Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN25060099
Álit innviðaráðuneytisins vegna stjórnsýslu Múlaþings, sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.
í máli nr. IRN25060099
I. Málsatvik
Innviðaráðuneytinu barst þann 26. maí sl. kæra Hafrennings ehf. (hér eftir vísað til sem málshefjandi) vegna höfnunar sveitarfélagsins Múlaþings (hér eftir vísað til sem sveitarfélagið) á tilboði málshefjanda í fasteignina Gamla ríkið á Seyðisfirði. Krefst málshefjandi þess að ákvörðun byggðaráðs sveitarfélagsins frá 4. mars 2025, um að ganga að tilboði Úlfstaða ehf. verði felld úr gildi og sveitarfélaginu gert að taka málið upp að nýju.
Ráðuneytið vísaði kærunni frá með bréfi, dags 16. júní. sl., þar sem ákvörðun sveitarstjórnar fól ekki í sér ákvörðun um rétt og skyldu manna sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var málið því ekki tækt til úrskurðar á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga að mati ráðuneytisins. Í bréfi ráðuneytisins kom þó fram að ráðuneytið myndi leggja mat á hvort að efni kærunnar gæfi ráðuneytinu tilefni til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
II. Eftirlitshlutverk innviðaráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga
Eftirlitshlutverki innviðaráðuneytisins með sveitarfélögum er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. 109. gr. að ráðuneytið hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Ráðuneytið hefur þó ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftirlit ráðuneytisins fer meðal annars fram með þeim hætti að ráðuneytið ákveður sjálft hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags á grundvelli 1. eða 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sé stað, hvort sá sem ber fram kvörtun er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, það er hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.
III. Nánar um atvik máls
Í erindi málshefjanda kemur fram að með auglýsingu á heimasíðu sveitarfélagsins þann 11. desember sl., hafi verið auglýst eftir áhugasömum aðila til samstarfs um uppbyggingu á fasteigninni Gamla ríkinu að Hafnargötu 11 á Seyðisfirði. Í auglýsingunni kom fram að samstarfið hvíldi á því að sveitarfélagið myndi selja fasteignina með skilmálum um endurbyggingu hússins á nýjum stað innan lóðarinnar og tiltekinni fjárhagslegri meðgjöf, bundinni við framvindu framkvæmda.
Enn fremur kom fram að bjóðandi skyldi hafa fjárhagslegt bolmagn til að standa undir verkefninu og að krafist yrði gagna um tiltekið eigið fé, sem fram kæmu í tilboðsblaði. Þá skyldu þeir bjóðendur sem eftir opnun og yfirferð tilboða koma til álita sem viðsemjendur, yrði þess óskað, láta sveitarfélaginu í té ársreikninga síðustu tveggja ára, sem sýndu jákvætt eigið fé og/eða staðfestingu frá viðkomandi yfirvöldum/lífeyrissjóði um að bjóðandi væri ekki í vanskilum. Að öllu jöfnu yrði ekki gengið til samninga við bjóðendur ef ársreikningar þeirra sýndu neikvæða eiginfjárstöðu. Sveitarfélaginu væri þó heimilt að gera undantekningu á þessu, enda lægi fyrir við gerð kaupsamnings staðfesting þess í formi árshlutareiknings eða yfirlýsingu löggilts endurskoðanda byggðri á upplýsingum um efnahag bjóðanda, að eigið fé bjóðanda væri jákvætt.
Jafnframt skyldi bjóðandi búa yfir faglegri reynslu af sambærilegum verkefnum. Við mat sveitarfélagsins á reynslu bjóðanda væri sveitarfélaginu heimilt að taka tillit til reynslu eigenda, stjórnenda, lykilstarfsmanna, undirverktaka og sérstakra ráðgjafa bjóðanda af verklegum framkvæmdum og leggja slíka reynslu að jöfnu við reynslu bjóðandans sjálfs, þótt reynsla viðkomandi aðila hefði áunnist í öðru fyrirtæki en hjá bjóðanda. Kom þá einnig fram að sveitarfélagið hygðist meta hagstæðasta tilboð út frá tilboðsverði og teknu tilliti til þess að bjóðandi uppfyllti gerðar kröfur.
Í kjölfar auglýsingarinnar gerði málshefjandi tilboð, dags. 16. janúar sl., í fasteignina. Með tölvupósti, dags. 19. febrúar sl., óskaði sveitarfélagið eftir ársreikningum síðustu tveggja ára sem sýndu jákvætt eigið fé og staðfestingu frá viðkomandi yfirvöldum/lífeyrissjóðum um að bjóðandi væri ekki í vanskilum. Kom málshefjandi framangreindum gögnum til sveitarfélagsins þann 24. febrúar sl., og áréttaði að við síðustu áramót hefði eigið fé hans verið jákvætt og að málshefjandi hefði án vafa fjárhagslegt bolmagn til að taka verkefnið að sér.
Á fundi byggðaráðs þann 4. mars sl. var ákveðið að ganga til samninga við Úlfsstaði ehf. þar sem ársreikningar þess félags sýndu jákvætt eigið fé árin 2022 og 2023. Þann 10. mars sl. barst málshefjanda afgreiðsla sveitarfélagsins, þar sem tilboði málshefjanda í fasteignina var hafnað.
Að mati málshefjanda hafi málsmeðferð og ákvörðun sveitarfélagsins þann 4. mars sl. brotið gegn rannsóknar-, meðalhófs- og jafnræðisreglum stjórnsýsluréttar, sbr. 10., 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að sveitarfélagið hafi jafnframt ekki gætt leiðbeiningarskyldu sinnar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga.
Þrátt fyrir heimild sveitarfélagsins til að víkja frá skilyrðinu um að ársreikningar sýndu ekki neikvæða eignafjárstöðu, hafnaði sveitarfélagið að taka tilboði málshefjanda með vísan til þess að málshefjandi hefði ekki uppfyllt skilyrði um jákvætt eigið fé samkvæmt tveimur síðustu ársreikningum. Sé sú afstaða sérkennileg að mati málshefjanda, þar sem málshefjandi hafi lagt fram gögn sem sýndu fram á raunverulega fjárhagsstöðu félagsins, þ.á.m. rekstrar- og efnahagsreikning fyrir árið 2024 sem sýndi jákvætt eigið sé. Því til viðbótar hafi málshefjandi lagt fram ársreikninga systurfélags þess, sem hafi verið tilgreint sem framkvæmdaaðili við endurbætur fasteignarinnar. Þar hafi einnig komið fram jákvætt eigið fé og gögn sem staðfestu að systurfélag málshefjanda byggi yfir nægilegu fjárhagslegu bolmagni til að taka að sér og ljúka verkinu. Að mati málshefjanda hafi sveitarfélaginu borið að kanna hvort eigið fé málshefjanda hafi í raun verið jákvætt við gerð tilboðs eða leiðbeina málshefjanda um hvaða gögn gætu verið talin fullnægjandi til að sýna fram á það. Með því að hafna tilboði málshefjanda án þess að kanna eða fara fram á viðhlítandi gögn, hafi sveitarfélagið ekki sinnt rannsóknar- eða leiðbeiningarskyldu sinni með fullnægjandi hætti.
Að framangreindu sögðu hafi stjórnsýslumeðferð sveitarfélagsins við afgreiðslu tilboðs málshefjanda í fasteignina verið verulega áfátt. Fer málshefjandi því fram á að ákvörðun byggðaráðs frá 4. mars sl. verði felld úr gildi og að málið verði tekið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um kæruna og barst hún 25. júní sl. Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að með samningi sveitarfélagsins, Ríkissjóðs Íslands og Minjaverndar hf., dags. 22. júní 2020, hafi sveitarfélagið orðið eigandi fasteignarinnar að Hafnargötu 11. Með samningnum var sveitarfélagið skuldbundið að annast og fjármagna endurgerð fasteignarinnar en aflaði samþykkis samningaðila til þess að efna skyldu sína samkvæmt samningnum með þeim hætti að selja fasteignina, með skilmálum um að endurgerð hússins færi fram.
Hafi sveitarfélagið í kjölfarið auglýst eftir tilboðum í fasteignina og lagt áherslu á að sá aðili sem gengið yrði til samninga við hefði fyrst og fremst fjárhagslega burði til verkefnisins en jafnframt reynslu og þekkingu á endurgerð eldri húsa eða aðgang að slíkri reynslu og þekkingu. Sveitarfélagið hafi undirbúið ákvarðanatöku vegna málsins, m.a. með tilliti til þess að í auglýsingu hafi komið fram að sveitarfélagið hygðist meta hagstæðasta tilboð út frá tilboðsverði og hvort bjóðandi uppfyllti settar kröfur. Þótt bjóðandi uppfyllti ekki almenn skilyrði var það ekki talið eiga leiða til þess að tilboð væri þá þegar útilokað frá frekari skoðun.
Hafi sveitarfélagið átt fundi með öllum bjóðendum og í kjölfar þeirra farið yfir stöðu hagstæðustu tilboða og hvort þeir bjóðendur uppfylltu þá skilmála sem fram komu í auglýsingunni. Óskaði sveitarfélagið eftir ársreikningum málshefjanda síðustu tvö ár, sem sýndu jákvætt eigið fé. Afhenti málshefjandi sveitarfélaginu drög að rekstrar- og efnahagsreikningi ársins 2024, sem sýndi jákvætt eigið fé.
Á fundi byggðaráðs þann 4. mars sl. var ákveðið að ganga til samninga við Úlfsstaði ehf., þar sem ársreikningar þess félags sýndu jákvætt eigið fé árin 2022 og 2023. Í ljósi þess að ársreikningur málshefjanda uppfyllti ekki þau skilyrði var á grundvelli jafnræðissjónarmiða ekki litið til tilboðs málshefjanda við endanlegt mat á tilboðum.
Telur sveitarfélagið ljóst að málshefjandi hafi ekki uppfyllt kröfur útboðsgagna um að síðustu tveir ársreikningar staðfestu jákvætt eigið fé. Hafnar sveitarfélagið því að málsmeðferðin hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, enda hafi það kannað ítarlega og gengið úr skugga um að málshefjandi uppfyllti ekki skilyrðið um að ársreikningar síðustu tveggja ára sýndu jákvætt eigið fé. Eigið fé málshefjanda hafi verið neikvætt samkvæmt ársreikningi fyrir árin 2022 og 2023 og hafi drög að ársreikningi frá 2024 ekki breytt því.
Þrátt fyrir að systurfélag málshefjanda hafi haft nægt fjárhagslegt bolmagn og þekkingu og reynslu til verksins, hafi það félag hins vegar ekki verið bjóðandi í fasteignina. Þær fjárhagslegu kröfur sem gerðar hafi verið til bjóðenda í auglýsingunni, hafi varðað bjóðanda, sem yrði endanlega skuldbundinn gagnvart sveitarfélaginu á grundvelli kaupsamnings.
Varðandi heimild sveitarfélagsins til beitingar undanþáguákvæðisins, hefði hún einungis komið til greina ef uppi hefðu verið sérstakar ástæður, þar sem hefði verið réttlætanlegt að víkja frá því almenna skilyrði að ársreikningar síðustu tveggja ára sýndu jákvætt eigið fé. Tilboð bárust frá aðilum sem uppfylltu skilyrði auglýsingarinnar og óháð því hvort staðfestur ársreikningur fyrir árið 2024 eða áritun frá löggiltum endurskoðanda hefði legið fyrir eða ekki, þá voru ekki taldar forsendur til að gera undanþágu frá kröfum auglýsingarinnar.
Sá aðili sem gengið var til samninga við hafði yfir að búa fullnægjandi reynslu og þekkingu að mati sveitarfélagsins, en auglýsingin gerði ekki ráð fyrir að fram færi hæfnismat á reynslu aðila. Þá hafi endanleg ákvörðun hvílt á því meginsjónarmiði að viðsemjandi sveitarfélagsins hefði sem mest fjárhagslegt bolmagn og uppfyllti þau skilyrði sem gerð voru til jákvæðs eigin fjár, sem sá aðili hafi haft fram yfir málshefjanda.
Telur sveitarfélagið jafnframt að brot á leiðbeiningarskyldu komi ekki til álita. Þær kröfur sem gerðar voru til mögulegrar undanþágu komu fram bæði í auglýsingu og útboðslýsingu. Að mati sveitarfélagsins fela kröfur málshefjanda í sér að tilboð málshefjenda fengi sérstaka meðferð, sem hefði ekki staðist jafnræðisregluna gagnvart öðrum bjóðendum. Til þess að gæta jafnræðis hefði þurft mjög sérstakar ástæður til þess að sveitarfélagið myndi víkja frá þeirri kröfu að ársreikningar síðustu tveggja ára sýndu jákvætt eigið fé, sem ekki hafi verið til staðar. Þá hafi ekki legið fyrir neinar sérstakar ástæður sem réttlættu aðra niðurstöðu en varð.
IV. Álit ráðuneytisins
Að mati ráðuneytisins lýtur álitaefnið í máli þessu að því hvort sveitarfélagið hafi gætt almennra grundvallarreglna stjórnsýsluréttar við auglýsingu og sölu fasteignarinnar Gamla ríkið að Hafnargötu 11 á Seyðisfirði. Líkt og rekið var í bréfi ráðuneytisins, dags. 16. júní sl., telst ákvörðun sveitarfélagsins um höfnun á tilboði málshefjanda ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur ákvörðun einkaréttarlegs eðlis. Þrátt fyrir að ekki hafi verið um að ræða stjórnvaldsákvörðun í fyrrnefndum skilningi, gilda um meðferð málsins ákveðnar meginreglur stjórnsýsluréttar, m.a. skyldu til að byggja ákvarðanir í stjórnsýslu á málefnalegum sjónarmiðum og að gæta jafnræðis.
Jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins felur almennt í sér að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis á milli borgaranna. Í henni felst að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti og skulu einstaklingar eða lögaðilar í sambærilegri stöðu hafa jafna möguleika á að koma til greina við ákvarðanir stjórnvalda sem fela í sér ráðstöfun takmarkaðra gæða, sbr. dóm Hæstaréttar frá 24. nóvember 2011 í máli nr. 162/2011. Við úthlutun takmarkaðra gæða sveitarfélaga, sem eftirspurn kann að vera eftir og haft geta umtalsverða fjárhagslega þýðingu fyrir hlutaðeigandi, ber að auglýsa með opinberum hætti þannig öllum þeim sem áhuga hafa er gefinn kostur á að láta hann uppi, nema sérstök sjónarmið mæli þar í móti.
Ef lagafyrirmæli sem sett hafa verið geyma ekki reglur um framkvæmd úthlutunar kemur það í hlut viðkomandi stjórnvalda að fella málsmeðferðina í þann ramma sem bæði lögfestar og ólögfestar reglur setja starfsháttum stjórnvalda almennt. Reynir þar meðal annars á hinar óskráðu grundvallarreglur um jafnræði og að stjórnsýsla skuli byggð á málefnalegum sjónarmiðum, jafnvel þó úthlutun fari alfarið fram á ólögbundnum grundvelli, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4478/2005. Hafa dómstólar, umboðsmaður Alþingis og ráðuneytið bent á að þegar um er að ræða útdeilingu takmarkaðra gæða sveitarfélags sem eftirspurn er eftir, þá sé nauðsynlegt að slík gæði séu auglýst, nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi, og að skilmálar auglýsingar séu skýrir til að jafnræðis sé gætt. Slíkt er m.a. fallið til þess að auka réttaröryggi almennings og traust á stjórnsýslu sveitarfélaga.
Líkt og áður var rakið, auglýsti sveitarfélagið þann 11. desember sl. eftir áhugasömum aðila til samstarfs um uppbyggingu á fasteigninni Gamla ríkinu að Hafnargötu 11 á Seyðisfirði. Í auglýsingunni kom fram að bjóðandi yrði að hafa fjárhagslegt bolmagn til að standa undir verkefninu og að öllu jöfnu yrði ekki gengið til samninga við bjóðendur ef ársreikningar þeirra sýndu neikvæða eiginfjárstöðu. Sveitarfélaginu væri þó heimilt að gera undantekningu á þessu, enda lægi fyrir við gerð kaupsamnings staðfesting þess í formi árshlutareiknings eða yfirlýsingu löggilts endurskoðanda byggðri á upplýsingum um efnahag bjóðanda, að eigið fé bjóðanda væri jákvætt.
Málshefjandi skilaði inn tilboði þann 16. janúar sl. og í kjölfarið óskaði sveitarfélagið eftir því að fá afhent ársreikninga síðustu tveggja ára og staðfestingu á að málshefjandi væri ekki í vanskilum. Að þeim upplýsingum fengnum mat sveitarfélagið það svo að málshefjandi uppfyllti ekki skilyrði um jákvætt eigið fé í ársreikningum síðustu tveggja ára. Þar sem önnur tilboð hafi borist í fasteignina frá aðilum sem uppfylltu skilyrði auglýsingarinnar, hafi sveitarfélagið ekki talið það koma til skoðunar að beita undanþáguheimild auglýsingarinnar, enda hefði með því ekki verið gætt að jafnræði bjóðenda.
Telur ráðuneytið að af erindi málshefjanda og umsögn sveitarfélagsins verði ekki annað séð en að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi samræmst meginreglu stjórnsýsluréttar um jafnræði og meginreglu um skyldu stjórnvalda til að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Að mati ráðuneytisins telst markmið sveitarfélagsins um að bjóðandi hefði fyrst og fremst fjárhagslega burði til verkefnisins en jafnframt reynslu og þekkingu á endurgerð eldri húsa eða aðgang að slíkri reynslu og þekkingu ekki ómálefnalegt.
Verður jafnframt ekki annað séð en að sveitarfélagið hafi gætt bæði að rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sinni, enda hafi það óskað eftir þeim gögnum sem tiltekin voru í auglýsingunni og í kjölfarið talið málshefjanda ekki uppfylla skilyrðið um að ársreikningar síðustu tveggja ára sýndu jákvætt eigið fé. Að mati ráðuneytisins sé þá ekki tilefni til að gera athugasemd við það mat sveitarfélagsins að ekki kæmi til skoðunar að beita undanþáguheimild auglýsingarinnar, enda hefði með því ekki verið gætt að jafnræði bjóðenda.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ekki ástæðu til að taka stjórnsýslu sveitarfélagsins Múlaþings til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Telst málinu því lokið af hálfu ráðuneytisins.
Innviðaráðuneytinu,
11. ágúst 2025