Hinn 28. maí 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1278/2025 í máli ÚNU 24010020.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 22. janúar 2024, kærðu […] til úrskurðar­nefndar um upplýsingamál ákvörðun […] að synja þeim um aðgang að gögnum.
 
Aðdragandi málsins er sá að í ágúst 2023 beindu kærendur erindi til úrskurðarnefndar um upplýs­inga­mál vegna afgreiðslu […] á beiðni sem þeir höfðu beint að þáverandi formanni […]. Kærumálið var fyrst afmarkað undir málsnúmeri ÚNU 23080017, en síðar undir málsnúmeri ÚNU 23100011. Meðferð á kærumálinu lauk úrskurðar­nefnd­in með úrskurði nr. 1228/2024, dags. 3. desember 2024.
 
Undir meðferð málsins leitaði úrskurðarnefndin eftir umsögn […], sem barst nefnd­inni þann 3. nóvember 2023 og var hún afhent kærendum þann 6. sama mánaðar. Í tilefni af þeirri um­sögn sendu kærendur sérstakt erindi til […], þar sem meðal annars var farið fram á að­gang að tilteknum gögnum. Það er afgreiðsla […] á þeirri beiðni sem þessi úrskurður lýt­ur að.
 
Nánar tiltekið sendu kærendur þann 30. nóvember 2023 erindi sem var stílað á […], þáverandi formann […]. Í því rekja kærendur samskipti sín við for­manninn í ítarlegu máli. Þá er í hluta erindisins lögð fram beiðni um aðgang að gögnum. Sá hluti erindisins er svohljóðandi:
 

Við höfum nú fengið umsögn frá […] um kæru sem beindist að þér sem formanni […] vegna beiðni um upplýsingar sem við sendum þér þann 6. júlí 2023. Slíkum beiðnum skal svara innan 7 daga en beiðninni svaraðir þú ekki svo við kærðum það til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þann 22. ágúst 2023. Þann 17. október svaraðirðu loks beiðninni meira en 100 dögum eftir þann 7 daga frest sem gefinn er sem er brot á upplýsingalögum. Þú fullyrtir að þú værir ekki með nein gögn um mál sem þú tókst að þér og varst með í vinnslu í 2 mánuði annað en það sem við höfðum sent þér. Sé það rétt er það aftur brot á upplýsingalögum og stjórn­sýslu­lög­um. Við kærðum því synjunina og fékkst þú senda nýja kæru. […]
 
Nú hefur okkur borist umsögn um kæru okkar sem beindist að þér sem formanni […] frá […] en eins og fram kemur í umsögninni sneri mál þitt að eftirlitshlutverki með sviðinu. Það að þú hafir deilt með þeim upplýsingum um vinnslu þína á málinu og að þau hafi svarað kærunni með umsögn sýnir að það er eitt­hvað verulega athugavert við eftirlit þitt. Það gefur augaleið að sá sem eftirlit er haft með á ekki að fá gögn málsins eða svara til um eftirlitið. Við gáfum aldrei leyfi fyrir dreif­ingu af þessum toga og vorum skýr um það frá upphafi að […].
 
Í því ljósi sendum við þér eftirfarandi upplýsingabeiðni:
 
Við biðjum um nákvæmar upplýsingar um allt sem þú hefur deilt um eða verið deilt með þér um kæruna og annað tengt málum sem við leituðum til þín og formanns […] með. Einnig það sem hefur verið deilt með þér um kæru sem beindist að formanni […] sem og aðrar upplýsingar sem þú hefur fengið eða deilt eða hefur upplýsingar um að aðrir hafi deilt. Við biðjum í þessu samhengi um alla tölvupósta (þ.m.t. viðhengi), fundargerðir, nótur og upplýsingar um munnleg samskipti sama hvort slíkt var skráð eða ekki. Við óskum eftir gögnunum rafrænt og á því sniði sem þau eru varðveitt.

 
Þann 22. janúar 2024 beindu kærendur málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, eins og fyrr greinir, þar sem þeim hefði ekki borist svar […]. Í kæru málsins segir meðal annars:
 

Þann 6. nóvember 2023 barst okkur svo umsögn […] um kæruna sem beindist að […] sem formanni […]. Í umræddri umsögn frá […] var til viðbótar vísað til óskylds kærumáls ÚNU 23080018 sem beindist að formanni […].
 
Í því ljósi sendum við […] aðra beiðni um upplýsingar til þess að átta okkur á dreif­ingu gagna bæði af hennar hálfu og annarra. Þeirri beiðni svaraði […] ekki og er það til­efni þessarar kæru. Við teljum að við eigum fullan rétt á öllum upplýsingum sem […] hefur móttekið og deilt samkvæmt upplýsingalögum.

 
Kærunni fylgdu tíu fylgiskjöl, þar á meðal afrit af gögnum í þremur öðrum kærumálum kærenda hjá úrskurðarnefndinni vegna […].
 

Málsmeðferð

1.

Kæran var kynnt […] með erindi úrskurðarnefndarinnar 29. janúar 2024. Kom þar fram að ef ákvörðun sveitarfélagsins fæli í sér synjun væri óskað eftir umsögn um þá ákvörðun og að nefndinni yrðu afhent gögn sem kæran lyti að. Erindi úrskurðarnefndarinnar til […] fylgdu einnig þau 10 fylgiskjöl sem kærendur höfðu lagt fram.
 

2.

Umsögn […] um kæruna er dags. 28. febrúar 2024. Í henni segir meðal annars svo:
 

Með umræddu tölvubréfi, dags. 29. janúar 2024 og öðru tölvubréfi úrskurðarnefndar­inn­ar sem sent var sama dag fylgdu kæra og samtals 10 fylgiskjöl sem kærendur lögðu fram með kæru. Þar á meðal voru meðal annars gögn mála sem þau varðar hjá úrskurð­ar­nefnd­inni, nr. ÚNU23100011, ÚNU23080017 og ÚNU23080018. Mál kærenda hjá úr­skurð­ar­nefndinni nr. 23080018 varðar kæru þeirra á þeim grundvelli að formaður […] hefði ekki svarað beiðni þeirra um gögn. […]
 
Mál þetta varðar upplýsingabeiðni kærenda sem barst formanni […] í kjölfar þess að kærendum barst umsögn […], dags. 2. nóvember 2023 með yfirheitinu Umsögn vegna máls ÚNU 23080017 sem og vegna kæru sem barst með tölvubréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 19. október 2023. […]
 
Samkvæmt kæru lýtur hún að því að ekki hafi borist svar frá formanni […] við gagnabeiðni kærenda sem fram kom í tölvubréfi þeirra dags. 30. nó­vem­ber 2023 (Fskj. nr. 1). […]
 
Með bréfi þessu er gerð grein fyrir afgreiðslu […] á umræddri beiðni kær­enda, samkvæmt tölvubréfi þeirra dags. 30. nóvember 2023.
 
Samkvæmt framangreindu hafa kærendur athugasemdir við að kæru, sem þeir telja að hafi beinst að formanni […], hafi verið svarað af […] (sic.) og miðlun upplýsinga um samskipti milli formannsins og kær­enda í því sambandi. Því er tekið fram að kæra á borð við umrædda kæru, telst beint að […] sem stjórnvaldi en ekki gegn einstaka kjörnum fulltrúum. Það kemur ávallt í hlut […] að vinna svör vegna kærumála og í þessu tilviki var það á hendi […]. Kjörnir fulltrúar sem og allt starfsfólk […] er bundið trúnaðar- og þagnarskyldu samkvæmt lögum. Þeir geta leitað ráðgjafar hjá sérfræðingum […] vegna þeirra mála sem upp koma, auk þess sem lög um opinber skjalasöfn nr. 77/2014 gilda um meðferð gagna sem unnið er með. Árétt­að er að umrætt mál er varðar kærendur er ekki til meðferðar á vettvangi […]. Þá er vísað til fyrri samskipta kærenda og formanns […] sem fylgdu kæru máls þessa en viðkomandi formaður hefur þegar gert grein fyrir sinni að­komu að málinu og telur henni lokið. Þá er bent á að í umsögn […], dags. 2. nóvember 2023 vegna máls númer ÚNU2380017 hjá úrskurðarnefndinni sem og vegna kæru sem barst með tölvubréfi úrskurðarnefndarinnar þann 19. október 2019, sem kærendur hafa fengið í hendur, er gerð grein fyrir aðkomu formanns […] að máli kærenda og þeim upplýsingum sem viðkomandi hefur haft undir höndum.
 
Ekki er unnt að veita aðgang að umbeðnum gögnum að öðru leyti þar sem þau ýmist liggja ekki fyrir eða um er að ræða vinnugögn sem eru undanþegin upplýsingarétti kær­enda samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 8. gr. sömu laga. Ákvæði 6. gr. gildir einnig þegar óskað er eftir gögnum á grundvelli ákvæðis 14. gr. um upp­lýsingarétt aðila, sbr. 5. mgr. 14. gr. laganna.
 
Nánari skýringar og rökstuðningur kemur fram í fylgiskjali með umsögn þessari er nefn­ist Umsögn – hluti II sem er látin úrskurðarnefndinni í té sem trúnaðarmál.

3.

Úrskurðarnefndin sendi kærendum framangreinda umsögn þann 12. mars 2024. Athugasemdir kær­enda af því tilefni bárust til nefndarinnar 29. maí 2024. Þar kemur meðal annars fram að kær­endur telji beiðni sinni enn ósvarað. Þeir gera athugasemdir við að starfsmenn á […] hafi komið að meðferð og afgreiðslu á beiðnum um gögn sem þeir beindu að formanni […]. Þá gera þeir athugasemdir við þá afstöðu […] að gögn sem deilt hafi verið milli aðila innan […] séu vinnugögn og telja sig eiga rétt á aðgangi að umbeðnum gögnum. Loks gera þeir athugasemdir við að […] hafi látið skýringar og rökstuðning í té í trúnaði og benda á að þeir telji sig eiga rétt á aðgangi að rök­stuðn­ingi og skýringum […] fyrir því að gögn séu ekki látin í té svo þeir geti brugðist við því.
 

4.

Eins og fram hefur komið lét […] í té umsögn, dags. 28. febrúar 2024, vegna fyrir­liggj­andi kæru, og fengu kærendur hana til umsagnar. Umsögninni fylgdi á hinn bóg­inn einnig skjal með nánari skýringum […], sem látið var í té í trúnaði og verður hér vísað til sem um­sagnar II. Umsögninni fylgdu afrit af gögnum málsins, þ.e. þeim gögnum sem […] taldi ekki fært að afhenda kærendum.
 
Í umræddu skjali, umsögn II, segir meðal annars svo:
 

Vísað er til umsagnar […] – hluta I, þar sem fram koma upplýsingar um gagnabeiðni þá sem mál þetta varðar og afgreidd er með því bréfi og bréfi þessu. Ekki voru þar afhent gögn á grundvelli beiðni kærenda, en tekið er fram: „Ekki er unnt að veita aðgang að umbeðnum gögnum að öðru leyti þar sem þau ýmist liggja ekki fyrir eða um er að ræða vinnugögn sem eru undanþegin upplýsingarétti kærenda samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 8. gr. sömu laga.“
 
Við vinnslu umsagnar þessarar hefur komið fram að viðkomandi formaður hefur ekki miðl­að upplýsingum um kærendur til annarra en starfsfólks […]. Við­kom­andi hefur ekki heldur fengið upplýsingar um kærumál kærenda til úrskurð­ar­nefnd­ar­innar með málsnúmerið ÚNU23080018, aðrar en þær sem fram koma í umsögn […] dags. 2. nóvember 2023 og er á meðal gagna sem fylgdu kæru í máli þessu. Frekari upplýsingar um mál kærenda númer ÚNU23080018 fylgdu hins vegar kæru þessa máls.
 
Í tengslum við afgreiðslu […] á beiðni kærenda sem mál þetta lýtur að er bent á að samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er skylt, sé þess óskað, að veita al­menn­ingi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim tak­mörk­un­um sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrir­liggj­andi gögnum. Ekki er þó skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum að­gang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.
 
Í 14. gr. upplýsingalaga er kveðið á um rétt einstaklinga til upplýsinga um þá sjálfa hjá stjórn­völdum. Í því sambandi er tekið fram að fyrir liggur að undir gögn sem gagna­beiðn­in tekur til falla einungis gögn um kærendur sjálf sem þeir hafa lagt fram og hafa undir höndum. Það er mat sviðsins að við það að unnið er með gögnin innan stjórnvalds, svo sem þegar slík gögn eru framsend til starfsmanns stjórnvalds til úrvinnslu, teljist hið fram­senda erindi ekki til nýrra upplýsinga um viðkomandi einstaklinga, heldur sé um að ræða sömu upplýsingar um viðkomandi einstakling samkvæmt 14. gr. Í þessu sam­bandi þykir ljóst að ákvæði 14. gr. sé fyrst og fremst ætlað að kveða á um réttindi aðila til upplýsinga um þá sjálfa sem liggja fyrir hjá viðkomandi stjórnvaldi. Ákvæðinu sé ekki ætlað að veita einstaklingum sérstakan rétt til aðgangs að sömu gögnum með því að afmarka beiðni um umrædd gögn við það hvaða fulltrúi eða aðili innan stjórnvalds hafi þau undir höndum.
 
Gögn sem fylgja umsögn þessari
 
Rétt er að upplýsa um að fyrir liggja tölvupóstsamskipti, dags. 31. október 2023, milli starfs­manna […] og formanns […], er varða vinnslu um­sagnar […], dags. 2. nóvember 2023 (Fskj. nr. 1). Umrædd tölvupóstsamskipti teljast að mati […] vera vinnugögn sam­kvæmt 8. gr. upplýsingalaga sem kærendur eiga ekki rétt á, sbr. 1. mgr. 5. gr. upp­lýsingalaga, sem einnig á við þegar óskað er eftir upplýsingum á grundvelli 14. gr.upp­lýsingalaga, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

 
Þessu næst kemur í skjalinu texti þar sem vísað er nánar til lagaákvæða í upplýsingalögum og at­huga­semda sem fylgdu frumvarpi því sem varð að eldri upplýsingalögum nr. 50/1996 og gildandi upp­lýsingalögum nr. 140/2012. Því næst segir svo í umsögn II:
 

Að því er varðar meðfylgjandi tölvupóstsamskipti dags. 31. október 2023 (fskj. nr. 1), er samkvæmt framangreindu litið svo á að þau gögn teljist vinnugögn samkvæmt 8. gr. upplýsingalaga. Um er að ræða óformleg samskipti innan […] í tengslum við fyrirliggjandi mál hjá úrskurðarnefndinni. Tilgangur tölvupóstsamskiptanna var að við­komandi starfsfólk og kjörinn fulltrúi gæti komið að sjónarmiðum sínum varðandi meðal annars fyrirsvar hjá […] sem og að viðeigandi upplýsingar lægju fyrir í tengsl­um við undirbúning formlegrar afgreiðslu máls. Í vinnuskjali því sem fylgdi sam­skipt­unum í viðhengi koma ekki fram neinar upplýsingar um mál kærenda sem ekki koma fram í umsögn sviðsins dags. 2. nóvember 2023. Þá koma ekki heldur fram neinar mikil­vægar upplýsingar um málsatvik eða málið sem ekki koma annars staðar fram. Ekki er heldur litið svo á að um sé að ræða upplýsingar sem skylt er að skrá.
 
Hvað varðar meðfylgjandi gögn, þykir skýrt að mati sviðsins að þau teljist vinnugögn sam­kvæmt 8. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi er vísað til umfjöllunar að framan úr frum­varpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 og frumvarpi því sem varð að upp­lýsingalögum nr. 140/2012 um rökin að baki því að vinnugögn séu undanskilin að­gangi. Ljóst er að sú hugsun liggur þar að baki að nauðsynlegt sé að hægt sé að skiptast á skoðunum eða móta hugmyndir um viðbrögð vegna fyrirliggjandi mála, auk þess sem sam­skipti starfsmanna, þ.m.t. ráðgjöf af þeirra hálfu, á að njóta verndar. Sérstaklega er til­tekið í athugasemdum að baki 4. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 að til vinnuskjala teljist skjöl sem fara á milli deilda hjá sama stjórnvaldi. Í þessu sambandi er einnig bent á úrskurð ÚNU, sem kveðinn var upp þann 13. desember 2019 í máli nr. 858/2019, þar sem tölvupóstar milli starfsmanna töldust vinnugögn.

 
Með tilvitnaðri umsögn fylgdu afrit af umræddum tölvupóstsamskiptum, dags. 31. október 2023 (fskj. nr. 1).
 

5.

Í undirkafla 3 að framan var lýst andmælum kærenda við umsögn […] í kærumál­inu. Umsögn II frá […], sem lýst hefur verið í undirkafla 4 að framan, var á hinn bóg­inn afhent úrskurðarnefndinni í trúnaði af hálfu […] og var sú umsögn ekki afhent kær­endum undir meðferð málsins af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Kærendur hafa því ekki fengið tæki­færi til að koma andmælum á framfæri við úrskurðarnefndina vegna umsagnar II.
 
Nefndin tekur fram að það hefði verið vandaðari málsmeðferð af hálfu nefndarinnar að senda um­sögn II einnig til kærenda þegar þeim var veittur andmælaréttur um umsögn […], enda verð­ur ekki séð að neitt sem fram kemur í umsögn II sé í reynd háð trúnaði. Umrætt gagn felur fyrst og fremst aðeins í sér lögfræðilegan rökstuðning þess að tölvupóstar og drög að umsögn, sem fóru á milli starfsmanna og kjörins fulltrúa hjá […], teljist vinnugögn í skilningi upp­lýs­ingalaga.
 
Úrskurðarnefndin telur þrátt fyrir þetta að kærendum hafi verið veittur fullnægjandi andmælaréttur við meðferð málsins, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og að rétt sé að kveða upp úrskurð í því án frekari tafa. Hefur nefndin þar meðal annars litið til eftirfarandi atriða. Í fyrsta lagi kemur fram í þeirri umsögn, sem kærendur fengu afhenta og settu fram andmæli um, að kærendur hafi fengið í hend­ur skýringar og gögn um aðkomu formanns […] um aðkomu að því máli sem beiðni þeirra lýtur að, og vísun til þess að önnur gögn teljist vinnugögn. Í öðru lagi koma í and­mælum kærenda fram röksemdir þeirra um það hvort gögn sem beiðni þeirra lýtur að geti talist vinnu­gögn, þannig að andmæli þeirra vegna afstöðu […] að þessu leyti teljast liggja fyrir. Í þriðja lagi liggur fyrir, með vísan til þess hvernig kæruefni og lagagrundvöllur máls­ins afmarkast, eins og nánar er lýst í niðurstöðukafla úrskurðarins, að frekari andmæli kærenda við meðferð þessa kæru­máls teljast að mati úrskurðarnefndarinnar vera óþörf. Þegar síðastgreint er haft í huga, til við­bótar við þá staðreynd að ítarleg andmæli kærenda liggja nú þegar fyrir, telur nefndin að með­ferð málsins sé í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt aðila máls, og því fært að ljúka málinu með úrskurði án þess að bera umsögn II sérstaklega undir þá.
 
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur um málsatvik, málsástæður aðila og lagarök í gögn­um málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um afgreiðslu […] á erindi kærenda til […], dags. 30. nóvember 2023, og stílað var á […], þáverandi formann […]. Eins og lýst er í umfjöllun um kæru og málsatvik að framan sendu kærendur um­rætt erindi til formanns […] eftir að þeim hafði borist um­sögn […] í öðru kærumáli fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Afmarkaður hluti erind­isins var orðaður sem „upplýsingabeiðni“. Í þeim hluta setja kærendur fram upplýsingabeiðni sem er í tveimur hlutum. Annars vegar að fá „nákvæmar upplýsingar um allt sem þú hefur deilt um eða verið deilt með þér um kæruna og annað tengt málum sem við leituðum til þín og formanns […] með“. Hins vegar „það sem hefur verið deilt með þér um kæru sem beindist að formanni […] sem og aðrar upplýsingar sem þú hefur fengið eða deilt eða hefur upplýsingar um að aðrir hafi deilt.“
 
Kæra málsins, sem barst úrskurðarnefndinni 22. janúar 2024, beindist að því að þessari upplýs­inga­beiðni hefði ekki verið svarað. Í umsögn […] í tilefni af kærunni kemur fram að um fyrirliggjandi upplýsingar sé vísað til umsagnar um annað kærumál kærenda fyrir úrskurð­ar­nefndinni, en í henni sé gerð grein fyrir aðkomu formanns […] að máli kær­enda og þeim upplýsingum sem hún hafi haft undir höndum um mál þeirra. Að öðru leyti sé ekki unnt að veita aðgang að umbeðnum gögnum þar sem þau „ýmist liggja ekki fyrir eða um er að ræða vinnugögn sem eru undanþegin upplýsingarétti kærenda […]“. Í athugasemdum kærenda við um­sögn […] eru gerðar athugasemdir við framangreint. Lýsa kærendur því meðal annars að þeir telji að rangt sé að gerð hafi verið fullnægjandi grein fyrir aðkomu viðkomandi formanns að málum þeirra og þeir telji sig eiga rétt á aðgangi að öllum gögnum sem þeir óskuðu eftir.
 
Með vísan til þessa liggur fyrir synjun […] á afhendingu gagna í tilefni af erindi kær­enda, dags. 30. nóvember 2023 og stílað var á […] þáverandi formann […]. Kærendur hafa látið í ljós athugasemdir við þá niðurstöðu við meðferð málsins fyrir úr­skurðarnefndinni. Er málið tekið til úrskurðar á þeim grundvelli.
 

2.

Umrætt erindi kærenda, dags. 30. nóvember 2023, og sent var á þáverandi formann […], fól að hluta í sér lýsingu á samskiptum kærenda við formanninn og athugasemdir kær­enda við verkferla […] sem varða aðstæður þegar starfsmenn […].
 
Af því tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. 2. gr., 1. mgr. 5. gr. og 14. gr. laganna, er hægt að óska aðgangs að „fyrirliggjandi gögnum“ hjá stjórn­völd­um. Undir úrskurðarnefndina er síðan heimilt að bera „synjun um aðgang að gögnum sam­kvæmt lögum þessum…“, sbr. 20. gr. sömu laga. Upplýsingalög nr. 140/2012 fjalla hins vegar ekki um skyldu stjórnvalda til að láta í té skýringar eða upplýsingar um starfsemi sína, nema slíkar upp­lýsingar séu fyrirliggjandi í tilteknum gögnum. Samkvæmt þessu fellur ekki undir valdsvið úr­skurðarnefndar um upplýsingamál að taka afstöðu til þess hvort fyrirspurnum eða ábendingum kær­enda um tiltekna verkferla hafi verið svarað, hvort brugðist hafi verið við óskum þeirra um skýr­ingar eða önnur viðbrögð.
 
Í umræddu erindi gera kærendur einnig athugasemdir við að formaður […] hafi deilt upplýsingum með starfsmönnum á […] um vinnslu á fyrra kærumáli þeirra. Ítarlegri athugasemdir við þetta koma einnig fram í athugasemdum sem kær­endur létu úrskurðarnefndinni í té þann 29. maí 2024, en í þeim andmælum gera kærendur sér­staka athugasemd við að starfsmenn á […] hafi komið að meðferð og afgreiðslu á beiðnum um gögn sem þeir beindu að formanni […].
 
Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að almennt ber að líta á […] sem eitt stjórn­vald í skilningi upplýsingalaga nr. 140/2012. […], sem og […] teljast hluti stjórnvaldsins […] en ekki sérstök stjórnvöld, enda fer stjórnsýsla sveitarfélaga að jafnaði fram á einu stjórnsýslustigi samkvæmt 1. mgr. 8. gr. sveit­arstjórnarlaga nr. 138/2011. Þetta kemur ekki í veg fyrir að kærendur geti afmarkað beiðni um aðgang að gögnum við gögn sem hægt sé að tengja sérstaklega formanni […], eins og þeir hafa valið að gera í þessu kærumáli. Þessi aðstaða leiðir hins vegar til þess að beiðni um aðgang að gögnum, á grundvelli upplýsingalaga, geta kærendur ekki ákveðið að megi aðeins koma til afgreiðslu hjá einstökum nefndarmönnum, starfsmönnum, sviðum eða skrifstofum […], enda er það […] sem stjórnvald sem ber samkvæmt upplýsingalögum ábyrgð á að afgreiða beiðnir þeirra um aðgang að gögnum, sbr. einnig úrskurð nr. 1221/2024. Úr­skurð­ar­nefnd um upplýsingamál gerir því ekki athugasemdir við það að […] hafi falið starfs­mönn­um á […] að afgreiða beiðni kærenda, á grundvelli upplýs­inga­laga.
 

3.

Eins og fram er komið var erindi kærenda, sem stílað var á þáverandi formann […], að hluta orðað sem „upplýsingabeiðni“ í tveimur hlutum. Annars vegar að fá „nákvæmar upp­lýsingar um allt sem þú hefur deilt um eða verið deilt með þér um kæruna og annað tengt mál­um sem við leituðum til þín og formanns […] með“. Hins vegar „það sem hefur verið deilt með þér um kæru sem beindist að formanni […] sem og aðrar upplýsingar sem þú hefur fengið eða deilt eða hefur upplýsingar um að aðrir hafi deilt.“
 
Þótt beiðnin sé orðuð með víðfeðmum hætti verður að mati úrskurðarnefndarinnar að horfa til þess hún er sett fram í tilefni af því að kærendum var afhent umsögn […] í öðru kærumáli fyrir úr­skurðarnefndinni, og orðuð þannig að óskað sé upplýsinga um það sem deilt hafi verið með for­manninum, eða formaðurinn hefði deilt með öðrum, um kæru í því máli, og að einnig sé óskað upp­lýsinga um það sem deilt hafi verið með henni eða hún deilt með öðrum um annað kærumál fyrir úrskurðarnefndinni sem tengist formanni […]. Hér verður einnig að líta til þess að í öðrum kærumálum sem kærendur hafa beint til úrskurðarnefndarinnar, og lúta að […], hafa kærendur óskað eftir aðgangi að margháttuðum upplýsingum sem varða meðferð og aðkomu umræddra formanna á erindum sem þeir hafa beint til þeirra.
 
Kæruefnið sem hér er fyrirliggjandi verður, með hliðsjón af þessu, afmarkað þannig að það lúti að af­hendingu gagna sem formaður […] hafði deilt eða fengið afhent í tilefni af máls­meðferð […] vegna áður tilgreindra kærumála kærenda fyrir úrskurðarnefnd um upp­lýsingamál. Afgreiðsla […] á erindi kærenda í fyrirliggjandi kærumáli var í sam­ræmi við þessa afmörkun.
 

4.

Í afstöðu […] kemur fram að ekki séu fyrirliggjandi hjá […] gögn sem falli undir beiðni kærenda, þ.e. sem formanni […] hafa borist eða hún deilt með öðrum, og tengist meðferð […] á áður nefndum kærumálum fyrir úrskurðarnefnd um upp­lýs­ingamál, að undanskildum tölvupóstssamskiptum dags. 31. október 2023.
 
Þessi tölvupóstssamskipti bárust úrskurðarnefndinni 28. febrúar 2024 í trúnaði, eins og áður er lýst Um er að ræða einn samfelldan þráð þriggja tölvupósta milli starfsmanna og kjörins fulltrúa […], og gögn sem fylgdu tveimur þessara tölvupósta, nánar tiltekið:
 

1. Tölvupóstur […] til […], 27. október 2023 kl. 12.37. Þessum tölvupósti fylgdu afrit af þremur tölvu­póstum sem farið höfðu á milli […] og úrskurðarnefndar um upp­lýs­ingamál.
2. Tölvupóstur […] til […], formanns […] og til skrifstofustjóra […], 31. október 2023 kl. 16.10. Þessum tölvupósti fylgdu drög að um­sögn […].
3. Tölvupóstur formanns […] til […], […] og til skrifstofustjóra […], 31. október 2023 kl. 20.57, þar sem fram kom að formaðurinn gerði ekki athuga­semd­ir við drög að um­sögn.

 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið skýringar […] í kærumáli þessu og þau gögn sem […] hefur afhent nefndinni. Á þeim grundvelli telur nefndin sig ekki hafa for­sendur til athugasemda við lýsingu […] á því hvaða gögn, sem falla undir þann þátt í beiðni kærenda sem hér er til úrskurðar, séu fyrirliggjandi.
 

5.

Að mati sveitarfélagsins teljast framangreind gögn vera vinnugögn í skiln­ingi upplýsingalaga.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið gögnin. Ljóst er að þau urðu til hjá […] þegar starfsmenn […] unnu að umsögn fyrir úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál vegna kæru á hendur […] sem kærendur höfðu beint til nefndarinnar vegna ákvarðana […] um að afhenda þeim ekki gögn.
 
Úrskurðarnefndin bendir á að þegar stjórnvald, eins og […], fær beiðni um aðgang að gögn­um sem ber að afgreiða á grundvelli upplýsingalaga þá telst ákvörðun stjórnvaldsins um það hvort aðgangurinn verði veittur vera ákvörðun um rétt eða skyldu þeirra sem beiðnina lögðu fram, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. einnig 4. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Gögn sem bein­línis verða til hjá stjórnvaldinu vegna meðferðar á beiðni um aðgang að gögnum eru þar með gögn tiltekins máls, stjórnsýslumáls, sem lokið verður með stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin telur að almennt verði að leggja til grundvallar að ef til­tekið stjórnvald vinnur á síðari tímapunkti umsögn um stjórnsýslumál sem það áður tók stjórn­valds­ákvörðun í þá teljist sú umsögn og gögn sem til verða vegna hennar til gagna viðkomandi stjórn­sýslumáls hjá því stjórnvaldi sem um ræðir.
 
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórn­sýslulögum. Almennt verða ákvarðanir um aðgang að gögnum í slíkum tilvikum ekki bornar undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Synjun um aðgang að gögnum í stjórnsýslumáli verður á hinn bóginn, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaganna, kærð til þess stjórnvalds sem ákvörðun í mál­inu verður kærð til, sem í þessu tilviki er úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 20. gr. upp­lýs­ingalaga. Um rétt kærenda til aðgangs að umræddum gögnum, sbr. lið 2 og 3 að ofan, fer eftir 15. til 19. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og telst kæru hvað þau varðar réttilega beint að úrskurð­ar­nefndinni.
 
[…] lítur, sem fyrr segir, svo á umrædd gögn séu vinnu­gögn í skilningi upplýsingalaga sem kærendur eigi ekki rétt til aðgangs að.
 
Með vísan til framangreinds fellst úrskurðarnefndin ekki á að átt hafi að afgreiða beiðni kærenda um þessi gögn á grundvelli upplýsingalaga heldur hafi átt, með vísan til framangreinds, að byggja af­greiðslu á aðgangi kærenda að gögnunum á ákvæðum stjórnsýslulaga, nánar tiltekið á því hvort um væri að ræða vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í því laga­ákvæði segir svo:
 

Réttur aðila máls til aðgangs að gögnum tekur ekki til:
[…]
3. Vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó á aðili aðgang að vinnu­skjöl­um ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.

 
Í tilvitnuðum tölulið er mælt fyrir um að vinnuskjöl séu gögn sem stjórnvald hefur ritað til eigin af­nota. Í því felst að séu gögn afhent öðrum teljast þau ekki lengur til vinnuskjala í skilningi tölu­lið­arins. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, kemur jafn­framt eftirfarandi fram:
 

Í þriðja lagi eru undanskilin vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota við með­ferð máls. Þessi skjöl eru liður í ákvarðanatöku um mál og hafa oft að geyma vanga­veltur um mál, upp kast að svari eða útskýringar á staðreyndum og kunna síðar að breyt­ast við nánari skoðun. Hafi vinnuskjöl hins vegar að geyma endanlega ákvörðun um af­greiðslu máls eða upplýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá, á aðili aðgang að skjölunum eða hluta þeirra, sbr. 2. mgr.

 
Umrædd gögn bera með sér að hafa verið útbúin af starfsmönnum […]. Af skýr­ing­um […] verður að draga þá ályktun að gögnin hafi ekki verið afhent öðrum, að undan­skild­um þremur tölvupóstum sem farið höfðu milli […] og úr­skurð­ar­nefnd­ar um upplýsingamál. Tekur úrskurðarnefndin í því sambandi fram að gögn sem send eru innan […] teljast ekki hafa verið afhent öðrum í framangreindum skilningi. Jafn­framt bera gögnin með sér að hafa orðið til þegar unnið var að svörum til úrskurðarnefndarinnar.
 
Hvað sem þessu líður verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki fram hjá því litið að afgreiðsla […] á beiðni kærenda um aðgang að þeim gögnum sem hér um ræðir, þ.e. þeim tölvu­póstþræði og drögum að umsögn sem […] hefur afhent úrskurðarnefndinni samkvæmt framangreindu, var ekki byggð á réttum lagagrundvelli. Þar sem lagagrundvöllur hinnar kærðu afgreiðslu, að þessu leyti, er ófullnægjandi telur nefndin nauðsynlegt að vísa beiðni kæranda til […] til nýrrar meðferðar og leggja fyrir sveitarfélagið að afgreiða beiðni kær­anda, hvað þessi gögn varðar, á grundvelli stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
 

6.

Með vísan til þess að beiðni kærenda um aðgang að gögnum var orðuð með víðfeðmum hætti, og í henni vísað með ítarlegum hætti til samskipta þeirra við […], sem eftir atvikum var jafnframt óljóst hvort lutu beint að beiðni þeirra um gögn eða ekki, vill úrskurðarnefnd um upplýsingamál benda á að ef stjórnvaldi reynist vandkvæðum bundið að afmarka afgreiðslu á beiðni um aðgang að gögnum við ákveðin og fyrirliggjandi gögn hvílir á því sú skylda, samkvæmt upplýsingalögum, að veita aðila máls viðhlítandi leiðbeiningar og gefa honum færi á að afmarka beiðni sína. Þetta verður til dæmis gert með því að afhenda þeim sem óskar eftir gögnum lista yfir mál sem ætla má að beiðni hans geti beinst að í þeim tilgangi að hann geti tilgreint mál þar sem hann óskar eftir aðgangi að gögnum, sbr. 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Í þessu skyni getur einnig verið rétt að afhenda lista yfir fyrirliggjandi málsgögn.
 
Leiðbeiningar af framangreindum toga kunna að hafa sérstaka þýðingu þegar um er að ræða […], þar sem stjórnsýslu er sinnt á fleiri sviðum og skrifstofum. Við þær aðstæður kann að vera rétt að hafa í huga að þótt réttur til aðgangs að gögnum, á grundvelli upplýsingalaga, sé takmarkaður við fyrirliggjandi gögn þá geta gögn sem tengjast tilteknu málefni, og upplýsingabeiðni lýtur að, verið fyrirliggjandi í málum sem falla undir fleiri svið eða skrifstofur. Til að afgreiðsla […] á beiðnum um aðgang að gögnum á grund­velli upplýsingalaga sé fullnægjandi getur því þurft að samræma afgreiðsluna yfir fleiri svið […], og þá eftir atvikum að gera aðila máls viðvart um það hvort og þá að hvaða marki slík vinnsla sé nauðsynleg til að stjórnvald geti fullnægt skyldum sínum til afhendingar á gögnum sam­kvæmt upplýsinga­lög­um.
 
Leiðbeiningar um framangreint og þar með viðhlítandi afmörkun á fyrirliggjandi gögnum, sem nauð­synlegt er að fari fram um leið og beiðni um gögn er til meðferðar og afgreiðslu, hefur ekki aðeins þýðingu fyrir aðila máls heldur ætti slíkt skipulag einnig almennt að stuðla að bættri skil­virkni og málshraða.
 
Við nýja meðferð […] á þeirri beiðni og kæru sem fjallað hefur verið um í þessum úr­skurði ber […] meðal annars að leggja framangreint til grundvallar og þar á meðal að gæta þess að ef fyrir liggja aðrar beiðnir frá kærendum, um sömu gögn og falla undir kærumálið, þá séu þær allar afgreiddar samhliða eða í sömu ákvörðun eftir því sem við á og á réttum lagagrundvelli.
 

Úrskurðarorð

Beiðni […] til […], sem stíluð var á […] þáverandi formann […], dags. 30. nó­vember 2023, er vísað til […] til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir