1276/2025. Úrskurður frá 28. maí 2025
Hinn 28. maí 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1276/2025 í máli ÚNU 23080013.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 15. ágúst 2023, kærði Íslenska gámafélagið ehf. til úrskurðarnefndar um upplýsingamál ákvörðun Sorpu bs. að synja félaginu um aðgang að öllum bréfaskiptum og tölvupóstssamskiptum milli Sorpu og Stena Recycling AB á tímabilinu janúar 2023 til 23. júní 2023.
Samkvæmt kæru til nefndarinnar stóð Reykjavíkurborg að almennu útboði á Evrópska efnahagssvæðinu í mars 2023 fyrir hönd Sorpu um útflutning frá Íslandi á völdum úrgangi til orkunýtingar. Fjögur tilboð bárust í verkið, þ.m.t. frá kæranda og félaginu Stena Recycling AB. Í júní 2023 ákvað Sorpa að samþykkja tilboð Stena Recycling í útboðinu. Kærandi telur að Stena Recycling hafi ekki uppfyllt kröfur samkvæmt gögnum útboðsins. Sorpa og Stena Recycling hafi átt í viðskiptum um árabil án þess að leitað væri tilboða í verk og þjónustu sem Stena Recycling sinnti fyrir Sorpu. Útboðið hafi verið sniðið að þörfum Stena Recycling. Kærandi kveður að Stena Recycling hafi ekki tveggja ára reynslu af útflutningi á brennanlegum úrgangi, RDF, til endurheimtar orku, líkt og krafa hafi verið gerð um í útboðsgögnunum, en telur mögulegt að Stena Recycling hafi reynslu af innflutningi á RDF, sem einnig var gerð krafa um. Í skýringum Sorpu á tilteknum ákvæðum útboðsgagnanna, dags. 9. maí 2023, kom fram að með orðalaginu „útflutningi á RDF til endurheimtar orku“ sé einnig átt við innflutning á RDF til endurheimtar orku. Kærandi telur að þessi skýring hafi verið gefin út í þágu hagsmuna og að beiðni Stena Recycling.
Með erindi, dags. 23. júní 2023, óskaði kærandi meðal annars eftir 1) upplýsingum um tímasetningar, staðsetningu og efni allra funda Sorpu og Stena Recycling á árinu 2023, og 2) öllum bréfaskiptum og tölvupóstssamskiptum starfsmanna Sorpu og Stena Recycling á árinu 2023. Í erindinu kom fram að umbeðin gögn vörðuðu hagsmuni kæranda af að geta sannreynt hvort Sorpa hefði brotið gegn réttindum hans við framkvæmd útboðsins. Sorpa afgreiddi beiðnina með erindi, dags. 19. júlí 2023. Með erindinu var kæranda afhent yfirlit yfir fundi samkvæmt lið 1, en upplýsingar um fundarefni voru afmáðar þegar í fundarefninu voru tilgreind einstök viðskipti.
Þá voru kæranda afhent þau tölvupóstssamskipti Sorpu og Stena Recycling sem vörðuðu framangreint útboð. Að öðru leyti var beiðni kæranda um aðgang að bréfaskiptum og tölvupóstssamskiptum hafnað. Í erindi Sorpu var rakið að Stena Recycling væri viðskiptamaður Sorpu og tæki við pappír og plasti sem sent væri til endurvinnslu erlendis. Fyrirtækin ættu í margvíslegum samskiptum vegna þessara viðskipta og þjónustu Stena Recycling. Gögn sem heyrðu undir beiðni kæranda vörðuðu að stærstu leyti í heild sinni verulega samkeppnishagsmuni Sorpu og féllu undir takmörkunarákvæði 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í gögnunum væri rætt um tilhögun viðskipta og þjónustu, reikningagerð og framkvæmd gildandi samninga. Þá vörðuðu gögnin einnig mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni Stena Recycling sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.
Þá tæki beiðni kæranda um bréfaskipti og tölvupóstssamskipti til 1719 blaðsíðna af tölvupóstssamskiptum, þar sem 795 tölvupósta væri að finna. Yfirferð þessara gagna, með það fyrir augum að meta hvaða hluti þeirra félli undir framangreind takmörkunarákvæði upplýsingalaga, tæki starfsmann í fullu starfi tæpar tvær vinnuvikur. Þar væri miðað við að vinnan tæki að jafnaði fimm mínútur fyrir hverja blaðsíðu af gögnum, og væri það varfærið mat. Því teldi Sorpa einsýnt að heimilt væri að hafna afgreiðslu beiðninnar samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
Í kæru er tilgreint að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af að fá aðgang að þeim 793 tölvupóstum sem gengið hafi á milli Sorpu og Stena Recycling frá janúar til 23. júní 2023 og ekki hafi verið afhentir kæranda. Kærandi hafi rökstuddan grun um að framangreindar skýringar Sorpu, dags. 9. maí 2023, um hæfisskilyrði útboðsgagna hafi verið gefnar út að beiðni Stena Recycling og í þágu hagsmuna félagsins. Kærandi telji að útboðið hafi borið á góma í fleiri samskiptum Sorpu og Stena Recycling en þeim sem afhent hafi verið, og að þau sé að finna í einhverjum þeirra tölvupósta sem aðgangur hafi verið takmarkaður að. Niðurstaða útboðsins hafi verið ákveðin fyrirfram og útboðið sniðið að þörfum og hagsmunum Stena Recycling.
Kærandi mótmælir því að Sorpa sé í samkeppnisrekstri. Kærandi og aðrir sorphirðuaðilar séu ekki í samkeppni við Sorpu um meðhöndlun úrgangs á höfuðborgarsvæðinu. Sorpa hafi um árabil m.a. samið við kæranda og aðra um að sinna hluta af meðhöndlun úrgangs sem Sorpu sé skylt að sinna samkvæmt stofnsamningi byggðasamlagsins. Í framangreindu útboði hafi Sorpa leitað eftir verktaka til að sinna ákveðnum þáttum í meðhöndlun úrgangs. Þá séu viðskipti Sorpu við Stena Recycling ekki á samkeppnismarkaði enda hafi Sorpa aldrei óskað tilboða í þau verk sem Sorpa hafi samið við Stena Recycling um að sinna.
Þá mótmælir kærandi því að gögnin varði mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni Stena Recycling. Fráleitt sé að það þyki sanngjarnt og eðlilegt að umfangsmikil samskipti Sorpu og Stena Recycling á undirbúningstímabili útboðsins og eftir að útboðið hófst fari leynt í ljósi þess að Stena Recycling bauð í verkið og Sorpa ákvað að taka tilboði félagsins í útboðinu.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Sorpu bs. með erindi, dags. 18. ágúst 2023, og Sorpu gefinn kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að Sorpa afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál þau gögn sem kæran varðar.
Umsögn Sorpu barst úrskurðarnefndinni 21. september 2023. Umsögninni fylgdu þau gögn sem kæran varðar. Í umsögninni kemur fram að gögn sem deilt er um aðgang að varði upplýsingar um viðskipti og samskipti Sorpu og Stena Recycling vegna annarra viðskipta en sem varða útboðið. Um sé að ræða umtalsvert magn tölvupósta sem gengið hafi á milli aðila á árinu 2023 auk upplýsinga um fundi milli sömu aðila. Kæranda hafi verið veittur aðgangur að þeim tölvupóstum sem hefðu að geyma almenna fyrirspurn Stena Recycling um útboðið og svar Sorpu við henni. Kærandi hefði því þegar fengið þær upplýsingar afhentar sem beiðni hans grundvallaðist á, þ.e. hvort rætt hefði verið um útboðið á fundum eða í öðrum samskiptum Sorpu og Stena Recycling í aðdraganda þess.
Með dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 273/2015 hafi dómurinn slegið því föstu að starfsemi Sorpu varðandi móttöku og flokkun úrgangs teldist af efnahagslegum toga. Þá ætti Sorpa í samkeppni við einkaaðila. Því teldist Sorpa fyrirtæki í skilningi samkeppnislaga sem stundaði atvinnurekstur. Af þessu leiddi að gögn sem almennt yrðu til í starfsemi Sorpu varðandi kjarnastarfsemi byggðasamlagsins á markaði um meðhöndlun og flokkun úrgangs vörðuðu samkeppnisrekstur Sorpu en ekki handhöfn framkvæmdarvalds.
Varðandi rök kæranda um að kærandi og Sorpa ættu ekki í samkeppnisrekstri vísaði Sorpa til þess að samkvæmt upplýsingum á heimasíðu kæranda sjálfs safnaði kærandi m.a saman úrgangi, flokkaði hann og sendi til endurvinnslu eða endurnýtingar erlendis. Að þessu leyti stunduðu Sorpa og kærandi því sömu starfsemi með sams konar hætti. Staðhæfingar kæranda um að viðskipti Sorpu og Stena Recycling væru ekki á samkeppnismarkaði þar sem ekki hefði verið óskað tilboða í verkin væru haldlausar.
Þau gögn sem óskað væri aðgangs að vörðuðu samskipti um framkvæmd samninga, þjónustu, reikningagerð o.fl. vegna þjónustu Stena Recycling við Sorpu vegna útflutnings úrgangs til endurvinnslu eða endurnýtingar á samkeppnismarkaði. Samskipti þar um og framkvæmd þeirra vörðuðu verulega samkeppnishagsmuni Sorpu.
Þá teldi Sorpa augljóst að samskipti Stena Recycling og Sorpu um framkvæmd þjónustu, álitamál sem kynnu að rísa vegna hennar, og daglega framkvæmd væru upplýsingar sem vörðuðu mikilvæga viðskiptahagsmuni Stena Recycling, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Sorpa teldi að umbeðnar upplýsingar í heild myndu almennt teljast viðskiptaleyndarmál Stena Recycling í skilningi a-liðar 4. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um viðskiptaleyndarmál, nr. 131/2020, sem almennt njóti verndar að íslenskum lögum gegn afhjúpun með ólögmætum hætti.
Umsögn Sorpu var kynnt kæranda með erindi, dags. 25. september 2023, og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Kærandi brást við með erindi, dags. 18. október 2023 og kvað umsögn Sorpu ekki gefa tilefni til frekari andmæla.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gagni með tilgreindum upplýsingum um fundi Sorpu bs. og Stena Recycling AB á árinu 2023, og öllum bréfaskiptum og tölvupóstssamskiptum starfsmanna Sorpu og Stena Recycling frá janúar til 23. júní 2023. Kæranda var afhent yfirlit yfir fundi að hluta en beiðni um bréfaskipti og tölvupóstssamskipti var hafnað á þeim forsendum að þau vörðuðu samkeppnishagsmuni Sorpu og mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Stena Recycling, auk þess sem umfang beiðninnar væri slíkt að Sorpu væri heimilt að hafna því að afgreiða hana á grundvelli upplýsingalaga.
Í 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er mælt fyrir um afmörkun beiðni um aðgang að upplýsingum. Í 1. mgr. segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Í 3. mgr. er kveðið á um að beiðni megi vísa frá ef ekki sé talið mögulegt á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Áður en til þess kemur beri að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að afmarka beiðni sína nánar. Þá segir í 1. tölul. 4. mgr. að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni.
Í athugasemdum við 15. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir um 3. mgr. að ákvæðinu sé í raun ætlað að árétta þá leiðbeiningarskyldu sem hvíli á stjórnvöldum á grundvelli 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá geti ákvæði 4. mgr. aðeins átt við í ítrustu undantekningartilvikum. Svo til greina komi að beita þeirri heimild þurfi umfang beiðni að vera slíkt að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
Leiðbeiningarskyldan sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga varðar einkum þá aðstöðu að upplýsingar í beiðni eru ekki nægjanlega skýrar til að hægt sé að afmarka beiðnina við gögn í vörslu þess sem beiðninni er beint að. Úrskurðarnefndin telur að með hliðsjón af meginreglu stjórnsýsluréttar um leiðbeiningarskyldu og vönduðum stjórnsýsluháttum beri einnig, áður en beiðni er hafnað á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að setja fram með öðrum hætti beiðni sem uppfyllir skýrleikakröfur samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laganna en þykir vera of umfangsmikil.
2.
Í máli þessu liggur fyrir að beiðni kæranda til Sorpu var lögð fram með erindi, dags. 23. júní 2023. Í beiðninni kom fram að tilgangur hennar væri að sannreyna hvort Sorpa hefði brotið gegn réttindum kæranda við framkvæmd útboðs um útflutning frá Íslandi á völdum úrgangi til orkunýtingar. Með hinni kærðu ákvörðun, dags. 19. júlí 2023, voru afhentir tveir tölvupóstar milli Sorpu og Stena Recycling, sem að sögn Sorpu voru einu samskiptin um útboðið á því tímabili sem kærandi tilgreindi í gagnabeiðninni. Þá var afhent yfirlit yfir fundi þessara tveggja aðila með tilteknum upplýsingum afmáðum, vegna samkeppnishagsmuna Sorpu og virkra fjárhags- og viðskiptahagsmuna Stena Recycling. Beiðni um aðgang að bréfaskiptum og tölvupóstssamskiptum milli þessara aðila frá janúar til 23. júní 2023 var afmörkuð við 795 tölvupósta og henni hafnað að öðru leyti en að framan greinir, aðallega því 9. og 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga ættu við um gögnin í heild, en einnig því beiðnin væri of umfangsmikil, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna.
Sorpa afhenti kæranda framangreinda tvo tölvupósta. Engu að síður telur úrskurðarnefndin að áður en beiðni kæranda var hafnað, meðal annars samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, hefði Sorpu verið rétt að hafa samband við kæranda og útskýra að umfangið næmi rúmlega 1700 blaðsíðum af gögnum sem að stórum hluta innihéldu upplýsingar sem að mati Sorpu féllu undir takmörkunarákvæði laganna, og að Sorpa myndi að óbreyttu hafna beiðninni samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nema kæranda tækist að afmarka beiðnina með öðrum hætti í samráði við Sorpu þannig að ákvæðið ætti ekki lengur við.
Úrskurðarnefndin telur samkvæmt framangreindu að ekki sé hægt að fullyrða að það, að Sorpa veitti kæranda ekki leiðbeiningar og gaf honum færi á að afmarka beiðnina með öðrum hætti áður en henni var hafnað, hafi ekki haft áhrif á efni hinnar kærðu ákvörðunar. Nefndin telur að samtal Sorpu við kæranda um umfang beiðninnar hefði getað leitt til þess að ekki þyrfti að hafna beiðninni samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, eða að minnsta kosti rennt sterkari stoðum undir ákvörðun Sorpu að hafna beiðninni á þeim grundvelli. Til dæmis hefði Sorpa getað afmarkað gögnin nánar eftir skráningum í málaskrá, leit í skjalasafni eða með því að bjóða kæranda að afmarka beiðnina við skemmra tímabil.
Með vísan til þessa telur úrskurðarnefndin rétt að ógilda hina kærðu ákvörðun í málinu og vísa beiðni kæranda til Sorpu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu í samræmi við framangreind sjónarmið úrskurðarnefndarinnar.
Nefndin tekur fram að í hinni kærðu ákvörðun var ekki rökstutt hvernig afgreiðsla beiðninnar myndi leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum Sorpu til að sinna öðrum hlutverkum sínum. Fari það svo að meðferð og afgreiðsla beiðni kæranda leiði að nýju til ákvörðunar um að hafna henni samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga þarf að rökstyðja framangreint sérstaklega, enda er gengið út frá því að ákvæðinu sé aðeins beitt í ítrustu undantekningartilvikum og að mikið þurfi til að koma svo heimilt sé að hafna beiðni á grundvelli þess.
3.
Ákvörðun Sorpu að afmá upplýsingar úr yfirliti yfir fundi Sorpu og Stena Recycling var ekki rökstudd með vísan til takmörkunarákvæða upplýsingalaga en hins vegar var tiltekið að upplýsingarnar vörðuðu samkeppnishagsmuni Sorpu og virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni Stena Recycling. Við mat á því hvort upplýsingar varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni lögaðila sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga er gert ráð fyrir því að lagt sé mat á hvort afhending upplýsinganna sé til þess fallin að valda viðkomandi lögaðila tjóni. Þá er einnig gert ráð fyrir að lagt sé mat á hvort hagsmunir lögaðilans af að upplýsingarnar fari leynt vegi þyngra en hagsmunir almennings af að þær verði afhentar.
Þá þarf við mat á því hvort upplýsingar falli undir 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga að liggja fyrir að viðkomandi upplýsingar tengist þeim hluta starfsemi stofnunar eða fyrirtækis sem teljist til samkeppnisrekstrar og að samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Gögn málsins bera ekki með sér að Sorpa hafi framkvæmt þetta mat áður en ákveðið var að afmá upplýsingar úr fundayfirlitinu. Með vísan til þessa telur úrskurðarnefndin rétt að þessum hluta hinnar kærðu ákvörðunar verði einnig vísað til Sorpu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Úrskurðarorð
Beiðni kæranda, Íslenska gámafélagsins ehf., til Sorpu bs., dags. 23. júní 2023, er vísað til Sorpu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu að því leyti sem hún varðar beiðni um 1) upplýsingar um tímasetningar, staðsetningu og efni allra funda fulltrúa Sorpu og fulltrúa Stena Recycling á árinu 2023, og 2) öll bréfaskipti og tölvupóstssamskipti starfsmanna Sorpu og Stena Recycling á árinu 2023 fram til þess dags sem beiðnin var lögð fram.
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir