Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN24060126

Álit innviðaráðuneytisins um álagningu gatnagerðargjalda, sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

í máli nr. IRN24060126

I. Málsatvik

Innviðaráðuneytinu barst þann 19. maí 2023 stjórnsýslukæra Hrafns Svavarssonar (hér eftir vísað til sem málshefjandi), vegna ákvörðunar Akureyrarbæjar (hér eftir nefnt sveitarfélagið), dags. 25. nóvember 2021, um álagningu gatnagerðargjalds vegna viðbyggingar við Suðurbyggð 15. 

Í erindi málshefjanda kemur fram að umrædd fasteign hafi verið byggð á árunum 1963-1964. Á hinum samþykktu teikningum frá því í september 1963 hafði verið gert ráð fyrir íbúðarhúsi, 128,5 m², og samtengdri bílgeymslu, 28,5 m². Íbúðarhúsið hafi verið byggt í samræmi við samþykktar teikningar en eingöngu hafi verið tekinn grunnur og steyptir sökklar vegna bílgeymslunnar. 

Þegar húsið var skráð þann 28. febrúar 1982 hafi byggingarfulltrúi aðeins skráð íbúðarhlutann en ekki bílgeymsluna. Hafi birt stærð fasteignarinnar því verið 128,5 m². Þann 19. október 2021 hafi málshefjandi sótt um byggingarleyfi fyrir 65,3 m² viðbyggingu við fasteignina. Þann 24. nóvember 2021 hafi sveitarfélagið veitt málshefjanda byggingarleyfi og tilkynnt honum um byggingarleyfis- og gatnagerðargjald. Álögð gatnagerðargjöld hafi verið byggð á umsókn kæranda um viðbyggingu, auk 28,5 m² bílgeymslu, þar sem hún hafi ekki verið hluti af birtri stærð einbýlishússins til þessa.

Samdægurs hafi málshefjandi óskað eftir því að álögð gatnagerðargjöld yrðu endurskoðuð og að notast yrði við áður samþykktar teikningar af húsinu við útreikning á fjölda fermetra sem bættust við, þ.e. að raunveruleg stækkun væri 58,9 m² en ekki 87,4 m². Sveitarfélagið hafi svarað erindi málshefjanda um endurskoðun þann 25. nóvember 2021 og tilkynnt honum um að eldri reglur um gatnagerðargjöld yrðu skoðaðar og að haft yrði samband við málshefjanda. Einnig upplýsti sveitarfélagið málshefjanda um það að samkvæmt Þjóðskrá Íslands væri birt stærð hússins 128,5 m² og að öll gjöld af húsinu hafi verð greidd samkvæmt því. Raunveruleg stækkun væri því 87,4 m². Sveitarfélagið hafi tekið það fram að inni í þeirri tölu væri 60% afsláttur af fyrstu 30 m², þar sem húsið væri eldra en 15 ára og að það hafi ekki stækkað síðustu 10 árin.

26. nóvember 2021 svaraði sveitarfélagið málshefjanda og upplýsti hann um að samkvæmt nánari athugun hefði komið í ljós að gatnagerðargjöld hafi fyrst verið lögð á árin 1967-1969. Fram að því hafi gatnagerðargjöld ekki verið til og því hafi engin slík gjöld verið greidd af fasteign kæranda. Gæti sveitarfélagið því ekki fellt niður gatnagerðargjöldin vegna 28,5 fermetra bílgeymslunnar. Greiddi málshefjandi álögð gatnagerðargjöld þann 2. desember 2021.

11. apríl 2023 hafi málshefjandi óskað eftir því að málið yrði tekið upp að nýju þar sem hann hafi talið álagningu gatnagerðargjaldanna fela í sér ójafnræði gagnvart sér. Finna mætti ógrynni af vanskráningum í fasteignaskrá en skráin byggi í dag á upplýsingum frá byggingarfulltrúum sveitarfélaganna. Ítrekaði málshefjandi beiðni sína þann 25. apríl 2023 og vakti þá athygli á að áður en byggingarleyfi hafi verið gefið út árið 1963 hafi öll gjöld þess tíma þegar verið greidd, þ.m.t. vegna bílgeymslunnar. Þann 26. apríl 2023 hafi sveitarfélagið ítrekað fyrri afstöðu sína og að ákvörðun um álagningu gatnagerðargjaldanna yrði ekki breytt. 

Kærði málshefjandi ákvörðun sveitarfélagsins um álagningu gatnagerðargjalda til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þann 16. maí 2023. Framsendi úrskurðarnefndin kæruna til ráðuneytisins sem vísaði henni frá með úrskurði, dags. 3. maí 2024, þar sem kæra málshefjanda barst eftir kærufrest skv. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var málið því ekki tækt til úrskurðar á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga að mati ráðuneytisins. Í bréfi ráðuneytisins kom þó fram að ráðuneytið myndi leggja mat á hvort að efni kærunnar gæfi ráðuneytinu tilefni til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

II. Eftirlitshlutverk innviðaráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga

Eftirlitshlutverki innviðaráðuneytisins með sveitarfélögum er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. 109. gr. að ráðuneytið hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Ráðuneytið hefur þó ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.

Samkvæmt 112. gr. sveitarstjórnarlaga ákveður ráðuneytið sjálft hvort tilefni er til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags og hefur réttur aðila máls til að kæra ákvörðun skv. 111. gr. ekki áhrif á þá heimild. Líkt og fram kemur í frumvarpi því er varð að lögum nr. 138/2011, hefur heimild 112. gr. sérstakt gildi þegar sú staða er uppi að þeir sem hafa aðilastöðu myndu ekki kæra, t.d. vegna þess að ákvörðunin hefur verið þeim ívilnandi en líkur eru til að hún sé ólögmæt engu að síður, eða þegar kærufrestur skv. 111. gr. er liðinn.

Taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags eða gefið út fyrirmæli til sveitarfélags um að það taki ákvörðun í máli, felli ákvörðun úr gildi eða komi málum að öðru leyti í lögmætt horf, á grundvelli 1., 2.og 3. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. 

Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sé stað, hvort sá sem ber fram kvörtun er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, það er hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.

III. Sjónarmið málshefjanda

Vísar málshefjandi til þess að þegar byggt hafi verið við fasteignina, hafi viðbótarfermetrar myndað gjaldstofn til innheimtu gatnagerðargjalda. Hafi sveitarfélagið neitað að þeir fermetrar sem fælust í bílgeymsluhluta hússins skyldu koma til frádráttar frá þeim fermetrum sem bætt hafi verið við bygginguna. Bílgeymsluhlutinn hafi verið til staðar á sama tíma og íbúðarhlutinn og hafi því átt að vera skráður á sama tíma. Að mati málshefjanda hafi mistök átt sér stað þegar húsið var skráð í Fasteignaskrá þann 28. febrúar 1982 sem einbýlishús að birtri stærð 128,5 m², að öllum líkindum vegna þess að ekki hafi sést í bílgeymsluhlutann fyrir snjó. Bendir málshefjandi jafnframt á að sveitarfélagið hafi borið ábyrgð á skráningu fasteignarinnar árið 1982 og því að réttar upplýsingar bærust Fasteignamati ríkisins sbr. 9. gr. eldri laga um skráningu og mat fasteigna nr. 94/1976. Það ákvæði sé efnislega samhljóma 19. gr. núgildandi laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001.

Jafnframt vísar málshefjandi til þess að mikill fjöldi húsa hafi verið byggður á Íslandi áður en gatnagerðargjöld hafi komið til sögunnar. Fram að þessu hafi eigendum húsa sem byggð hafi verið fyrir 1967 ekki verið gert að greiða sérstaklega gatnagerðargjöld vegna þeirra og að mati kæranda hljóti það því að teljast ójafnræði að ætla að rukka hann sérstaklega um slíkt. Telur málshefjandi að það komi málinu ekki við hvort byggingarleyfi vegna bílageymslunnar hafi fallið úr gildi fyrir löngu og þess vegna beri að greiða gatnagerðargjöld að nýju, líkt og sveitarfélagið hafi haldið fram. 

Þann 2. maí 2023 hafi málshefjandi hitt byggingarfulltrúa sveitarfélagsins vegna málsins, þar sem fram kom að sveitarfélagið hafi talið forsendur fyrir málshefjanda til að kæra málið og fá niðurstöðu úrskurðarnefndar um það. Að kærufresti liðnum hafi málshefjanda þá fyrst verið tilkynnt um að ákvörðunin hafi verið kæranleg. Hafi stjórnsýsla sveitarfélagsins því ekki verið í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Krefst málshefjandi því þess að allir þeir fermetrar sem hafi áður verið samþykktir á lóðinni og verið sannanlega til staðar sem mannvirki á lóðinni, skuli koma til frádráttar við álagningu gatnagerðargjalds sem lagt hafi verið á vegna viðbyggingarinnar, líkt og hefðbundið verklag segi til um. Krefst málshefjandi þess einnig að honum verði endurgreidd ofgreidd gatnagerðargjöld auk verðbóta frá 2. desember 2021.

IV. Sjónarmið sveitarfélagsins

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um kæru málshefjanda sem barst 8. júní 2023. Vísaði sveitarfélagið til þess að samkvæmt 11. gr. laga um gatnagerðargjöld nr. 153/2006 sé kærufrestur þrír mánuðir frá því að aðili hafi fengið vitneskju um ákvörðunina. Sveitarfélagið hafi veitt málshefjanda byggingarleyfi þann 24. nóvember 2021 og tilkynnt honum um fjárhæð gatnagerðargjaldanna með reikningi þann 25. nóvember 2021. Að mati sveitarfélagsins sé því ljóst að kærufrestur hafi runnið út þann 24. febrúar 2022.

Í umsögn sveitarfélagsins kemur jafnframt fram að fasteign málshefjanda hafi frá upphafi verið skráð 128,5 m², en af þeim hafi málshefjandi greitt fasteignagjöld. Inni í þeirri fermetratölu sé ekki umræddur sökkull af bílgeymslunni. Þegar málshefjandi hafi sótt um byggingarleyfi hafi hann fengið 40% afslátt af fyrstu 30 m² með vísan til lækkunarheimildar í c-staflið greinar 5.1. í gjaldskrá sveitarfélagsins. Þar segi að vegna stækkunar íbúðarhúss sem sé a.m.k. 15 ára skuli greiða 40% af venjulegu gatnagerðargjaldi skv. 2. – 5. tl. greinar 4.3 enda nemi stækkunin ekki meira en 30 m² á hverja íbúð á hverju 10 ára tímabili.

Tekur sveitarfélagið það einnig fram í umsögn sinni að krafa málshefjanda um að fermetrar sökkuls fyrir bílgeymsluna sem hafi verið á lóð kæranda skuli koma til frádráttar við útreikning gatnagerðargjalds, byggi á því að byggingarleyfi hafi verið fyrir bílgeymslu á lóð hans. Samkvæmt upplýsingum sveitarfélagsins hafi umræddur sökkull hins vegar ekki verið með byggingarleyfi og ekki tekinn út af byggingarfulltrúa og hafi því aldrei verið skráður hjá sveitarfélaginu. Af því leiði að ekki hafi verið greidd fasteignagjöld af sökklinum og geti fermetrafjöldi hans því ekki komið til frádráttar gatnagerðargjalds af viðbyggingu kæranda. Þá hafi málshefjandi jafnframt ekki nýtt téðan sökkul þegar hann hafi byggt viðbygginguna, heldur hafi þurft að rífa hann.

Þann 13. mars sl. hafi ráðuneytið óskaði að nýju eftir umsögn sveitarfélagsins um erindið um erindi málshefjanda, sem barst ráðuneytinu 27. mars sl. Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram samkvæmt teikningum sem samþykktar voru af bæjarstjórn sveitarfélagsins þann 10. september 1963 hafi umrædd fasteign verið samtals 157 m² og skipst í tvo byggingarhluta; íbúð sem var 128,5 m² og bílageymslu sem var 28,5 m². Byggingarfulltrúi hafi sent upplýsingar um fasteignina til Fasteignamats ríkisins þann 21. ágúst 1981 og samkvæmt þeirri skráningu hafi eingöngu verið um að ræða eina fasteign, þ.e. íbúð að skráðri stærð 128,5 m², skráð fokheld 1963. Telur sveitarfélagið að gera megi ráð fyrir því að bílageymslan hafi ekki verið skráð, þar sem hún hafi ekki verið byggð til samræmis við samþykktar teikningar.

Bendir sveitarfélagið jafnframt hér á að samþykktar teikningar jafngilda ekki skráningu í fasteignaskrá og frá árinu 1982 og fram til ársins 2023 hafi fasteignin verið skráð 128,5 m², sem sé í samræmi við þá fasteign sem hafi verið byggð. Málshefjandi hafi mátt vita að bílgeymslan hafi ekki verið skráð í fasteignaskrá enda hafi eingöngu verið greitt af einbýlishúsinu. Í afsali, dags. 1. ágúst 2019, þegar málshefjandi kaupir umrædda eign, komi skráning fasteigna innan lóðarinnar skýrt fram og sé þar hvergi minnst á sökkla fyrir bílgeymslu. Á þeim tíma þegar húsið var reist hafi ekki verið í gildi lög um gatnagerðargjöld. Þar sem ekki var lokið við byggingu bílskúrsins og sökkullinn því aldrei tekinn út af byggingarfulltrúa hafi hann aldrei verið skráður, enda byggingarleyfi löngu fallið úr gildi. Af því leiðir af fasteignagjöld hafi aldrei verið greidd af sökklinum. Fermetrafjöldi sökkulsins hafi því ekki getað komið til frádráttar gatnagerðargjaldi af viðbyggingunni, með vísan til 4. mgr. 3. gr. laga um gatnagerðargjald.

Óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá sveitarfélaginu sem bárust 9. maí sl. Í þeim kemur fram að 24. maí 1963 hafi þáverandi eiganda verið úthlutað lóðinni að Suðurbyggð 15, og honum tilkynnt að til þess að öðlast lóðarréttindi þyrfti að greiða lóðartökugjald innan hálfs mánaðar frá dagsetningu bréfsins. Þann 20. ágúst sama ár hafi þáverandi eigandi fengið byggingarleyfi á lóðinni. Ekki hafi fundist nein gögn sem staðfesti að lóðartöku- eða byggingargjaldið hafi verið greitt, en þar sem þáverandi eigandi hafi fengið samþykkt byggingarleyfi verður að telja líklegt að þau gjöld hafi verið greidd.

Telur sveitarfélagið jafnframt að byggingarleyfið sé fallið úr gildi, þar sem kveðið er á um í 14. gr. núgildandi laga um mannvirki nr. 1560/2010, fellur byggingarleyfi úr gildi ef byggingarframkvæmdir hafa ekki hafist innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Ljóst sé að kröfur til mannvirkja séu aðrar í dag en þegar byggingarleyfið var gefið út árið 1963 og því væri ekki heimilt að hefja byggingu á fasteign á grundvelli þess leyfis, þar sem byggingin myndi að öllum líkindum ekki standast kröfur samkvæmt gildandi lögum og reglugerðum.

V. Álit ráðuneytisins

Gatnagerðargjöld

 Um álagningu gatnagerðargjalda gilda nú lög nr. 153/2006 um gatnagerðargjöld. Gatnagerðargjald er skattur og skal sveitarstjórn innheimta gatnagerðargjald af fasteignum í þéttbýli, sbr. 1. gr. og 1. mgr. 3. gr. laganna. Skilgreinir 2. mgr. 3. gr. hver sé stofn til álagningar gatnagerðargjalds, sem er fermetrafjöldi þeirrar byggingar sem fyrirhugað er að reisa á viðkomandi lóð. Er fermetrafjöldi byggingar ákvarðaður annars vegar á grundvelli fermetrafjölda þeirra byggingar sem samkvæmt deiliskipulagi er heimilt að reisa á viðkomandi lóð, eða fermetrafjölda samkvæmt samþykktu byggingarleyfi. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laganna þá skal gatnagerðargjald innheimt vegna stækkunar byggingar sem nemur fermetrafjölda stækkunar. Þá skal gatnagerðargjald jafnframt innheimt ef reist er ný og stærri bygging í stað annarrar á sömu lóð sem stækkuninni nemur.

Í athugasemd við 3. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 153/2006, kemur fram að samkvæmt ákvæðinu skuli fermetrafjöldi ákvarðaður með tvennum hætti. Annars vegar skuli líta til fermetrafjölda þeirra byggingar sem heimilt er að reisa á viðkomandi lóð samkvæmt deiliskipulagi. Hins vegar skal í þeim tilvikum sem ekki hefur verið úthlutað lóð eða seldur byggingarréttur miða við fermetrafjölda samkvæmt byggingarleyfi. Er þar til dæmis átt við breytingar og viðbyggingar við eldri hús þegar byggingarleyfi er gefið út í eldra hverfi án undangenginnar lóðarúthlutunar og sambærileg tilvik.

Kemur þar jafnframt fram að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skuli innheimta gatnagerðargjald af stækkun húss, til dæmis vegna viðbyggingar. Þó beri til þess að líta að í þeim tilvikum þegar greitt hefur verið gatnagerðargjald samkvæmt heimilu byggingarmagni skuli eingöngu innheimta gatnagerðargjald vegna stækkunar byggingar, sbr. 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins, eða nýbyggingar, sbr. 4. mgr. 3. gr., að því marki sem það er ekki innifalið í því gatnagerðargjaldi sem þegar hefur verið greitt fyrir viðkomandi byggingu. Sem dæmi um hið fyrrnefnda má nefna þegar eingöngu hefur verið byggður hluti þess fermetrafjölda sem heimilt var að byggja á viðkomandi lóð. Komi til þess að sótt verði um byggingarleyfi fyrir stækkun umrædds húss yrði ekki innheimt gatnagerðargjald vegna stækkunarinnar svo lengi sem hún rúmaðist innan þess fermetrafjölda, eða byggingarmagns sem upphaflega var heimilt að byggja á lóðinni.

Eins og fram hefur komið hér að framan er gatnagerðargjald skattur, sbr. 1. gr. laga nr. 153/2006. Samkvæmt 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. mgr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, skal skattamálum skipað með lögum og ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Þá verður enginn skattur lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu, sbr. 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Tekur orðalag ákvæðisins til afturvirkrar lagasetningar um skatta og setur reglan þau skilyrði að heimild hafi verið fyrir skattlagningu í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu. Sjá nánar: Trausti Fannar Valsson, Sveitarstjórnarréttur, Reykjavík 2014, bls. 213-215. Meginreglur skattaréttar eiga því við um álagninguna og innheimtu gatnagerðargjalds en í þeim felast meðal annars kröfur um fyrirsjáanleika og jafnræði greiðenda.

Einstakar ákvarðanir sveitarfélaga um gatnagerðargjald, breytingar á því eða niðurfelling verða því að byggja á almennum efnislegum mælikvörðum og eiga sér skýra heimild í lögum. Af þessu leiðir að þó að sveitarfélögum sé í lögum nr. 153/2006 veitt tiltekið svigrúm til ákvörðunar álagningarprósentu og almennum og sérstökum lækkunarheimildum gatnagerðargjalds og jafnframt til lækkunar eða jafnvel niðurfellingar gatnagerðargjalds í tilteknum tilvikum, verða slíkar ákvarðanir að byggja á fyrirsjáanlegum grunni og rúmast innan heimildar laganna.

Þegar atvik þessa máls áttu sér stað var í gildi gjaldskrá sem sveitarfélagið hafði sett um gatnagerðargjald í Akureyrarbæ, nr. 195/2020. Um gjaldstofn og grunn gatnagerðargjalds er fjallað í 4. gr. gjaldskrárinnar. Þar segir í tölul. 4.1 að stofn til álagningar gatnagerðargjalds sé heimilað byggingarmagn á lóð samkvæmt skipulagi. Samkvæmt c-lið tölul. 4.2 gjaldskrárinnar þá skal innheimta gatnagerðargjald vegna stækkunar byggingar sem nemur fermetrafjölda stækkunar, líkt og mælt er um fyrir í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 153/2006.

Líkt og rakið er í málsatvikalýsingu, sótti málshefjandi um byggingarleyfi fyrir 65,3 m² viðbyggingu þann 19. október 2021. Þann 24. nóvember 2021 veitti sveitarfélagið málshefjanda byggingarleyfi og tilkynnti honum um byggingarleyfis- og gatnagerðargjald. Álögð gatnagerðargjöld hafi verið byggð á umsókn kæranda um viðbyggingu, auk 28,5 m² bílageymslu, þar sem hún hafi ekki verið hluti af birtri stærð einbýlishússins til þessa. Að mati málshefjanda eigi sökkull bílskúrsins, sem hafi verið á upphaflegum teikningum og ekki liggi fyrir annað en að öll gjöld verið greidd af í öndverðu, ekki að reiknast inn í stækkunina sem sótt hafi verið um byggingarleyfi fyrir og greidd gatnagerðargjöld af. Að mati sveitarfélagsins skuli hins vegar greiða gatnagerðargjöld af umræddum sökkli, þar sem hann sé ekki með byggingarleyfi og hafi aldrei verið skráður hjá sveitarfélaginu. Af því leiði að fasteignagjöld hafi aldrei verið greidd af sökklinum og geti fermetrafjöldi sökkulsins því ekki komið til frádráttar gatnagerðargjaldi af viðbyggingunni, með vísan til 4. mgr. 3. gr. laga nr. 153/2006.

Umrædd fasteign var samkvæmt framlögðum gögnum að mestu byggð á árunum 1963-1964. Í byggingarleyfisbréfi, dags. 20. ágúst 1963, kemur fram á fundi byggingarnefndar sveitarfélagsins 9. ágúst sama ár, hafi verið samþykkt að veita þáverandi eiganda byggingarleyfi samkvæmt uppdráttum frá Húsnæðismálstofnun ríkisins. Í uppdráttunum, sem samþykktir voru í bæjarstjórn sveitarfélagsins þann 10. september 1963, er gert ráð fyrir 128,5 m² íbúðarhúsi og 28,5 m² bílskúr. Á þeim tíma sem fasteignin var byggð var í gildi byggingarsamþykkt fyrir sveitarfélagið, sem birt var með auglýsingu nr. 97/1948, sbr. auglýsing nr. 183/1948. Í 14. lið 4. gr. samþykktarinnar kemur fram að byggingarleyfi falli úr gildi, ef ekki sé farið að nota það innan árs frá leyfisveitingu.

Hvorki í byggingarleyfisbréfi, byggingarsamþykkt eða öðrum gögnum sveitarfélagsins er að öðru leyti kveðið nánar á um gildistíma byggingarleyfa, afturköllun þess, eða skilyrði fyrir því að það haldi gildi sínu. Af framlögðum gögnum málsins telur ráðuneytið það ljóst að umrædd bílgeymsla birtist á upphaflegum teikningum fasteignarinnar sem byggingarleyfisbréf hafi verið gefið út fyrir og samþykkt af bæjarstjórn sveitarfélagsins 10. september 1963. Þá sé ekkert í gögnum málsins sem bendi til þess að öll gjöld í öndverðu hafi ekki verið greidd eða að annar en sá heildarfermetrafjöldi sem birtist á samþykktum teikningum hafi verið lagður til grundvallar gjaldtökunni á sínum tíma. 

Það hvort gatnagerðargjald hafi verið innheimt eða ekki á þeim tíma þegar fasteignin að Suðurbyggð 15 var byggð, hefur þó ekki áhrif á það að ekki verður lagt á gatnagerðargjald, þ.e. skattur, með afturvirkum hætti, sbr. fyrri umfjöllun um afturvirka skattlagningu. Að mati ráðuneytisins breyti það hvort umræddur sökkull hafi verið skráður í fasteignaskrá eða fasteignagjöld ekki innheimt af honum ekki þeirri afstöðu. Verður því ekki fallist á þau sjónarmið sveitarfélagsins að því beri að innheimta gatnagerðargjöld vegna þess fermetrafjölda sem nemur stærð umrædds sökkuls. Að mati ráðuneytisins hafi lagaheimild því skort fyrir ákvörðun sveitarfélagsins þann 25. nóvember 2021, um álagningu gatnagerðargjalds vegna 28,5 m² sökkuls. 

Kæruleiðbeiningar

Af gögnum málsins má ráða að málshefjanda hafi verið tilkynnt um samþykkt á byggingaráformum þann 24. nóvember 2021 og honum sendur reikningur fyrir gatnagerðar- og byggingarleyfisgjöldum degi síðar. Í erindi málshefjanda kemur fram að þann 2. maí 2023 hafi málshefjandi hitt byggingarfulltrúa sveitarfélagsins vegna málsins, þar sem fram kom að sveitarfélagið hafi talið forsendur fyrir málshefjanda til að kæra málið og fá niðurstöðu úrskurðarnefndar um það. Hafi málshefjanda þá fyrst verið tilkynnt um að ákvörðunin hafi verið kæranleg. Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að byggingarleyfi sé ívilnandi ákvörðun og þar sem umsókn málshefjanda hafi verið tekin til greina að öllu leyti hafi ekki þurft að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1993, sbr. 4. mgr. 20. gr. sömu laga.

Í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 153/2006 og 11. gr. gjaldskrár gatnagerðargjalda í Akureyrarbæ nr. 195/2020 kemur fram að aðili máls geti skotið ákvörðun sveitarstjórnar samkvæmt lögunum til úrskurðar ráðherra er fer með sveitarstjórnarmál og er kærufrestur þrír mánuðir frá því að aðili fékk vitneskju um ákvörðunina. Í 1. og 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1993 kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skal hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufrest og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru. Samkvæmt 4. mgr. 20. gr. laganna þarf þó ekki að veita leiðbeiningar skv. 2. mgr. þegar ákvörðun er tilkynnt, hafi umsókn aðila verið tekin til greina að öllu leyti.

Í athugasemdum við 20. og 21. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 37/1993 kemur fram að 4. mgr. 20. gr. sé í samræmi við 1. tölul. 2. mgr. 21. gr. laganna, þar sem mælt sé fyrir um að ekki þurfi heldur að rökstyðja ákvörðun þar sem umsókn aðila hafi verið tekin til greina að öllu leyti. Ef vafi léki á því hvort ákvörðunin væri að öllu leyti í samræmi við umsókn aðila, væri þó eðlilegast að rökstyðja slíka ákvörðun að framkominni beiðni. Ákvæði 1. tölul. 2. mgr. 21. gr. laganna verður þó að skilja í ljósi markmiða ákvæða stjórnsýslulaga um veitingu rökstuðnings í 21. og 22. gr. laganna, þ.e. að aðili máls geti skilið á hvaða grundvelli ákvörðun hefur verið tekin og lagt á það mat hvort hann eigi eftir að nýta þau lögbundnu úrræði sem honum eru tiltæk til að láta reyna á gildi ákvörðunar.

Þrátt fyrir að fallist sé á það með sveitarfélaginu að veiting byggingarleyfis sé almennt ívilnandi stjórnvaldsákvörðun, sé að mati ráðuneytisins ekki hægt að ganga út frá því sem vísu í öllum tilfellum að sé fallist á umsókn aðila um tiltekin réttindi sé um að ræða hreina ívilnandi ákvörðun. Líkt og að framan greinir er gatnagerðargjald skattur sem lóðar- eða byggingarleyfishafa er gert að greiða samkvæmt lögum nr. 153/2006. Skattur er greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda til hins opinbera samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins, eftir almennum, efnislegum mælikvarða og án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera. Álagningu skatts verður því ekki líkt við ívilnandi ákvörðun stjórnvalds, þrátt fyrir að slík álagning komi til í kjölfar þess að umsókn hins gjaldskylda um byggingarleyfi hafi verið samþykkt. Þá hafi sveitarfélaginu jafnframt verið ljóst að málshefjandi hafi ekki viljað una ákvörðun sveitarfélagsins um álagningu gatnagerðargjaldsins.

Því sé að mati ráðuneytisins ekki hægt að fallast á að sjónarmið sveitarfélagsins um að þars sem fallist hafi verið á umsókn málshefjanda að öllu leyti hafi sveitarfélaginu ekki borið að veita málshefjanda leiðbeiningar um kæruheimild, sbr. 4. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Hafi málshefjandi sótt um byggingarleyfi fyrir byggingarleyfi fyrir 65,3 m² viðbyggingu en álögð gatnagerðargjöld hafi verið byggð á umsókn málshefjanda, auk 28,5 m². Hafi ákvörðun sveitarfélagsins um álögð gatnagerðargjöld því ekki verið í fullu samræmi við umsókn málshefjanda. Hafi sveitarfélaginu því borið, samhliða tilkynningu til málshefjanda um ákvörðunina, að veita málshefjanda leiðbeiningar um kæruheimild, sbr. 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Innviðaráðuneytinu,

26. maí 2025