Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN24110025
Álit innviðaráðuneytisins um ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarfulltrúa, sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.
í máli nr. IRN24110025
I. Málsatvik
Innviðaráðuneytinu barst þann 6. nóvember sl. kæra Álfhildar Leifsdóttur, sveitarstjórnarfulltrúa í sveitarstjórn Skagafjarðar (hér eftir vísað til sem málshefjandi) þar sem farið er fram á að ráðuneytið skeri úr um hæfi málshefjanda við afgreiðslu fyrirspurnar málshefjanda á fundi byggðaráðs Skagafjarðar (hér eftir vísað til sem sveitarfélagið) þann 30. október sl.
Ráðuneytið vísaði kærunni frá með bréfi, dags. 29. nóvember sl., þar sem ákvörðun sveitarstjórnar fól ekki í sér ákvörðun um rétt og skyldu manna sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var málið því ekki tækt til úrskurðar á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga að mati ráðuneytisins. Í bréfi ráðuneytisins kom þó fram að ráðuneytið myndi leggja mat á hvort að efni kærunnar gæfi ráðuneytinu tilefni til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
II. Eftirlitshlutverk innviðaráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga
Eftirlitshlutverki innviðaráðuneytisins með sveitarfélögum er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. 109. gr. að ráðuneytið hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Ráðuneytið hefur þó ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftirlit ráðuneytisins fer meðal annars fram með þeim hætti að ráðuneytið ákveður sjálft hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags á grundvelli 1. eða 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sé stað, hvort sá sem ber fram kvörtun er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, það er hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.
III. Nánar um atvik máls
Þann 10. október sl. voru áform um verkfallsaðgerðir fimm aðildarfélaga Kennarasambands Íslands (KÍ) á ákveðnum leik-, grunn- og framhaldsskólum boðuð, myndu kjarasamningar ekki nást. Aðildarfélög KÍ höfðu þá myndað eina sameiginlega viðræðunefnd um jöfnun launa milli markaða, sem kæmi fram fyrir hönd allra aðildarfélaga KÍ í komandi kjaraviðræðum. Með tölvupósti, dags. 28. október sl. boðaði sveitarfélagið skerta þjónustu á leikskólanum Ársölum vegna verkfallsins, sem hófst svo á miðnætti 29. október sl. Sama dag hafi verkfallsvarsla verið við leikskólann þar sem formaður Félags grunnskólakennara (FG), aðildarfélags KÍ, hafi talið ljóst að sveitarfélagið ætlaði ekki að virða viðmiðunarreglur verkfallsstjórnar KÍ frá 28. október 2024 um þá skóla þar sem boðað hafi verið til verkfalls.
Þann 29. október sl. óskaði málshefjandi eftir því að tekin yrði á dagskrá fundar byggðaráðs þann 30. október sl. „sú ákvörðun að ætla sér að hafa leikskólann að mestu opinn í verkfalli“. Málshefjandi, sem jafnframt er sveitarstjórnarfulltrúi og áheyrnarfulltrúi í byggðaráði, er formaður Kennarasambands Norðurlands vestra (KSNV) sem er svæðisfélag FG, aðildarfélags KÍ. Var erindi málshefjanda tekið fyrir á fundi byggðaráðs þann 30. október sl. og málshefjandi kosin vanhæf til þátttöku í umræðu um erindið, með eftirfarandi bókun byggðaráðs:
„Þar sem aðildarfélög KÍ hafa með sér samflot í yfirstandandi kjarasamningsviðræðum, sem varða m.a. leikskólakennara viðkomandi leikskóla benda fulltrúar byggðarráðs á að áheyrnarfulltrúi VG í byggðarráði hljóti, sem fyrirsvarsmaður framangreinds félags sem hefur þá stöðu sem að framan ræðir, m.v.t. 20. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. II. kafli stjórnsýslulaga, að vera vanhæfur til þess að ræða það málefni sem fulltrúinn hefur sérstaklega óskað eftir að vera sett á dagskrá, skv. ofansögðu. Er gengið til atkvæða um vanhæfi fulltrúans og samþykkir byggðarráð samhljóða að áheyrnarfulltrúi VG og óháðra í byggðarráði sé vanhæfur í málinu en býður upp á að kallaður sé inn varamaður í hennar stað.“
Í kæru málshefjanda til ráðuneytisins er farið fram á að ráðuneytið taki til skoðunar hæfi málshefjanda til þátttöku í umræðu og afgreiðslu um fyrirspurn málshefjanda á fundi byggðaráðs þann 30. október sl. Að mati málshefjanda hafi hún ekki verið vanhæf þar sem hún sitji ekki í samninganefnd, stjórn né verkfallsnefnd KÍ. Verkfallið hafi þá jafnframt varðað Félag leikskólakennara, þar sem málshefjandi er ekki félagsmaður. Þrátt fyrir að málshefjandi gegni formennsku í KSNV, þá séu það félagasamtök, en ekki stéttarfélag, og hafi þau samtök ekkert með kjarasamninga að gera.
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um kæru málshefjanda og barst hún ráðuneytinu þann 23. desember sl. Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að í fyrri hluta október sl. hafi félagsfólk KÍ samþykkt verkfallsaðgerðir, m.a. ótímabundið verkfall í leikskólanum Ársölum. Í kjölfar þess hafi sveitarfélagið boðað skerta þjónustu á leikskólanum og þá hafi málshefjandi óskað eftir því að sú ákvörðun um að ætla að hafa leikskólann að mestu opinn í verkfalli yrði tekin fyrir á fundi byggðaráðs þann 30. október sl.
Af því tilefni óskaði sveitarstjóri eftir ráðgjöf lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga sem hafi bent á að málshefjandi, sem formaður KSNV, gæti sem slík átt raunverulegra hagsmuna að gæta af niðurstöðu kjarasamningsviðræðna. Í ljósi þess að um sameiginlegar kjaraviðræður hafi verið að ræða fyrir bæði leik-, grunn- og framhaldsskólastig gæti reynst erfitt að skilja á milli hæfis m.t.t. skólastiga. Þá var einnig vakin athygli á því að málshefjandi hefði sjálf vikið af fundi þegar kjaraviðræður kennara voru til umfjöllunar á síðasta fundi í stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga, þar sem málshefjandi situr sem varamaður.
Þá hafi sveitarstjórn jafnframt veitt Sambandi íslenskra sveitarfélaga fullnaðarumboð til kjarasamningsgerðar fyrir hönd þess. Slíkri samningsgerð fylgir m.a. ráðgjöf sambandsins til sveitarfélagsins varðandi viðbrögð við verkfallsaðgerðum, þ.m.t. mönnum starfsstöðva sem verkföll ná til hverju sinni. Í umræddu máli hafi legið fyrir ráðgjöf sambandsins um mönnun leikskólans í verkfallinu og hafi því enga ákvörðun þurft að taka af hálfu sveitarfélagsins aðra en þá að fylgja þeim ráðlegginum. Verði ákvörðun talin hafa falist í að loka ekki skólanum, hefði sveitarstjóri getað tekið slíka ákvörðun, þar sem hann fer með daglegan rekstur sveitarfélagsins.
Í ljósi þess að málshefjandi gegndi formennsku KSNV, sem hafi það að hlutverki að vera málsvari félagsmanna og fara með hagsmuni þeirra í samskiptum við skólana og vinnuveitendur og koma að gerð vinnustaðasamninga í samráði við stjórn FG, hafi byggðaráð talið óumdeilt að málshefjandi teldist vanhæfur til þátttöku í umræðu um málefnið og að varamaður skyldi kallaður inn í hans stað
IV. Álit ráðuneytisins
Um hæfi sveitarstjórnarfulltrúa til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, gilda ákvæði stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga. Í þeim tilvikum þegar ekki kemur til greina að taka stjórnvaldsákvörðun, gildir sú regla að sveitarstjórnarfulltrúa ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af, sbr. 2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga. Er ákvæðið grundvallað á þeirri óskráðu réttarreglu að maður sé vanhæfur til meðferðar máls og ákvörðunar í því ef það varðar hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt að almennt megi ætla að áhrif hafi á afstöðu hans til úrlausnarefnisins.
Samkvæmt 7. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga tekur sveitarstjórn eða nefnd ákvörðun um hæfi fulltrúa til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála og fulltrúinn sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Það er því nefndarinnar sjálfrar að meta hvort hagsmunir fulltrúans af úrlausn máls séu slíkir að viljaafstaða hans mótist þar af, þ.m.t. þess fulltrúa hvers hæfi orkar tvímælis. Sveitarstjórnar- eða nefndarfulltrúi sem er vanhæfur til meðferðar máls má hins vegar ekki taka þátt í meðferð þess eða hafa áhrif á það með öðrum hætti og skal ávallt yfirgefa fundarsal við meðferð þess og afgreiðslu.
Við mat á því hvort sveitarstjórnarfulltrúi eigi sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta í fyrirliggjandi máli ber að líta hlutlægt til atvika máls. Er því ekki nægilegt að sveitarstjórnarfulltrúinn sjálfur telji að viljaafstaða sín mótist ekki af slíkum hagsmunum heldur ber að draga fram þá hagsmuni sem eru til skoðunar og leggja síðan hlutlægt mat á hvort þeir hagsmunir sem um ræðir varði sveitarstjórnarfulltrúann verulega og sérstaklega. Ber þá einnig að hafa í huga að hinar sérstöku hæfisreglur hafa ekki eingöngu að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt.
Líkt og að framan kemur taldi byggðaráð tilefni til að leggja mat á hæfi málshefjanda til þátttöku í umræðu og meðferð erindis málshefjanda á fundi sínum þann 30. október sl. Í þessu máli liggur fyrir að málshefjandi er sveitarstjórnarfulltrúi og jafnframt formaður KSNV. KSVN er ein grunneininga FG, sem er aðildarfélag KÍ. Í lögum FG, líkt og áður hefur verið rakið, kemur fram að hlutverk svæðafélaga sé að vera málsvari félagsmanna hvert á sínu svæði og fara með hagsmuni þeirra í samskiptum við skólana og vinnuveitendur og koma að gerð vinnustaðasamninga í samráði við stjórn FG. Hlutverk svæðaformanna er jafnframt að vera samninganefnd til samráðs við gerð kjarasamninga fyrir félagsmenn og ráðgjafar við undirbúning samningsmarkmiða og samningsgerð.
Þegar kemur að því álitaefni hvort að viðhorf og hagsmunir valdi vanhæfi stjórnvaldshafa á grundvelli 2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga, ber jafnframt að hafa í huga að samkvæmt 1. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar eru allir frjálsir skoðana sinna og sannfæringar. Hefur því verið litið svo á að tengsl stjórnvaldshafa við ákveðna hagsmuni, sem birtast eingöngu í því að stjórnvaldshafi gerist félagsmaður í félagi sem vinnur beint að lífsskoðunum manns, s.s. um frið, umhverfismál, menningarmál o.fl., valdi almennt ekki vanhæfi.
Tjáningar- og skoðanafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar leiðir hins vegar ekki til þess að stjórnvaldshafi verði aldrei vanhæfur í ákveðnum málum vegna skoðana sinna sem þeir hafa áður viðhaft á opinberum vettvangi eða í fyrri störfum. Hafi stjórnvaldshafi barist opinberlega fyrir ákveðnum ráðstöfunum hefur verið talið að hann kunni, í ákveðnum tilvikum, að verða vanhæfur til meðferðar máls. Þá verður einnig litið svo á að hafi almenn félög beitt sér með áberandi hætti gegn tilteknum ráðstöfunum, verði fyrirsvarsmenn þeirra vanhæfir til að leysa úr málum er snerta slíkar ráðstafanir. Slíkt fyrirsvar getur þá einnig leitt til vanhæfið, eigi félagið sérstakra hagsmuna að gæta af niðurstöðu máls, án þess þó að teljast aðili máls. Sjá nánar Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, bls. 606-608 og 790-791.
Í máli þessu þarf því að leggja mat á hvort sveitarstjórnarfulltrúinn, eða félagið, hafi beitt sér með áberandi eða afgerandi hætti í því máli sem til meðferðar var hjá sveitarfélaginu. Ráðuneytið hefur áður fjallað um svigrúm sveitarstjórnar til að leggja mat á hvort staða tiltekins sveitarstjórnarfulltrúa í ákveðnu máli sé með þeim hætti að almenningur og aðrir sem hlut eiga að máli kunni að hafa ástæðu til að draga í efa að ákvörðun byggist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum, sbr. álit ráðuneytisins í máli nr. IRN23120330, dags. 25. október 2024. Í ljósi ofangreinds er að mati ráðuneytisins ekki ástæða til að endurskoða það mat nefndarinnar að tilefni hafi verið til að leggja mat á hæfi málshefjanda í umræddu tilviki.
Telur ráðuneytið því ekki ástæðu til að fjalla formlega um þá ákvörðun byggðaráðs að málshefjanda bæri að víkja sæti við meðferð málsins á fundi byggðaráðs þann 30. október sl., enda hafi sú framkvæmd verið í samræmi við fyrirmæli 7. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið því ekki tilefni til að taka stjórnsýslu sveitarfélagsins Skagafjarðar til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Telst málinu því lokið af hálfu ráðuneytisins.
Innviðaráðuneytinu,
29. janúar 2025