Hinn 16. júní 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1281/2025 í máli ÚNU 25030007.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 6. mars 2025, kærði […], f.h. Samtaka skattgreiðenda, til úrskurð­ar­nefndar um upplýsingamál ákvörðun Framkvæmdasýslunnar–Ríkiseigna (hér eftir einnig FSRE) að synja kæranda um aðgang að gögnum.
 
Í nóvember 2024 beindi kærandi fyrirspurn til Vinnumálastofnunar varðandi húsaleigu eða hús­næðis­kostnað vegna hælisleitenda sem greiddur væri af stofnuninni. Kærandi óskaði upplýsinga um hver væri árlegur heild­arfjöldi slíkra samninga og heildarfjárhæð greiðslna vegna þeirra frá árinu 2019 til og með því sem af væri af árinu 2024. Vinnumálastofnun brást við fyrirspurninni og lét kæranda í té um­beðnar upplýsingar frá júlí 2022 til október 2024. Með erindi, dags. 3. desember 2024, óskaði kærandi eftir afriti af öllum leigusamningum sem um ræddi. Vinnumála­stofn­un tjáði kær­anda að FSRE héldi utan um samninga á húsum fyrir Vinnu­mála­stofnun.
 
Með erindi, dags. 27. janúar 2025, framsendi kærandi til FSRE samskipti sín við Vinnumálastofn­un og ítrekaði ósk um aðgang að öllum húsaleigusamningum sem gerð­ir hefðu verið vegna um­sækj­enda um alþjóðlega vernd frá og með árinu 2019. FSRE upplýsti kær­anda með erindi, dags. 5. febrúar 2025, um að fram til ársins 2023 hefði Útlendingastofnun séð um gerð samninga vegna húsa­leigu og því hefði FSRE ekki afrit af þeim.
 
Beiðni kæranda var síðan synjað með erindi, dags. 18. febrúar 2025. Þar kom fram að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, teldi FSRE sér ekki heimilt að afhenda þá leigusamninga sem óskað hefði verið að­gangs að. Þá teldi stofnunin einnig óheimilt að afhenda upplýsingar um heim­ilisföng húsnæðis­ins sem um ræddi, enda væri um viðkvæman hóp íbúa að ræða. Þar sem um tugi samninga væri að ræða, eða um 65 samninga, sem afar tímafrekt væri að safna saman og yfir­strika upplýsingar um stað­setningu hins leigða, sæi stofnunin sér ekki fært að verða við beiðni kær­anda, sbr. 4. mgr. 15. gr. upp­lýsingalaga. Hægt væri að veita upplýsingar um önnur atriði, svo sem fjölda fermetra sem leigður væri. Í svari kæranda daginn eftir dró hann í efa að það væri tíma­frekt að afmá heimilisföng og skoraði á FSRE að senda kæranda gögnin óbreytt og án tafar.
 
Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að kærandi vilji fá afrit af samningunum án þess að upp­lýsingar séu afmáðar.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Framkvæmdasýslunni–Ríkiseignum með erindi, dags. 6. mars 2025, og stofnun­inni gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að FSRE afhenti úr­skurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Umsögn FSRE barst úrskurðarnefndinni 27. mars 2025. Þau gögn sem kæran lýtur að bárust úr­skurð­arnefndinn 8. apríl 2025. Í tengslum við afhendingu gagnanna kom fram af hálfu FSRE að hjá stofnuninni væru aðeins til leigusamningar frá árinu 2022 og síðar. Fyrir þann tíma hefðu stofn­anirnar sjálfar, þ.e. Útlendingastofnun, félagsmálaráðuneyti og Vinnumálastofnun, gert leigu­samn­ingana. FSRE hefði ekki aðgang að þeim leigusamningum. Þá kom fram að gildandi samn­ing­ar væru um 35 talsins.
 
Í umsögn FSRE kemur fram að hin kærða ákvörðun hafi verið byggð á því að upplýsingar í gögn­un­um um heimilisföng og staðsetningu íbúðarhúsnæðis þar sem viðkvæmur hópur einstaklinga dveld­ist væri óheimilt að afhenda þar sem þær vörðuðu einkahagsmuni þeirra. Um væri að ræða fjöl­menna hópa með heimilisfesti á tiltölu­lega fáum stöðum sem væri í þjónustu hjá ríkinu.
 
FSRE telji að viðmiðunarreglur um meðferð persónuupplýsinga og friðhelgi einkalífs einstaklinga, sér­staklega þeirra sem njóti alþjóðlegrar verndar eða hafi sótt um slíka vernd, séu skýrar og nauð­syn­legt sé að virða þær í hvívetna. Þá sé óljóst hvaða þýðingu upplýsingarnar hafi fyrir kæranda. Þá sé fjöldi samninganna slíkur að FSRE telji einnig heimilt að hafna beiðni kæranda á grundvelli 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
 
Umsögn FSRE var kynnt kæranda með erindi, dags. 28. mars 2025, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Í athugasemdum kæranda, dags. 4. apríl 2025, kemur fram að tilgangur gagnabeiðni kæranda sé að kanna hvaða aðilar hagnist mest á því að hleypa fólki í viðkvæmri stöðu inn í landið, hringla með það á milli opinberra þjónustustofnana og ríkisstyrktra fél­agasamtaka, og henda þeim svo úr landi þegar ekki sé lengur hægt að réttlæta langan en afar ábata­saman málsmeðferðartíma.
 
Með erindi, dags. 9. maí 2025, óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum frá FSRE um hvort stofn­unin liti svo á að aðrar takmarkanir í upplýsingalögum en 1. málsl. 9. gr. laganna ættu við um gögn­in. Í svari FSRE, dags. 15. maí 2025, kom fram að stofnunin liti svo á að 2. málsl. 9. gr. upp­lýsingalaga gæti átt við. Í sumum samningunum kæmu fram viðkvæmar upplýsingar sem vörð­uðu fjárhagslega hagsmuni eða samkeppnisstöðu lögaðila sem kæmu að leigu húsnæðis fyrir flótta­fólk. Slíkar upplýsingar gætu t.d. varðað samningskjör, leiguverð og aðra fjárhagslega þætti sem fall­ið gætu undir viðskiptaleynd eða varðað mikilvæga samningsstöðu.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að húsaleigusamningum í vörslu Framkvæmda­sýsl­unnar–Ríkiseigna sem gerðir hafa verið vegna umsækjenda um alþjóðlega vernd frá árinu 2019. Stofn­un­in telur að á grundvelli upplýsingalaga sé óheimilt að afhenda upplýsingar um staðsetningu hús­næð­isins sem fram komi í samningunum því þær varði einkahagsmuni íbúanna. Þá telur FSRE að umfang beiðninnar sé slíkt að stofnuninni sé heimilt að hafna því að afgreiða hana.
 
Að gefnu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að þegar réttur til aðgangs að gögnum byggist á 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, líkt og á við í máli þessu, skiptir ekki máli hver sé tilgangur þess að óskað sé eftir gögnunum eða hvernig standi til að nota þau. Þá minnir nefndin á að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, takmarka lögin ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum.
 

2.

Í 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er mælt fyrir um afmörkun beiðni um aðgang að upplýsing­um. Í 1. mgr. segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Í 3. mgr. er kveðið á um að beiðni megi vísa frá ef ekki sé talið mögulegt á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða til­tekið mál. Áður en til þess kemur beri að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að af­marka beiðni sína nánar. Þá segir í 1. tölul. 4. mgr. að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni.
 
Í athugasemdum við 15. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir um 3. mgr. að ákvæðinu sé í raun ætlað að árétta þá leiðbeiningarskyldu sem hvíli á stjórnvöldum á grundvelli 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá geti ákvæði 4. mgr. að­eins átt við í ítrustu undantekningartilvikum. Svo til greina komi að beita þeirri heimild þurfi um­fang beiðni að vera slíkt að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við af­greiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
 
Leiðbeiningarskyldan sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga varðar einkum þá að­stöðu að upplýsingar í beiðni eru ekki nægjanlega skýrar til að hægt sé að afmarka beiðn­ina við gögn í vörslu þess sem beiðninni er beint að. Úrskurðarnefndin telur að með hliðsjón af meginreglu stjórn­sýsluréttar um leiðbeiningarskyldu og vönduðum stjórn­sýsluháttum beri einnig, áður en beiðni er hafnað á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýs­inga­laga, að veita máls­aðila leiðbein­ing­ar og gefa honum færi á að setja fram með öðrum hætti beiðni sem uppfyllir skýrleikakröfur sam­kvæmt 1. mgr. 15. gr. laganna en þykir vera of umfangsmikil.
 
Af orðalagi 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga, nr. 140/2012, má ráða að það hafi að geyma afar þrönga undan­tekn­ingarreglu sem aðeins verði beitt ef afgreiðsla upplýsingabeiðni muni „leiða til umtalsverðar skerð­ingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum“. Úrskurðarnefnd um upp­lýsingamál hefur lagt á það áherslu að fara verði fram raunverulegt mat á þeirri vinnu sem nauð­synleg sé til að afgreiða beiðni og gera verði strangar kröfur til þess að stjórnvald rökstyðji vand­lega hvaða ástæður liggi til þess að ákvæðinu verði beitt, sbr. til dæmis úrskurði nefnd­ar­inn­ar nr. 835/2019, 663/2016 og 551/2014.
 

3.

FSRE afhenti úrskurðarnefndinni leigusamninga sem falla undir beiðni kæranda, 49 skjöl á PDF-formi sem samtals telja 696 blaðsíður. Ónákvæmni gætir í svörum FSRE um aldur samninganna sem stofnunin hefur afrit af, en hluti þeirra er eldri en frá 2023. Úrskurðarnefndin hefur farið yfir gögnin. Að stórum hluta er um að ræða hefð­bundna og staðlaða samninga sem settir eru upp með skipulegum hætti og eru á véllæsilegu formi. Það er að mati nefndar­innar einsýnt að umfang og eðli gagnanna sé ekki slíkt að til greina komi að hafna afgreiðslu beiðni kæranda samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsinga­laga.
 
Við framangreint mat horfir úrskurðarnefndin til þess að jafnvel þótt lagt væri til grundvallar að óheimilt væri að afhenda upplýsingar um staðsetningu hins leigða húsnæðis samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsinga­laga er hluti af gögnunum samningar sem fallnir eru úr gildi og því ósennilegt að ákvæðið eigi við um heimilisföng sem í þeim er að finna. Þá verður ekki séð að samningarnir varði allir leigu á hús­næði til búsetu fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Að því er varðar röksemd FSRE sem fram kom við meðferð málsins að upplýsingar í gögnunum gætu varðað hagsmuni við­semjenda samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga ítrekar nefndin að hluti samninganna er fallinn úr gildi auk þess sem almenningur hefur hagsmuni af að fá upplýsingar um ráðstöfun fjár úr opin­berum sjóðum, þ.m.t. um hverjir eru viðsemjendur ríkisins og hvaða samningskjör þeim bjóðast.
 
Loks telur úrskurðarnefndin rétt að nefna, þó það hafi ekki áhrif á framangreinda niðurstöðu, að FSRE virðist ekki hafa lagt raunverulegt mat á þá vinnu sem afgreiðsla beiðninnar myndi út­heimta áður en henni var hafnað. Beiting 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga gerir kröfu um að sýnt sé fram á að afgreiðsla beiðn­innar myndi leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlut­verkum sínum. Þá gerði FSRE heldur ekki tilraun til að hafa samband við kæranda til að útskýra umfang beiðninnar og kanna hug kæranda á að afmarka beiðni sína með öðrum hætti eða bjóða honum að afgreiða beiðnina á lengri tíma þannig að framangreint ákvæði ætti ekki lengur við.
 
Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að beiðni kæranda geti ekki talist svo umfangsmikil að hún teljist til þeirra undantekningartilfella sem fallið geti undir 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Verður því að fella ákvörðun FSRE úr gildi og vísa málinu aftur til stofnunarinnar til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
 

Úrskurðarorð

Beiðni kæranda, […] f.h. Samtaka skattgreiðenda, til Framkvæmdasýslunnar–Ríkis­eigna um aðgang að húsaleigusamningum, dags. 27. janúar 2025, er vísað til Framkvæmda­sýsl­unnar–Ríkiseigna til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir