Hinn 16. júní 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1282/2025 í máli ÚNU 25030025.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 26. mars 2025, kærði Sameyki stéttarfélag í almannaþjónustu til úrskurðarnefnd­ar um upplýsingamál ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja beiðni kæranda um upplýsingar. Með erindi, dags. 20. ágúst 2024, vísaði kærandi til fréttaflutnings um uppgjör áunnins en ótekins orlofs fyrr­verandi borgarstjóra Reykjavíkurborgar og lagði fram svohljóðandi beiðni:
 

Sameyki stéttarfélag [óskar] eftir upplýsingum um eftirtalin atriði:
 

1. Hvort Reykjavíkurborg hafi fellt niður áunnið en ótekið orlof hjá félagsfólki Sam­eykis eða starfsmönnum Reykjavíkurborgar sem starfa eða hafa starfað hjá Reykja­víkurborg?
2. Hafi áunnið en ótekið orlof verið fellt niður þá er óskað eftir upplýsingum um eftir­farandi:
   • Hvort Reykjavíkurborg hafi gert orlofið upp með peningagreiðslu í stað or­lofsins sem var fellt niður?
   • Hafi orlofið ekki verið gert upp með peningagreiðslu er óskað upp­lýs­inga um fjárhæð skuldbindingarinnar sem var felld niður með niður­fell­ingu orlofsins? Óskað er eftir sundurliðun á fjárhæðinni. Annars vegar heild­arfjárhæðinni og hins vegar fjárhæðinni sem var felld niður hvert sinn.
   • Hvernig var staðið að upplýsingagjöf til starfsmanna vegna niður­fell­ing­ar orlofs?
   • Hjá hversu mörgum starfsmönnum Reykjavíkurborgar hefur orlof verið fellt niður?
3. Meðfylgjandi þessu bréfi er staðlað eyðublað frá Reykjavíkurborg með heitið „skrif­leg beiðni yfirmanns og samkomulag um flutning orlofs milli orlofsára“. Hef­ur beiðnum um flutning orlofs verið hafnað og hafi því verið hafnað hefur pen­ingagreiðsla komið í stað orlofsins? Óskað er eftir upplýsingum um fjölda starfs­manna sem hafa fengið synjun um flutning orlofs á milli orlofsára.

 
Kærandi ítrekaði beiðnina 30. október 2024. Með erindi Reykjavíkurborgar, dags. 13. desember 2024, var kæranda tjáð að verið væri að vinna að því að afla upplýsinga frá sviðum borgarinnar í til­efni af beiðninni. Beiðnin var ítrekuð á ný 14. og 24. janúar 2025. Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 27. janúar 2025, kom fram að yfirferð fyrirliggjandi gagna stæði yfir í samvinnu við svið borg­arinnar. Beiðnin var ítrekuð á ný 18. og 21. febrúar 2025.
 
Með erindi, dags. 24. febrúar 2025, var beiðni kæranda hafnað. Í ákvörðuninni kom fram að mat sveit­arfélagsins væri að beiðni kæranda væri of víðtæk og uppfyllti ekki kröfur samkvæmt 15. gr. upp­lýsingalaga, sbr. 1. mgr. lagagreinarinnar. Framkvæmd varðandi flutning og niðurfellingu or­lofs væri til skoðunar hjá Reykjavíkurborg. Hefði kærandi athugasemdir fyrir hönd tiltekinna fél­ags­manna sinna sem teldu að þeir hefðu verið beittir órétti vegna fyrningar orlofs eða höfnunar á beiðni um flutning orlofs gæti kærandi afmarkað beiðni sína við þau tilteknu mál, sbr. 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Þá gæti kærandi einnig óskað eftir umræðu um þau í samstarfsnefnd aðila í samræmi við kjarasamning.
 
Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að beiðni kæranda hafi byggst á 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. upp­lýsingalaga, þar sem mælt væri fyrir um skyldu stjórnvalds til að veita upplýsingar um föst launa­kjör annarra starfsmanna. Orlof væri hluti af föstum launakjörum starfsmanna og byggðist á lög­um um orlof og kjarasamningum. Upplýsingum um áfallið en ótekið orlof væri safnað saman á hverju ári og greint frá þeim í ársreikningi Reykjavíkurborgar.
 
Kærandi hafnar því að beiðnin hafi verið óljós. Hún hafi verið skýrlega sett fram og vel afmörkuð. Jafn­framt gæti hún ekki talist of umfangsmikil enda lægju umbeðnar upplýsingar fyrir, svo sem í tíma­skráningarkerfi, og væru til­greindar í ársreikningi Reykjavíkurborgar. Því væri Reykjavíkur­borg í lófa lagið að afhenda upplýsingarnar án vandkvæða.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með erindi, dags. 28. mars 2025, og sveitarfélaginu gefinn kost­ur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að Reykjavíkurborg afhenti úr­skurð­arnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Umsögn Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni 11. apríl 2025. Í umsögn­inni er því hafnað að orlof teljist hluti af föstum launakjörum í skilningi 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsinglaga. Þá vísar Reykja­víkurborg til þess að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna eigi við um beiðni kæranda. Þannig hafi kærandi í beiðni sinni til Reykjavíkurborgar óskað eftir upplýsingum sem varði starfssamband hjá öllu félagsfólki kæranda eða öllum öðrum starfsmönnum Reykjavíkurborgar sem starfi nú eða hafi starfað hjá Reykjavíkurborg. Í því samhengi megi í dæmaskyni nefna að hjá Reykjavíkurborg starfi, samkvæmt launagögnum í mars 2025, 11.125 starfsmenn og þar af 5.069 félagsmenn kær­anda, og varði beiðnin að minnsta kosti starfsmannagögn þeirra allra. Þá séu ótaldar þær þúsundir fyrrum starfsmanna og félagsmanna sem beiðni kæranda hafi jafn­framt lotið að. Að öðru leyti er vísað til röksemda sem fram komu í hinni kærðu ákvörðun.
 
Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með erindi, dags. 16. apríl 2025, og honum gefinn kost­ur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Þær bárust 29. apríl 2025. Óþarft er að rekja frek­ar það sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðar­nefnd­in hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja beiðni kæranda, sem er stéttarfélag, um að­gang að tilteknum upplýsingum um orlof hjá starfsmönnum Reykjavíkurborgar, þ.m.t. félags­mönn­um kær­anda. Ákvörðun sveitarfélagsins var byggð á því að beiðni kæranda væri of víðtæk og uppfyllti ekki kröfur samkvæmt 15. gr. upp­lýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. lagagreinar­inn­ar. Í umsögn til úrskurðarnefndar um upplýsingamál tiltók Reykjavíkurborg enn fremur að um­fang beiðninnar þannig að heimilt væri að hafna henni samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna.
 

2.

Upplýsingaréttur almennings tekur samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga til að­gangs að fyrir­liggj­andi gögnum sem varða tiltekið mál og aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögn­um. Þegar aðili sem heyrir undir gildis­svið laganna tekur á móti fyrirspurn sem ber með sér út frá efni hennar og málsatvikum að öðru leyti að vera beiðni um aðgang að gögn­um samkvæmt upplýsingalögum á hann að athuga hvort fyrir liggi annaðhvort þau gögn sem bein­línis er óskað eftir eða gögn sem innihalda þær upplýsingar sem tilgreindar eru í beiðninni, og taka ákvörðun um hvort aðgangur að gögn­un­um skuli veittur.
 
Af upplýsingalögum verður ekki leidd sambærileg skylda til að svara erindum sem bera ekki með sér að vera beiðnir um að­gang að gögnum. Ekki er útilokað að skylt kunni að vera að bregðast við slík­um erind­um, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og óskráða leið­beiningar­reglu þess efnis að stjórn­völd­um sé skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauð­synlega aðstoð og leið­beiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þeirra. Hins vegar er það ekki hlutverk úrskurðar­nefnd­ar um upp­lýs­inga­mál að skera úr um rétt beiðanda til að fá svar við slíku erindi eða ágrein­ing um það hvort erindinu hafi verið svarað með full­nægjandi hætti, enda byggja kæruheimildir til nefnd­arinnar í upplýsingalögum á því að beðið hafi verið um aðgang að gögnum, sbr. 3. mgr. 17. gr. og 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.
 

3.

Í 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er mælt fyrir um afmörkun beiðni um aðgang að upplýsing­um. Í 1. mgr. segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Í 3. mgr. er kveðið á um að beiðni megi vísa frá ef ekki sé talið mögulegt á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða til­tekið mál. Áður en til þess kemur beri að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að af­marka beiðni sína nánar. Þá segir í 1. tölul. 4. mgr. að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni.
 
Í athugasemdum við 15. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir um 3. mgr. að ákvæðinu sé í raun ætlað að árétta þá leiðbeiningarskyldu sem hvíli á stjórnvöldum á grundvelli 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá geti ákvæði 4. mgr. að­eins átt við í ítrustu undantekningartilvikum. Svo til greina komi að beita þeirri heimild þurfi um­fang beiðni að vera slíkt að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við af­greiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
 
Leiðbeiningarskyldan sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga varðar einkum þá að­stöðu að upplýsingar í beiðni eru ekki nægjanlega skýrar til að hægt sé að afmarka beiðn­ina við gögn í vörslu þess sem beiðninni er beint að. Úrskurðarnefndin telur að með hliðsjón af meginreglu stjórn­sýsluréttar um leiðbeiningarskyldu og vönduðum stjórn­sýsluháttum beri einnig, áður en beiðni er hafnað á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýs­inga­laga, að veita máls­aðila leiðbein­ing­ar og gefa honum færi á að setja fram með öðrum hætti beiðni sem uppfyllir skýrleikakröfur samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laganna en þykir vera of umfangsmikil.
 

4.

Beiðni kæranda í málinu var lögð fram í ágúst 2024 sem ósk um upplýsingar í nokkrum liðum. Reykjavíkurborg lagði til grundvallar að beiðnin væri um gögn samkvæmt upplýsingalögum, sbr. það sem fram kom í tölvupósti til kæranda frá því í lok janúar 2025 þar sem fram kom að yfirferð fyrirliggjandi gagna stæði yfir. Beiðninni var hafnað í febrúar 2025, sex mánuðum eftir að hún var lögð fram. Gögn málsins bera ekki með sér að Reykjavíkurborg hafi skýrt kæranda frá ástæðum taf­anna og hvenær ákvörðunar væri að vænta í málinu, líkt og kveðið er á um að skuli gert hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. upp­lýsingalaga.
 
Þá telur úrskurðarnefndin að Reykjavíkurborg hafi ekki uppfyllt þá leiðbeiningarskyldu sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga með fullnægjandi hætti áður en beiðni kæranda var hafnað. Gögn málsins bera ekki með sér að sveitarfélagið hafi í samráði við kæranda reynt að leita leiða til að afmarka beiðnina við tiltekin gögn í vörslu Reykjavíkurborgar eða upplýst hann að ef það yrði ekki gert kynni beiðninni að vera vísað frá sveitarfélaginu eða henni hafnað. Úr­skurð­arnefndin telur að tillaga Reykjavíkurborgar að afmörkun sem fram kom í hinni kærðu ákvörð­un sé ekki í sam­ræmi við framangreint ákvæði, enda er þar gert ráð fyrir að leiðbeiningar séu veittar áður en tekin er ákvörðun um afgreiðslu beiðninnar.
 
Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefndin þörf á að vísa beiðni kæranda til Reykjavíkur­borgar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu í samræmi við sjónarmið í þessum úrskurði, sem eftir atvikum felur í sér samráð við kæranda um hvernig beiðnin verði rétt skilin svo hægt sé að afmarka hana við fyrirliggjandi gögn í vörslu Reykjavíkurborgar og taka afstöðu til réttar til aðgangs að þeim á grundvelli upplýsingalaga. Nefndin tekur fram að þessi niðurstaða girðir ekki fyrir að beiðni kær­anda sé vísað frá eða henni hafnað ef samráð við kæranda leiðir til þess að beiðnin sé ekki af­mörkuð með öðrum hætti eða afmörkuð þannig að hún þyki of umfangsmikil í skilningi upplýs­inga­laga til að hægt sé að afgreiða hana.
 

Úrskurðarorð

Beiðni kæranda, Sameykis stéttarfélags í almannaþjónustu, til Reykjavíkurborgar, dags. 20. ágúst 2024, um orlofsupplýsingar er vísað til Reykjavíkurborgar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir