Hinn 28. maí 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1277/2025 í máli ÚNU 24010010.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 12. janúar 2024, kærðu […] afgreiðslu […] á beiðni þeirra um aðgang að gögnum.
 
Aðdragandi málsins er sá að 23. ágúst 2023 beindu kærendur kæru til úrskurðarnefndar um upplýs­inga­mál vegna afgreiðslu […] á beiðni sem þeir höfðu beint að þáverandi formanni […]. Kærumálið fékk númerið ÚNU 23100011 hjá úrskurðar­nefnd­inni. Úrskurðarnefndin lauk meðferð þess með úrskurði nr. 1221/2024, dags. 30. október 2024.
 
Við meðferð kærumáls ÚNU 23100011 leitaði úrskurðarnefndin eftir umsögn […]. Umsögn […] í málinu, dags. 2. nóvember 2023, laut annars vegar að kæru á töf­um á svörum ofangreinds formanns og hins vegar að kæru á synjun formannsins á afhendingu gagna. Umsögnin var afhent kærendum og í kjölfarið sendu þeir sérstakt erindi til […], þar sem meðal annars var farið fram á aðgang að tilteknum gögnum. Það er afgreiðsla […] á því erindi kærenda til […] sem þessi úrskurður lýtur að.
 
Nánar tiltekið sendu kærendur þann 30. nóvember 2023 erindi, sem var stílað á […] annars vegar og […] hins vegar, með beiðni um upplýsingar. Í umræddu erindi kærenda til […] segir svo:
 

Við höfum fengið þær upplýsingar að þið tvö hafið fengið afhentar upplýsingar um kær­ur til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem beindust að formanni […] og formanni […].
 
[…]
 
Ljóst er að kærur til þessara aðila beinast ekki gegn […] heldur þvert á móti kemur það skýrt fram í málsgögnum að þeir aðilar sem leitað var til voru bundn­ir trúnaði og að leitað var til þeirra með þá ætlun að þeir myndu rannsaka […]. Því bar ykkur að láta vita að þið hefðuð ranglega fengið þessar upplýsingar, senda þær til réttra aðila og ekki nota þær á nokkurn hátt. Samt sem áður hefur […] nú sent umsögn sem […] undir­ritar um aðra kæruna til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Einnig liggur fyrir að þið haf­ið sent upplýsingar um það mál til […] þegar gæta hefði átt fyllsta trúnaðar um málið. Ekki liggur heldur fyrir hverju þið hafið deilt út fyrir skrif­stofuna um mál okkar án heimildar.
 
Í því ljósi sendum við eftirfarandi upplýsingabeiðni:
 
Við óskum eftir nákvæmum upplýsingum frá ykkur báðum, […] og […], um öll samskipti og vinnslu ykkar tengd þessum kærum og máli okkar. Á það við um samskipti og vinnslu sem hefur farið fram munnlega, skriflega eða með öðr­um hætti bæði við aðila utan og innan […], þ.m.t. en ekki takmarkað við starfsfólk […], formann […], formann […] og aðra aðila sem starfa innan […] og utan þess. Einnig allar upplýsingar sem þið hafið um samskipti annarra innan eða utan […] um málið. Við ósk­um þá eftir öllum tölvupóstsamskiptum (þ.m.t. viðhengi), öllum nótum, öllum fund­ar­gerðum og upplýsingum um öll munnleg samskipti sama hvort þau voru skráð eða ekki. Við óskum eftir þessum gögnum rafrænt á því formi sem þau eru varðveitt og getið þið valið hvort þið viljið afhenda þau með tölvupósti eða á minnislykli en að sjálfsögðu get­um við greitt fyrir minnislykil gerist þess þörf og þið teljið að afhending minnislykils sé umfram skyldu. Við tökum það fram að gögn sem prentuð eru út og skönnuð inn eru ekki á því formi sem þau eru varðveitt því að þannig má ekki sannreyna hvort þau eru rétt en með slíkum aðferðum er auðvelt að breyta gögnum og eiga við þau. Því biðjum við um það að slík vinnubrögð séu ekki viðhöfð. Við minnum á að frestur til þess að svara upplýsingabeiðnum er 7 dagar.

 
Í svari […] til kærenda, dags. 21. de­sem­ber 2023, sagði svo:
 

Umræddri kæru er beint að […] og hefur […] sent úr­skurð­arnefnd um upplýsingamál umsögn vegna hennar. Rétt er að árétt að kjörnir full­trúar sem og allt starfsfólk […] er bundið trúnaðar- og þagnarskyldu sam­kvæmt fyrirmælum laga þar um, sbr. sveitarstjórnarlög nr. 138/2011 og stjórnsýslulög nr. 37/1993. Ekki þykir unnt að svara fyrirspurnum um vinnslu máls sem er til meðferðar hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, en ekki hefur verið tilkynnt um niðurstöðu í þeim málum þegar þetta er ritað að því er undirritaður best veit.

 
Í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. janúar 2024, árétta kærendur að kæra þeirra til úr­skurðarnefndarinnar beinist að formanni […], ekki […]. Þá kemur fram að þeir telji að synjun […] sé ekki tæk „þar sem ekkert kemur fram um það að stjórnvald skuli ekki veita aðila aðgang að upplýsingum eða gögnum sem snerta hann sjálfan þó að kæra sem beinist að öðru stjórnvaldi sé til vinnslu hjá úrskurðarnefnd upp­lýs­inga­mála.“
 

Málsmeðferð

1.

Kæran var kynnt […] með erindi, dags. 29. janúar 2024, og sveitarfélaginu gefinn kost­ur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að […] afhenti úr­skurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 

2.

Umsögn […] barst úrskurðarnefndinni 28. febrúar 2024. Í umsögn­inni kemur fram að upplýsingabeiðni kærenda hafi borist í kjölfar þess að kærendum barst umsögn […], dags. 2. nóvember 2023, til úrskurðarnefndarinnar vegna máls ÚNU 23100011. Þá segir eftirfarandi:
 

Tekið er fram að kæra á borð við þá sem umsögn […], dags. 2. nóvember 2023, laut að, telst beint að […] sem stjórnvaldi en ekki einstaka kjörnum fulltrúum. Það kemur ávallt í hlut […] að vinna svör vegna kærumála og í þessu tilviki var það á hendi […] að vinna umrædda umsögn. Mat á því hvaða svið eða skrifstofa innan […] ber ábyrgð á að svara erindum getur einnig þurft að fara fram og kallað á samskipti milli starfsfólks. Kjörnir fulltrúar sem og allt starfs­fólk […] er bundið trúnaðar- og þagnarskyldu samkvæmt lögum. Þeir geta leitað ráðgjafar hjá sérfræðingum […] vegna þeirra mála sem upp koma, auk þess sem lög um opinber skjalasöfn nr. 77/2014 gilda um meðferð gagna sem unn­ið er með. Um meðferð persónuupplýsinga fer samkvæmt lögum nr. 90/2018 um per­sónu­vernd og vinnslu persónuupplýsinga.
 
[…]
 
Upplýsingabeiðni sú sem málið lýtur að varðar gögn og upplýsingar í tengslum við vinnslu innan […] í tilefni af erindum úrskurðarnefndarinnar vegna kæra kær­enda til úrskurðarnefndarinnar. Ekki er um það að ræða að unnið hafi verið með aðrar upplýsingar um kærendur en lögð hafa verið fram af þeim sjálfum í kærum til úr­skurðarnefndarinnar. Ekki er unnt að veita aðgang að umbeðnum gögnum að öðru leyti þar sem þau ýmist liggja ekki fyrir eða um er að ræða vinnugögn sem eru undan­þegin upplýsingarétti kærenda samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 8. gr. sömu laga. Ákvæði 6. gr. gildir einnig þegar óskað er eftir gögnum á grund­velli ákvæðis 14. gr. um upplýsingarétt aðila, sbr. 5. mgr. 14. gr. laganna.
 
Nánari skýringar og rökstuðningur kemur fram í fylgiskjali með umsögn þessari sem er látin úrskurðarnefndinni í té sem trúnaðarmál.

3.

Kærendum var kynnt umsögn […]. Í andmælum sem þeir komu á framfæri við úr­skurð­arnefnd um upplýsingamál vegna hennar, dags. 24. maí 2024, kemur meðal annars fram að það sé ekki rétt að […] hafi átt að afgreiða beiðni þeirra um aðgang að gögnum og að þeir geri athugasemdir við að starfsmenn sviðsins hafi tekið þátt í að afgreiða beiðni um aðgang að gögn­um sem beint var að formanni […], að upplýsingum um mál þeirra hafi verið miðlað milli sviða […] án heimilda og að formaður […] og starfs­menn […] hafi brotið þagnarskyldu. Í andmælunum segir ennfremur svo:
 

Nú er fullyrt um upplýsingabeiðnina í umsögninni:
 
Upplýsingabeiðni sú sem málið lýtur að varðar gögn og upplýsingar í tengslum við vinnslu innan […] í tilefni af erindum úrskurðarnefndarinnar vegna kæra kærenda til úrskurðarnefndarinnar.
 
Þetta er ekki rétt um þá upplýsingabeiðni sem við sendum. Við óskuðum ekki eftir gögn­um í tengslum við vinnslu innan […] í tilefni af erindum úrskurðar­nefnd­ar­innar vegna kæra okkar til úrskurðarnefndarinnar. Þvert á móti óskuðum við eftir ná­kvæm­um upplýsingum um öll samskipti og vinnslu […] og […] tengd bæði kærum og máli okkar. Átti það við um samskipti og vinnslu sem fór fram munnlega, skriflega eða með öðrum hætti bæði við aðila utan og innan […], þ.m.t. en ekki takmarkað við starfsfólk […], formann […], formann […] og aðra aðila sem starfa innan […] og utan þess. Einnig allar upplýsingar sem þau höfðu um samskipti ann­arra innan eða utan […] um málið. Við óskuðum þá eftir öllum tölvupóstsamskiptum (þ.m.t. viðhengjum), öllum nótum, öllum fundargerðum og upplýsingum um öll munn­leg samskipti sama hvort þau voru skráð eða ekki. Við vorum því að reyna að átta okkur á dreifingu á trúnaðargögnum og upplýsingum […].

 
Í andmælum kærenda kemur til viðbótar fram að þeir hafni því að ekki hafi verið unnið með aðrar upp­lýsingar um þá en þeir hafi sjálfir lagt fram í kærum til úrskurðarnefndarinnar. Benda þeir á að með umsögn […] til úrskurðarnefndarinnar hafi fylgt skjal þar sem fram komi að formaður […] hafi sent starfsmönnum sviðsins póst sem þeir hafi sent henni í trúnaði. Fullyrðing […] um að aðeins hafi verið unnið með upplýsingar sem þeir sjálfir hafi lagt fram í kærum til úrskurðarnefndarinnar sé því ekki rétt.
 
Þá benda þeir á að í tiltekinni umsögn […], sem fram var lögð vegna kærumáls ÚNU 23100011, sem þeir eru jafnframt aðilar að, komi fram að vegna þeirrar umsagnar hafi „[…] aflað upplýsinga um málið frá formanni […].“ Það sé því ljóst að […] hafi unnið með aðrar upplýsingar um málið en lagðar hafi verið fram af þeirra hálfu í kærum og fullyrðing um hið gagnstæða sé röng.
 
Vegna röksemda […] sem lúta að því að fyrirliggjandi gögn séu vinnugögn þá hafna kær­endur því, meðal annars með vísan til þess að gögn hafi verið send milli aðila og því sé ekki um vinnu­gögn að ræða.
 
Vegna röksemda […] sem lúta að því að gögn liggi ekki fyrir vísa kærendur til þess að samkvæmt upplýsingalögum beri stjórnvöldum að skrá upplýsingar um málsatvik í ákveðnum til­vikum og því ætti meðal annars að vera skráð hverjar séu forsendur þeirrar ákvörðunar að trúnaðar­gögn­um sem ekki hafi verið leyfi til þess að deila hafi verið dreift þvert á svið, nefndir og skrifstofur […] og með hvaða hætti dreifingin fór fram.
 
Þá gera kærendur athugasemdir við að […] hafi sett fram nánari skýringar og rök­stuðn­ing til úrskurðarnefndarinnar í trúnaði.
 

4.

Eins og lýst er í undirkafla 3 að framan lét […] í té umsögn í kærumálinu sem barst úr­skurðarnefnd um upplýsingamál þann 28. febrúar 2024. Þeirri umsögn fylgdi skjal með nánari skýr­ingum […], sem látið var í té í trúnaði og verður hér vísað til sem umsagnar II. Um­sögn­inni fylgdu einnig afrit af gögnum málsins sem kærendum hafði verið synjað um, sem einnig voru látin nefndinni í té í trúnaði.
 
Í umræddu skjali, umsögn II, segir meðal annars svo:
 

Með vísan til umsagnar – hluta I, varðar mál þetta beiðni kærenda um upplýsingar um öll samskipti og vinnslu hjá […] og öðrum aðilum, sem tengjast til­greindum kærum til úrskurðarnefndarinnar. Undir beiðnina falla öll samskipti og gögn innan […] og við aðila utan sviðsins, sem og upplýsingar um sam­skipti annarra um málið.
 
Í hluta I umsagnar þessarar var beiðninni svarað en engin gögn voru afhent. Er þar tekið fram: „Ekki er unnt að veita aðgang að umbeðnum gögnum að öðru leyti þar sem þau ýmist liggja ekki fyrir eða um er að ræða vinnugögn sem eru undanþegin upplýsingarétti kær­enda samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 8. gr. sömu laga.“
 
[…]
 
Um fyrirliggjandi gögn sem beiðnin tekur til:
 
Vegna undirbúnings bréfa […] til ÚNU og í tengslum við skjölun gagna á grundvelli laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn hafa erindi sem borist hafa frá úr­skurð­arnefnd um kærur kærenda, hlotið úrvinnslu innan […]. Ekki hefur verið unnið með aðrar upplýsingar um kærendur en fram koma í gögnum sem þeir hafa undir höndum og eru hluti málsgagna vegna kæra þeirra til úrskurðarnefndarinnar.
 
Hvað varðar vinnslu formlegra svara, svo sem umsagnar þeirrar sem send var þann 2. nó­vember 2023, er ekki haldið sérstaklega utan um vinnslu mismunandi einstaklinga á sama skjali og eldri útgáfur eða vinnuskjöl sem gengið hafa milli starfsmanna við vinnslu formlegra bréfa eru ekki varðveittar sérstaklega.
 
Gögn sem fylgja umsögn þessari
 
Meðfylgjandi eru gögn sem kærendur eiga samkvæmt framangreindu ekki rétt til að­gangs að, að mati sviðsins, afhent ÚNU sem trúnaðarskjöl. Nánar tiltekið er um að ræða tölvu­póstssamskipti, dags. 31. október 2023, milli starfsmanna […] og for­manns […], er varða vinnslu umsagnar […], dags. 2. nóvember 2023, með yfirheitinu Umsögn vegna máls ÚNU 23080017 sem og vegna kæru sem barst með tölvubréfi úrskurðarnefndar um upplýs­inga­mál, dags. 19. október 2023 (Fskj. nr. 1). Um var að ræða umsögn vegna annars vegar kæru á töfum formanns […] á að svara erindi kærenda, dags. 6. júlí 2023, og hins vegar ætlaða synjun formannsins á að veita aðgang að um­beðn­um upp­lýsingum.
 
Umrædd tölvupóstsamskipti teljast að mati […] vera vinnugögn sam­kvæmt 8. gr. upplýsingalaga sem kærendur eiga ekki rétt á, sbr. 1. mgr. 5. gr. upp­lýs­ingalaga, sem einnig á við þegar óskað er eftir upplýsingum á grundvelli 14. gr. upp­lýs­ingalaga, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þá teljast gögnin ekki hafa að geyma upplýsingar um kærendur sem þeir geta óskað eftir á grundvelli 14. gr. þar sem gögnin hafa ekki að geyma neinar upplýsingar um þá […] umfram það sem fylgdi erindum þeirra sjálfra til ÚNU.

 
Þessu næst kemur í skjalinu texti þar sem vísað er nánar til lagaákvæða í upplýsingalögum og athuga­semda sem fylgdu frumvarpi því sem varð að eldri upplýsingalögum nr. 50/1996 og gildandi upp­lýsingalögum nr. 140/2012. Því næst segir svo í umsögn II:
 

Að því er varðar meðfylgjandi tölvupóstsamskipti dags 31. október 2023 (fskj. nr. 1) er sam­kvæmt framansögðu litið svo á að þau teljist vinnugögn samkvæmt 8. gr. upplýs­inga­laga. Um er að ræða óformleg samskipti innan […] í tengslum við fyrir­liggjandi mál hjá úrskurðarnefndinni. Tilgangur tölvupóstsamskiptanna var að við­kom­andi starfsfólk og kjörinn fulltrúi gæti komið að sjónarmiðum sínum varðandi fyrir­svar hjá […] og viðeigandi upplýsingar lægju fyrir í tengslum við undir­bún­ing formlegrar afgreiðslu máls. Í vinnuskjali því sem fylgdi samskiptunum í við­hengi koma ekki fram neinar upplýsingar um mál kærenda sem ekki koma fram í um­sögn sviðsins dags. 2. nóvember 2023.
 
Í gögnunum að öðru leyti er ekki heldur að finna neinar mikilvægar upplýsingar sem ekki koma annars staðar fram. Ekki er heldur litið svo á að um sé að ræða upplýsingar sem skylt er að skrá.
 
Í þessu sambandi er vísað til umfjöllunar að framan úr frumvarpi því sem varð að upp­lýs­ingalögum nr. 50/1996 og frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 um rökin að baki því að vinnugögn séu undanskilin aðgangi. Ljóst er að sú hugsun liggur þar að baki að nauðsynlegt sé að hægt sé að skiptast á skoðunum eða móta hugmyndir um viðbrögð vegna fyrirliggjandi mála, auk þess sem samskipti starfsmanna, þ.á.m. ráð­gjöf af þeirra hálfu, á að njóta verndar. Í þessu sambandi er bent á úrskurð ÚNU, sem kveð­inn var upp þann 13. desember 2019 í máli nr. 858/2019, þar sem tölvupóstar milli starfs­manna töldust vinnugögn.

 
Með tilvitnaðri umsögn fylgdu afrit af áður nefndum tölvupóstsamskiptum, dags. 31. október 2023 (fskj. nr. 1).
 

5.

Undir lið 3 að framan var lýst andmælum kærenda við umsögn […] í kærumálinu. Um­sögn II frá […], sem lýst hefur verið undir lið 4 að framan, var hins vegar afhent úr­skurðarnefndinni í trúnaði af hálfu […] og var sú umsögn ekki afhent kærendum undir með­ferð málsins af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Kærendur hafa því ekki fengið tækifæri til að koma andmælum á framfæri við úrskurðarnefndina vegna umsagnar II.
 
Nefndin tekur fram að það hefði verið vandaðri máls­með­ferð af hálfu nefndarinnar að senda umsögn II einnig til kærenda þegar þeim var veittur and­mæla­réttur um umsögn […], enda verður ekki séð að neitt sem fram kemur í umsögn II sé í reynd háð trúnaði. Umrætt gagn felur fyrst og fremst aðeins í sér lögfræðilegan rökstuðning þess að tölvupóstar og drög að umsögn, sem fóru á milli starfsmanna og kjörins fulltrúa hjá […], teljist vinnugögn í skilningi upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin telur engu að síður að kærendum hafi verið veittur fullnægjandi andmælaréttur við meðferð málsins, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að rétt sé að kveða upp úrskurð í því án frekari tafa. Hefur nefndin þar meðal annars litið til eftirfarandi atriða. Í fyrsta lagi lúta þau andmæli sem kærendur hafa látið í té ekki síst að því hvernig upplýsingabeiðni þeirra var afmörkuð af hálfu […], en röksemdir […] hvað það varðar koma fram í umsögninni sem kærendur hafa fengið af­henta en ekki í umsögn II. Í öðru lagi koma í andmælum kærenda fram röksemdir þeirra um það hvort gögn sem beiðni þeirra lýtur að geti talist vinnugögn, þannig að andmæli þeirra vegna afstöðu […] að þessu leyti teljast liggja fyrir. Í þriðja lagi liggur fyrir, með vísan til þess hvernig kæru­efni og lagagrundvöllur málsins afmarkast, eins og nánar er lýst í niðurstöðukafla úrskurð­ar­ins, að frekari andmæli kærenda við meðferð þessa kærumáls teljast að mati úrskurðarnefndarinnar vera óþörf. Þegar síðastgreint er haft í huga, til viðbótar við þá staðreynd að ítarleg andmæli kær­enda liggja nú þegar fyrir, telur nefndin að meðferð málsins sé í samræmi við 13. gr. stjórn­sýslu­laga um andmælarétt aðila máls, og því fært að ljúka málinu með úrskurði án þess að bera umsögn II sérstaklega undir þá.
 
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur um málsatvik, málsástæður aðila og lagarök í gögn­um málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um afgreiðslu […] á erindi kærenda frá 30. nóvember 2023, sem var stílað á […] annars vegar og […] hins vegar með beiðni um upplýsingar. Eins og lýst var að framan kemur í beiðninni fram að kærendur hafi fengið þær upplýsingar að þeir tveir starfsmenn […], sem erindinu var beint til, hafi fengið afhentar upplýsingar um kærur til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem beindust að formanni […] og formanni […]. Af því tilefni fóru kærendur fram á nákvæmar upp­lýsingar frá þeim báðum, um „öll samskipti og vinnslu“ þeirra tengdar þessum kærum og máli þeirra. Einnig laut beiðnin að öllum upplýsingum sem þau hefðu um samskipti annarra innan eða utan […] um málið.
 
Af beiðninni er ljóst að hún er, af hálfu kærenda, afmörkuð við upplýsingar í fórum þessara tveggja starfs­manna.
 
Í andmælum kærenda, sem bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál þann 24. maí 2024, í tilefni af umsögn […] í málinu frá 28. febrúar 2024, árétta þeir að beiðni þeirra lúti ekki að gögnum í tengslum við vinnslu innan […] í tilefni af erindum úrskurðar­nefnd­ar­innar vegna kæra þeirra til nefndarinnar, heldur hafi þeir þvert á móti óskað eftir nákvæmum upp­lýs­ingum um öll samskipti og vinnslu áðurnefndra tveggja starfsmanna, bæði tengdum kærum þeirra og máli þeirra.
 
Með vísan til orðalags í upphaflegri beiðni kærenda til […], dags. 30. nóvember 2023, verð­ur að leggja til grundvallar að beiðnin hafi verið tvíþætt. Í fyrsta lagi laut beiðnin að upp­lýs­ing­um um öll samskipti og vinnslu umræddra tveggja starfsmanna vegna meðferðar á tveim­ur erind­um sem þeir höfðu beint að formanni […] annars vegar og að formanni […] hins vegar. Í öðru lagi laut beiðnin að upplýsingum um öll sam­skipti og vinnslu umræddra tveggja starfsmanna vegna viðbragða […] í tveimur kæru­mál­um til úrskurðarnefndar um upplýsingamál vegna erindanna, þ.e. vegna kærumála sem höfðu máls­númerin ÚNU 23100011 (áður ÚNU 23080017) og ÚNU 23080018.
 
Jafnframt verður að leggja til grundvallar að kæruefni málsins lúti að því að þessi tvíþætta beiðni kær­enda hafi ekki verið afgreidd með réttum hætti í samræmi við upplýsingalög.
 

2.

Í beiðni kærenda um gögn, dags. 30. nóvember 2023, er meðal annars tilgreint að beiðnin lúti að öllum sam­skiptum og vinnslu sem fram hafi farið „munnlega, skriflega eða með öðrum hætti“. Þá kemur í beiðninni fram að kærendur óski meðal annars eftir „öllum tölvupóstsamskiptum (þ.m.t. viðhengjum), öllum nótum, öll­um fundargerðum og upplýsingum um öll munnleg samskipti sama hvort þau voru skráð eða ekki.“
 
Í andmælum kærenda, sem þeir létu úrskurðarnefndinni í té 24. maí 2024, og gerð er nánar grein fyrir í undirkafla 3 í lýsingu á málsmeðferð framar í úrskurðinum, gera þeir ýmsar athugasemdir við meðferð […] á máli þeirra. Þar á meðal gera þeir með almennum hætti athuga­semd­ir við það að […] hafi staðið að afgreiðslu á beiðni um að­gang að gögnum sem þeir hafi beint að formanni […] og að upp­lýs­ingum um mál þeirra hafi verið miðlað á milli sviða […] án heimildar. Þessi athugasemd lýtur efni sínu samkvæmt ekki aðeins að afgreiðslu á þeirri beiðni sem hér er til úrlausnar, heldur að fyrri samskiptum þeirra við […], vegna erinda sem þeir höfðu beint að formann­inum. Í tilgreindum andmælum hafna kærendur því einnig að ekki hafi verið unnið með aðrar upp­lýsingar um þá en þeir hafi sjálfir lagt fram í kærum til úrskurðarnefndarinnar, og benda þeir á að þeir hafi upplýsingar um samskipti innan […] sem bendi til að […] hafi aflað og fengið tilteknar upplýsingar um málið frá formanni […].
 
Af þessu tilefni telur úrskurðarnefndin rétt að taka fram að á grundvelli upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. 2. gr., 1. mgr. 5. gr. og 14. gr. laganna, er hægt að óska aðgangs að „fyrir­liggj­andi gögnum“ hjá stjórnvöldum. Undir úrskurðarnefndina er síðan heimilt að bera „synjun um að­gang að gögnum samkvæmt lögum þessum…“, sbr. 20. gr. sömu laga. Upplýsingalög fjalla hins vegar ekki um skyldu stjórnvalda til að láta í té skýringar eða upplýsingar um starf­semi sína, nema slíkar upplýsingar séu fyrirliggjandi í tilteknum gögnum. Samkvæmt þessu fellur ekki undir valdsvið úrskurðarnefndar um upplýsingamál að taka afstöðu til þess hvort fyrir­spurn­um kærenda um tilteknar aðgerðir hafi verið svarað eða um það hvort og þá hvernig hafi verið brugðist við óskum þeirra um skýringar, aðfinnslur við stjórnsýslu […] eða sambæri­legt.
 
Af þessu tilefni telur úrskurðarnefndin einnig rétt að taka fram að upplýsingalög fjalla ekki um skyldu stjórnvalda til að láta í té upplýsingar um það hvernig einstakir starfsmenn hafi unnið með til­tekin mál, nema slíkar upplýsingar séu fyrirliggjandi í tilteknum gögnum. Jafnframt telur úr­skurð­arnefndin rétt að benda á að þó svo að fyrir liggi skýringar og upplýsingar um að tilteknir starfs­menn […] eða formaður […] hafi komið að tilteknum verk­efnum sem tengjast málum kærenda eða að upplýsingar eða samskipti um mál kærenda hafi átt sér stað á milli þessara aðila eða við aðra innan […] þá leiðir slíkt hvorki sjálfkrafa til þess að gögn um þá vinnu hafi átt að varðveita hjá […] eða starfsmönnum þess né til þeirrar ályktunar að ávallt sé um að ræða upplýsingar sem […] hafi yfirleitt verið skylt að skrá eða varðveita samkvæmt lögum.
 
Eins og fyrr er komið fram er til úrlausnar í máli þessu réttur kærenda til aðgangs að gögnum sem geyma upplýsingar um tiltekin samskipti […] vegna með­ferð­ar á málum kærenda. Beiðninni var sérstaklega beint að tveimur starfsmönnum […] og laut að öllum upplýsingum og samskiptum sem þeir hefðu varðandi tiltekin mál kærenda. Almennt verð­ur að líta á […] sem eitt stjórnvald í skilningi upplýsingalaga. […] telst hluti stjórnvaldsins […] en ekki sér­stakt stjórn­vald, enda fer stjórnsýsla sveitarfélaga að jafnaði fram á einu stjórnsýslustigi sam­kvæmt 1. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Sama á við um þá stjórnsýslu […] sem tengist formanni […].
 
Framangreint kemur ekki í veg fyrir að kærendur geti afmark­að beiðni um aðgang að gögnum við gögn sem tengjast sérstaklega tilteknum tveimur starfs­mönn­um á […], eins og þeir hafa valið að gera í þessu kærumáli. Þessi aðstaða leiðir hins vegar til þess að þótt þessir starfsmenn kunni að hafa átt einhver samskipti við aðrar skrif­stof­ur, nefndir eða svið […] sem kunna að tengjast málum kærenda þá er ekki sjálf­gefið að gögn um þá vinnu séu ávallt vistuð hjá […], en beiðnin er af­mörkuð við gögn um upplýsingar sem tveir tilgreindir starfsmann höfðu með höndum eins og fyrr segir. Slík gögn kunna eins að vera vistuð annars staðar í skjalaskráningarkerfum […], að því leyti sem yfirleitt var skylt að skrá og varðveita þær upplýsingar sem um ræðir.
 
Þá er einnig rétt að benda á að ekki verður, í eitt skipti fyrir öll, gefin um það niðurstaða, með tilliti til upplýsingalaga, á hvaða formi eigi að varðveita opinber gögn eða nákvæmlega um það hvaða gögn einstakra mála sem koma til meðferðar hjá stjórnvöldum skuli varðveita. Þá mæla upp­lýs­inga­lög heldur ekki fyrir um það hvort og þá hversu mörg rafræn eintök af einstökum málsgögnum eigi að varðveita, hvort varðveita eigi alla tölvupósta sem sendir eru milli starfsmanna við meðferð máls o.s.frv. Niðurstaða um slíkt fer eftir þeim skjalasöfnum og skjalavistunarkerfum sem stjórn­völd hafa fengið viðeigandi heimildir til að nota, eftir almennri skyldu til að varðveita og skrá máls­gögn samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn nr. 77/2014, reglum sem settar hafa verið á grund­velli þeirra laga, 27. gr. upplýsingalaga, sem og lögum sem við eiga í hverjum málaflokki og atvik­um hvers máls. Eftir að gögn hafa verið vistuð hjá stjórnvaldi í skjalasafni þess fer það síðan einnig eftir lögum, þ.m.t. heimildum og reglum frá Þjóðskjalasafni á grundvelli laga nr. 77/2014, hvaða gögn má grisja og eyða úr slíku safni. Af þessu má ljóst vera að þótt varðveisluskylda á opin­berum gögnum sé rík þá gera lög ekki ráð fyrir að öll gögn sem mögulega hafa á einhverjum tíma­punkti verið til í fórum stjórnvalda séu varðveitt, og heldur ekki að allar athafnir starfsmanna stjórn­valda fái formlega skráningu og varðveislu.
 

3.

Í umsögnum til úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur […] afmarkað beiðni kær­enda með tvenns konar hætti sem ekki er fullur samhljómur um. Annars vegar segir í umsögn […], dags. 28. febrúar 2024, að upplýsingabeiðni sú „sem málið lýtur að varðar gögn og upp­lýsingar í tengslum við vinnslu innan […] í tilefni af erindum úrskurðar­nefnd­ar­innar vegna kæra kærenda til úrskurðarnefndarinnar.“ Hins vegar segir í þeim þætti umsagn­ar­inn­ar, sem vísað hefur verið til sem umsagnar I að framan, að málið varði beiðni kærenda um „upp­lýsingar um öll samskipti og vinnslu hjá […] og öðrum aðilum, sem tengj­ast tilgreindum kærum til úrskurðarnefndarinnar“ og að undir beiðnina falli „öll samskipti og gögn inn­an […] og við aðila utan sviðsins, sem og upplýsingar um samskipti annarra um málið.“
 
Úrskurðarnefndin telur að síðari afmörkunin, sbr. umsögn I, sé fullnægjandi miðað við beiðni kær­enda. Þó svo að í henni felist ekki að […] hafi afmarkað beiðnina sérstaklega við gögn um öll samskipti og vinnslu tveggja tilgreindra starfsmanna á […] eða til upp­lýs­inga sem þeir höfðu um málið, þá felur tilvitnuð afmörkun í sér að beiðnin virðist a.m.k. ekki af­mörk­uð með þrengri hætti en kærendur lögðu upp með þegar þeir settu hana fram. Úr­skurð­ar­nefnd­in telur hins vegar að fyrri afmörkunin, þar sem beiðnin er afmörkuð við „gögn og upp­lýs­ing­ar í tengslum við vinnslu innan […] í tilefni af erindum úrskurðarnefndarinnar“ sé ekki fullnægj­andi, enda var beiðni kærenda víðtækari en svo að hún tæki aðeins til gagna sem til hefðu orðið sér­staklega vegna vinnslu á svörum til úrskurðarnefndarinnar.
 
Með umsögn II, frá […] sem barst úrskurðarnefndinni 28. febrúar 2024 í trúnaði, eins og áður er lýst, fylgdu þau gögn sem […] taldi að féllu undir beiðni kærenda. Um er að ræða einn samfelldan þráð þriggja tölvupósta milli starfsmanna og kjör­ins fulltrúa […] og gögn sem fylgdu tveimur þessara tölvupósta, nánar tiltekið:
 

1. Tölvupóstur […] til […], 27. október 2023 kl. 12.37. Þessum tölvupósti fylgdu afrit af þrem­ur tölvu­póstum sem farið höfðu á milli […] og úrskurðar­nefndar um upp­lýs­inga­mál.
2. Tölvupóstur […] til […], formanns […] og til skrif­stofu­stjóra […], 31. október 2023 kl. 16.10. Þessum tölvupósti fylgdu drög að um­sögn […].
3. Tölvupóstur formanns […] til […], […] og til skrifstofustjóra […], 31. október 2023 kl. 20.57, þar sem fram kom að formaðurinn gerði ekki athuga­semd­ir við drög að um­sögn.

 
Af þessari afmörkun á gögnum verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki annað ráðið en að […] hafi í reynd tekið afstöðu til beiðni kærenda á þeim forsendum að undir beiðnina féllu aðeins gögn sem til hafi orðið hjá […] í tilefni af vinnslu […] á svörum til úrskurðarnefndarinnar. Eins og lýst var hér að framan er sú afmörkun á beiðninni hins vegar ekki fullnægjandi, enda laut hún ekki einvörðungu að gögnum um upplýsingar sem tengdust svör­um til úrskurðarnefndarinnar heldur málum kærenda með víðari hætti.
 
Í umsögn […] er vísað til þess að ekki hafi verið unnið með aðrar upplýsingar um kær­endur en þeir hafi sjálfir lagt fram í kærum til úrskurðarnefndarinnar. Úrskurðarnefndin telur þessa skýringu ekki vera fullnægjandi þar sem í henni er ekki tekin afstaða til þess hvort og þá hvaða gögn liggi fyrir sem geti fallið undir beiðni kær­enda.
 
Að framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ákvörðun hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við ákvæði upplýsingalaga og að […] hafi ekki með full­nægj­andi hætti afmarkað beiðni kærenda við öll þau gögn sem kunna að liggja fyrir og falla undir beiðn­ina. Úr­skurðarnefndin telur því rétt að vísa beiðni kærenda til […] til nýrrar með­ferðar og afgreiðslu þar sem tekið verði mið af framangreindum sjónarmiðum.
 
Nefndin tekur fram að ef það reynist vandkvæðum bundið að afmarka beiðni kærenda við ákveðin gögn ber að veita leið­bein­ing­ar og gefa kæranda færi á að afmarka beiðni sína nánar, eftir atvik­um með því að afhenda hon­um lista yfir mál sem ætla má að beiðni hans geti beinst að í þeim til­gangi að hann geti tilgreint það mál þar sem hann óskar eftir aðgangi að gögnum, sbr. 3. mgr. 15. gr. upplýsinga­laga. Þetta kann að vera sérstaklega mikilvægt þegar um er að ræða […], þar sem stjórnsýslu er sinnt á fleiri sviðum og skrifstofum. Við slík­ar aðstæður kann að vera rétt að hafa sérstaklega í huga að þótt réttur til aðgangs að gögnum sam­kvæmt upplýsingalögum sé takmarkaður við fyrirliggjandi gögn þá geta gögn sem tengjast tilteknu málefni, og upplýsingabeiðni lýtur að, verið fyrirliggjandi í málum sem falla undir fleiri svið eða skrifstofur. Til að afgreiðsla […] á beiðnum um aðgang að gögnum á grund­velli upplýsingalaga sé fullnægjandi getur því þurft að samræma afgreiðsluna yfir fleiri svið […], og þá eftir atvikum að gera aðila máls viðvart um það hvort og þá að hvaða marki slík vinnsla sé nauðsynleg til stjórnvald geti fullnægt skyldum sínum til afhendingar á gögnum sam­kvæmt upplýsingalögum.
 

4.

Eins og lýst hefur verið hér að framan hefur […] afhent úrskurðarnefndinni tölvu­póst­þráð þriggja tölvupósta milli starfsmanna og kjörins fulltrúa […] og gögn sem fylgdu tveimur þessara tölvupósta en þessum gögnum er lýst í næsta undirkafla að framan. Að mati sveitarfélagsins teljast framangreind gögn vera vinnugögn í skiln­ingi upplýsingalaga.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið umrædd gögn. Ljóst er að þau urðu til hjá […] þegar starfsmenn […] unnu að umsögn fyrir úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál vegna kærumála á hendur […] sem kærendur höfðu beint til nefndarinnar vegna ákvarðana […] um að afhenda þeim ekki tiltekin gögn.
 
Úrskurðarnefndin bendir á að þegar stjórnvald, eins og […], fær beiðni um aðgang að gögn­um sem ber að afgreiða á grundvelli upplýsingalaga þá telst ákvörðun stjórnvaldsins um það hvort aðgangurinn verði veittur vera ákvörðun um rétt eða skyldu þeirra sem beiðnina lögðu fram, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig 4. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Gögn sem beinlínis verða til hjá stjórnvaldinu vegna meðferðar á beiðni um aðgang að gögnum eru þar með gögn tiltekins máls, stjórnsýslumáls, sem lokið verður með stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin telur að almennt verði að leggja til grundvallar að ef til­tekið stjórnvald vinnur á síðari tímapunkti umsögn um stjórnsýslumál sem það áður tók stjórn­valds­ákvörðun í þá teljist sú umsögn og gögn sem til verða vegna hennar til gagna viðkomandi stjórn­sýslumáls hjá því stjórnvaldi sem um ræðir.
 
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórn­sýslulögum. Almennt verða ákvarðanir um aðgang að gögnum í slíkum tilvikum ekki bornar undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Synjun um aðgang að gögnum í stjórnsýslumáli verður á hinn bóginn, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaganna, kærð til þess stjórnvalds sem ákvörðun í mál­inu verður kærð til, sem í þessu tilviki er úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 20. gr. upp­lýs­ingalaga. Um rétt kærenda til aðgangs að umræddum gögnum, sbr. lið 2 og 3 að ofan, fer eftir 15. til 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og telst kæru hvað þau varðar réttilega beint að úrskurð­ar­nefndinni.
 
[…] lítur svo á að þau gögn sem afhent voru nefndinni samhliða umsögn sveitar­fél­ags­ins, þ.e. gögn sem falla undir liði 2 og 3 í upptalningu gagna hér að framan, teljist vera vinnu­gögn í skilningi upplýsingalaga sem kærendur eigi ekki rétt til aðgangs að.
 
Með vísan til framangreinds fellst úrskurðarnefndin ekki á að átt hafi að afgreiða beiðni kærenda um þessi gögn á grundvelli upplýsingalaga heldur hafi átt, með vísan til framangreinds, að byggja af­greiðslu á aðgangi kærenda að gögnunum á ákvæðum stjórnsýslulaga, nánar tiltekið á því hvort um væri að ræða vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því laga­ákvæði segir svo:
 

Réttur aðila máls til aðgangs að gögnum tekur ekki til:
[…]
3. Vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó á aðili aðgang að vinnu­skjöl­um ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.

 
Í tilvitnuðum tölulið er mælt fyrir um að vinnuskjöl séu gögn sem stjórnvald hefur ritað til eigin af­nota. Í því felst að séu gögn afhent öðrum teljast þau ekki lengur til vinnuskjala í skilningi tölu­lið­arins. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur jafn­framt eftirfarandi fram:
 

Í þriðja lagi eru undanskilin vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota við með­ferð máls. Þessi skjöl eru liður í ákvarðanatöku um mál og hafa oft að geyma vanga­veltur um mál, upp kast að svari eða útskýringar á staðreyndum og kunna síðar að breyt­ast við nánari skoðun. Hafi vinnuskjöl hins vegar að geyma endanlega ákvörðun um af­greiðslu máls eða upplýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá, á aðili aðgang að skjölunum eða hluta þeirra, sbr. 2. mgr.

 
Umrædd gögn bera með sér að hafa verið útbúin af starfsmönnum […]. Af skýr­ing­um […] verður að draga þá ályktun að gögnin hafi ekki verið afhent öðrum. Jafnframt bera gögnin með sér að hafa orðið til þegar unnið var að svörum til úrskurðarnefndarinnar.
 
Hvað sem þessu líður verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki fram hjá því litið að afgreiðsla […] á beiðni kærenda um aðgang að þeim gögnum sem hér um ræðir, þ.e. þeim tölvu­póstþræði sem […] hefur afhent úrskurðarnefndinni samkvæmt framangreindu, var ekki byggð á réttum lagagrundvelli. Þar sem lagagrundvöllur hinnar kærðu afgreiðslu, að þessu leyti, er ófullnægjandi telur nefndin nauðsynlegt að vísa beiðni kæranda til […] til nýrrar meðferðar og leggja fyrir sveitarfélagið að afgreiða beiðni kæranda, hvað þessi gögn varðar á, grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
 
Við nýja meðferð […] á þeirri beiðni og kæru sem fjallað hefur verið um í þessum úr­skurði ber […] meðal annars að gæta þess að ef fyrir liggja aðrar beiðnir frá kærendum, um sömu gögn og falla undir kærumálið, þá séu þær allar afgreiddar samhliða eða í sömu ákvörðun eftir því sem við á og á réttum lagagrundvelli.
 

Úrskurðarorð

Beiðni […] til […], sem stíluð var á […] og […], dags. 30. nóvember 2023, er vísað til […] til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir