð­uðu að stærstu leyti í heild sinni verulega samkeppnishagsmuni Sorpu og féllu undir takmörk­un­arákvæði 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í gögnunum væri rætt um tilhögun við­skipta og þjónustu, reikningagerð og framkvæmd gildandi samninga. Þá vörðuðu gögnin einnig mikil­væga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni Stena Recycling sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.
 
Þá tæki beiðni kæranda um bréfaskipti og tölvupóstssamskipti til 1719 blaðsíðna af tölvupósts­samskipt­um, þar sem 795 tölvupósta væri að finna. Yfirferð þessara gagna, með það fyrir augum að meta hvaða hluti þeirra félli undir framangreind takmörkunarákvæði upplýsinga­laga, tæki starfs­mann í fullu starfi tæpar tvær vinnuvikur. Þar væri miðað við að vinnan tæki að jafnaði fimm mínútur fyrir hverja blaðsíðu af gögnum, og væri það varfærið mat. Því teldi Sorpa einsýnt að heimilt væri að hafna afgreiðslu beiðninnar samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
 
Í kæru er tilgreint að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af að fá aðgang að þeim 793 tölvupóstum sem gengið hafi á milli Sorpu og Stena Recycling frá janúar til 23. júní 2023 og ekki hafi verið af­hentir kæranda. Kærandi hafi rökstuddan grun um að framangreindar skýringar Sorpu, dags. 9. maí 2023, um hæfisskilyrði útboðsgagna hafi verið gefnar út að beiðni Stena Recycling og í þágu hagsmuna félagsins. Kærandi telji að útboðið hafi borið á góma í fleiri samskiptum Sorpu og Stena Recycling en þeim sem afhent hafi verið, og að þau sé að finna í einhverjum þeirra tölvu­pósta sem aðgangur hafi verið takmarkaður að. Niðurstaða útboðsins hafi verið ákveðin fyrirfram og út­boðið sniðið að þörfum og hagsmunum Stena Recycling.
 
Kærandi mótmælir því að Sorpa sé í samkeppnisrekstri. Kærandi og aðrir sorphirðuaðilar séu ekki í samkeppni við Sorpu um meðhöndlun úrgangs á höfuðborgarsvæðinu. Sorpa hafi um árabil m.a. sam­ið við kæranda og aðra um að sinna hluta af meðhöndlun úrgangs sem Sorpu sé skylt að sinna sam­kvæmt stofnsamningi byggðasamlagsins. Í framangreindu útboði hafi Sorpa leitað eftir verk­taka til að sinna ákveðnum þáttum í meðhöndlun úrgangs. Þá séu viðskipti Sorpu við Stena Re­cycling ekki á samkeppnismarkaði enda hafi Sorpa aldrei óskað tilboða í þau verk sem Sorpa hafi sam­ið við Stena Recycling um að sinna.
 
Þá mótmælir kærandi því að gögnin varði mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni Stena Re­cycling. Fráleitt sé að það þyki sanngjarnt og eðlilegt að umfangsmikil samskipti Sorpu og Stena Re­cycling á undirbúningstímabili útboðsins og eftir að útboðið hófst fari leynt í ljósi þess að Stena Re­cycling bauð í verkið og Sorpa ákvað að taka tilboði félagsins í útboðinu.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Sorpu bs. með erindi, dags. 18. ágúst 2023, og Sorpu gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að Sorpa afhenti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Umsögn Sorpu barst úrskurðarnefndinni 21. september 2023. Umsögninni fylgdu þau gögn sem kær­an varðar. Í umsögn­inni kemur fram að gögn sem deilt er um aðgang að varði upplýsingar um við­skipti og samskipti Sorpu og Stena Recycling vegna annarra viðskipta en sem varða útboðið. Um sé að ræða umtalsvert magn tölvupósta sem gengið hafi á milli aðila á árinu 2023 auk upp­lýs­inga um fundi milli sömu aðila. Kæranda hafi verið veittur aðgangur að þeim tölvupóstum sem hefðu að geyma almenna fyrirspurn Stena Recycling um útboðið og svar Sorpu við henni. Kærandi hefði því þegar fengið þær upplýsingar afhentar sem beiðni hans grundvallaðist á, þ.e. hvort rætt hefði verið um útboðið á fundum eða í öðrum samskiptum Sorpu og Stena Recycling í aðdraganda þess.
 
Með dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 273/2015 hafi dómurinn slegið því föstu að starfsemi Sorpu varðandi móttöku og flokkun úrgangs teldist af efnahagslegum toga. Þá ætti Sorpa í sam­keppni við einkaaðila. Því teldist Sorpa fyrirtæki í skilningi samkeppnislaga sem stundaði atvinnu­rekst­ur. Af þessu leiddi að gögn sem almennt yrðu til í starfsemi Sorpu varðandi kjarnastarfsemi byggða­samlagsins á markaði um meðhöndlun og flokkun úrgangs vörðuðu samkeppnisrekstur Sorpu en ekki handhöfn framkvæmdarvalds.
 
Varðandi rök kæranda um að kærandi og Sorpa ættu ekki í samkeppnisrekstri vísaði Sorpa til þess að samkvæmt upplýsingum á heimasíðu kæranda sjálfs safnaði kærandi m.a saman úrgangi, flokk­aði hann og sendi til endurvinnslu eða endurnýtingar erlendis. Að þessu leyti stunduðu Sorpa og kær­andi því sömu starfsemi með sams konar hætti. Staðhæfingar kæranda um að viðskipti Sorpu og Stena Recycling væru ekki á samkeppnismarkaði þar sem ekki hefði verið óskað tilboða í verkin væru haldlausar.
 
Þau gögn sem óskað væri aðgangs að vörðuðu samskipti um framkvæmd samninga, þjónustu, reikn­ingagerð o.fl. vegna þjónustu Stena Recycling við Sorpu vegna útflutnings úrgangs til endur­vinnslu eða endurnýtingar á samkeppnismarkaði. Samskipti þar um og framkvæmd þeirra vörðuðu veru­lega samkeppnishagsmuni Sorpu.
 
Þá teldi Sorpa augljóst að samskipti Stena Recycling og Sorpu um framkvæmd þjónustu, álitamál sem kynnu að rísa vegna hennar, og daglega framkvæmd væru upplýsingar sem vörðuðu mikil­væga viðskiptahagsmuni Stena Recycling, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Sorpa teldi að umbeðnar upp­lýsingar í heild myndu almennt teljast viðskiptaleyndarmál Stena Recycling í skilningi a-liðar 4. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um viðskiptaleyndarmál, nr. 131/2020, sem almennt njóti verndar að ís­lenskum lögum gegn afhjúpun með ólögmætum hætti.
 
Umsögn Sorpu var kynnt kæranda með erindi, dags. 25. september 2023, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Kærandi brást við með erindi, dags. 18. október 2023 og kvað umsögn Sorpu ekki gefa tilefni til frekari andmæla.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gagni með tilgreindum upplýsingum um fundi Sorpu bs. og Stena Recycling AB á árinu 2023, og öllum bréfa­skipt­um og tölvupóstssamskiptum starfs­manna Sorpu og Stena Recycling frá janúar til 23. júní 2023. Kæranda var afhent yfirlit yfir fundi að hluta en beiðni um bréfaskipti og tölvupóstssamskipti var hafnað á þeim forsendum að þau vörðuðu samkeppn­is­hagsmuni Sorpu og mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Stena Recycling, auk þess sem umfang beiðninnar væri slíkt að Sorpu væri heimilt að hafna því að afgreiða hana á grundvelli upp­lýsingalaga.
 
Í 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er mælt fyrir um afmörkun beiðni um aðgang að upplýsing­um. Í 1. mgr. segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Í 3. mgr. er kveðið á um að beiðni megi vísa frá ef ekki sé talið mögulegt á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða til­tekið mál. Áður en til þess kemur beri að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að af­marka beiðni sína nánar. Þá segir í 1. tölul. 4. mgr. að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni.
 
Í athugasemdum við 15. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir um 3. mgr. að ákvæðinu sé í raun ætlað að árétta þá leiðbeiningarskyldu sem hvíli á stjórnvöldum á grundvelli 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá geti ákvæði 4. mgr. að­eins átt við í ítrustu undantekningartilvikum. Svo til greina komi að beita þeirri heimild þurfi um­fang beiðni að vera slíkt að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við af­greiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
 
Leiðbeiningarskyldan sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga varðar einkum þá að­stöðu að upplýsingar í beiðni eru ekki nægjanlega skýrar til að hægt sé að afmarka beiðn­ina við gögn í vörslu þess sem beiðninni er beint að. Úrskurðarnefndin telur að með hliðsjón af meginreglu stjórn­sýsluréttar um leiðbeiningarskyldu og vönduðum stjórn­sýsluháttum beri einnig, áður en beiðni er hafnað á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýs­inga­laga, að veita máls­aðila leiðbein­ing­ar og gefa honum færi á að setja fram með öðrum hætti beiðni sem uppfyllir skýrleikakröfur samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laganna en þykir vera of umfangsmikil.
 

2.

Í máli þessu liggur fyrir að beiðni kæranda til Sorpu var lögð fram með erindi, dags. 23. júní 2023. Í beiðninni kom fram að tilgangur hennar væri að sannreyna hvort Sorpa hefði brotið gegn rétt­ind­um kæranda við framkvæmd útboðs um útflutning frá Íslandi á völdum úrgangi til orkunýtingar. Með hinni kærðu ákvörðun, dags. 19. júlí 2023, voru afhentir tveir tölvupóstar milli Sorpu og Stena Re­cycling, sem að sögn Sorpu voru einu samskiptin um útboðið á því tímabili sem kærandi til­greindi í gagnabeiðninni. Þá var afhent yfirlit yfir fundi þessara tveggja aðila með tilteknum upp­lýs­ingum afmáðum, vegna samkeppnishags­muna Sorpu og virkra fjárhags- og viðskiptahagsmuna Stena Recycling. Beiðni um aðgang að bréfaskiptum og tölvupóstssamskiptum milli þessara aðila frá janúar til 23. júní 2023 var afmörkuð við 795 tölvupósta og henni hafnað að öðru leyti en að fram­an greinir, aðallega því 9. og 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga ættu við um gögnin í heild, en einnig því beiðnin væri of umfangsmikil, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna.
 
Sorpa afhenti kæranda framangreinda tvo tölvu­pósta. Engu að síður telur úrskurðarnefndin að áður en beiðni kæranda var hafnað, meðal ann­ars samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, hefði Sorpu verið rétt að hafa samband við kæranda og út­skýra að umfangið næmi rúmlega 1700 blaðsíðum af gögnum sem að stórum hluta inni­héldu upplýsingar sem að mati Sorpu féllu undir takmörkunarákvæði laganna, og að Sorpa myndi að óbreyttu hafna beiðninni samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nema kær­anda tækist að afmarka beiðnina með öðrum hætti í sam­ráði við Sorpu þannig að ákvæðið ætti ekki lengur við.
 
Úrskurðarnefndin telur samkvæmt framangreindu að ekki sé hægt að fullyrða að það, að Sorpa veitti kæranda ekki leiðbeiningar og gaf honum færi á að afmarka beiðnina með öðrum hætti áður en henni var hafnað, hafi ekki haft áhrif á efni hinnar kærðu ákvörðunar. Nefndin telur að samtal Sorpu við kæranda um umfang beiðninnar hefði getað leitt til þess að ekki þyrfti að hafna beiðninni sam­kvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýs­ingalaga, eða að minnsta kosti rennt sterkari stoðum undir ákvörð­un Sorpu að hafna beiðninni á þeim grundvelli. Til dæmis hefði Sorpa getað afmarkað gögnin nánar eftir skráningum í málaskrá, leit í skjalasafni eða með því að bjóða kæranda að af­marka beiðnina við skemmra tímabil.
 
Með vísan til þessa telur úrskurð­arnefndin rétt að ógilda hina kærðu ákvörðun í málinu og vísa beiðni kæranda til Sorpu til nýrr­ar meðferðar og afgreiðslu í samræmi við framangreind sjónarmið úr­skurðarnefndarinnar.
 
Nefndin tekur fram að í hinni kærðu ákvörðun var ekki rökstutt hvernig afgreiðsla beiðninnar myndi leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum Sorpu til að sinna öðrum hlutverkum sín­um. Fari það svo að meðferð og afgreiðsla beiðni kæranda leiði að nýju til ákvörðunar um að hafna henni samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga þarf að rökstyðja framangreint sér­stak­lega, enda er gengið út frá því að ákvæðinu sé aðeins beitt í ítrustu undan­tekn­ing­artilvikum og að mikið þurfi til að koma svo heimilt sé að hafna beiðni á grund­velli þess.
 

3.

Ákvörðun Sorpu að afmá upplýsingar úr yfirliti yfir fundi Sorpu og Stena Recycling var ekki rök­studd með vísan til takmörkunarákvæða upplýsingalaga en hins vegar var tiltekið að upplýsing­arnar vörðuðu samkeppnishagsmuni Sorpu og virka fjárhags- og viðskipta­hagsmuni Stena Re­cycl­ing. Við mat á því hvort upplýsingar varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni lög­aðila sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga er gert ráð fyrir því að lagt sé mat á hvort afhending upplýsinganna sé til þess fallin að valda viðkomandi lög­aðila tjóni. Þá er einnig gert ráð fyrir að lagt sé mat á hvort hagsmunir lögaðilans af að upplýs­ing­arnar fari leynt vegi þyngra en hagsmunir almennings af að þær verði afhentar.
 
Þá þarf við mat á því hvort upplýsingar falli undir 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga að liggja fyrir að við­komandi upplýsingar tengist þeim hluta starfsemi stofnunar eða fyrirtækis sem teljist til sam­keppnis­rekstrar og að samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrir­tækis sem um ræð­ir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings sam­kvæmt 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Gögn málsins bera ekki með sér að Sorpa hafi framkvæmt þetta mat áður en ákveðið var að afmá upplýsingar úr fundayfirlitinu. Með vísan til þessa telur úrskurðarnefndin rétt að þessum hluta hinnar kærðu ákvörðunar verði einnig vísað til Sorpu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 

Úrskurðarorð

Beiðni kæranda, Íslenska gámafélagsins ehf., til Sorpu bs., dags. 23. júní 2023, er vísað til Sorpu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu að því leyti sem hún varðar beiðni um 1) upplýsingar um tíma­setningar, staðsetningu og efni allra funda fulltrúa Sorpu og fulltrúa Stena Recycling á árinu 2023, og 2) öll bréfaskipti og tölvupóstssamskipti starfsmanna Sorpu og Stena Recycling á árinu 2023 fram til þess dags sem beiðnin var lögð fram.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir