Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 95/2024

Miðvikudaginn 12. febrúar 2025

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 23. febrúar 2024, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 24. nóvember 2023 þar sem umsókn kæranda um niðurfellingu ofgreiðslukröfu var synjað.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hóf töku ellilífeyris frá Tryggingastofnun ríkisins þann 1. apríl 2020 og hefur fengið greiddan ellilífeyri síðan. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 28. ágúst 2023, var kæranda tilkynnt um að endurreikningur og uppgjör tekjutengdra bóta ársins 2022 hafi leitt í ljós ofgreiðslu bóta að fjárhæð 788.072 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Í tölvupósti umboðsmanns kæranda 25. september 2023 var niðurstöðu endurreikningsins andmælt og farið fram á niðurfellingu kröfunnar. Erindinu var svarað með tölvupósti 16. nóvember 2023. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 24. nóvember 2023, var umsókn kæranda um niðurfellingu ofgreiddra bóta synjað á þeim forsendum að ekki væru alveg sérstakar aðstæður fyrir hendi. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 4. nóvember 2024, var kæranda tilkynnt um nýjan endurreikning og uppgjör vegna tekjutengdra bóta ársins 2022 þar sem niðurstaðan var ofgreiðsla bóta að fjárhæð 260.052 kr.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 23. febrúar 2024. Með bréfi, dags. 28. febrúar 2024, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 10. apríl 2024, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. apríl 2024. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda með bréfi, dags. 25. maí 2024, og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. maí 2024. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. júlí 2024, óskaði nefndin eftir rökstuðningi stofnunarinnar vegna synjunar á beiðni kæranda um niðurfellingu ofgreiddra bóta. Með bréfi, dags. 15. júlí 2024, barst umbeðinn rökstuðningur Tryggingastofnunar ríkisins og var hann sendur umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. júlí 2024. Frekari athugasemdir bárust ekki.

Með tölvupósti 9. september 2024 til Tryggingastofnunar ríkisins óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir upplýsingum um hvort fyrir lægju gögn frá NAV um skiptingu greiðslna til kæranda í „grunnpensjon“ og „tilleggspensjon“. Með greinargerð, dags. 11. september 2024, óskaði Tryggingastofnun eftir frávísun málsins með þeim rökum að stofnunin hefði óskað eftir frekari gögnum frá NAV um greiðslur kæranda. Með bréfi, dags. 17. september 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu kæranda til greinargerðar Tryggingastofnunar. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda með tölvupósti 17. september 2024. Með greinargerð, dags. 6. nóvember 2024, óskaði Tryggingastofnun eftir frávísun málsins á ný með þeim rökum að stofnunin hefði gert nýjan útreikning í máli kæranda og tók fram að við það hefði krafan lækkað umtalsvert. Með bréfi, dags. 11. nóvember 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu kæranda til greinargerðar Tryggingastofnunar. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda með bréfi, dags. 3. desember 2024. Viðbótargreinargerð barst frá Tryggingastofnun 7. janúar 2025 og var hún send kæranda til kynningar 9. janúar 2025. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé synjun samráðsnefndar Tryggingastofnunar frá 24. nóvember 2023 um niðurfellingu endurgreiðslukröfu vegna ársins 2022, dags. 28. ágúst 2023, að fjárhæð 788.072 kr. Kæran lúti efnislega að hinni upphaflegu ákvörðun stofnunarinnar samkvæmt bréfinu um að endurkrefja kæranda á grundvelli téðs endurreiknings, sem hafi verið staðfest með ákvörðun samráðsnefndar.

Kærandi telji að kærð ákvörðun sé efnislega röng þar sem krafan eigi sér ekki fullnægjandi stoð í ákvæðum laga nr. 100/2007 um almannatryggingar og reglugerðar nr. 598/2009. Kærandi telji að ákvörðunin og meðferð málsins í heild hafi í ýmsum atriðum verið í andstöðu við ákvæði laganna og reglugerðarinnar og ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Kærandi krefjist þess að kærð ákvörðun verði felld úr gildi og að fallist verði á niðurfellingu kröfunnar. Til vara sé þess krafist að krafan verði lækkuð verulega, að mati nefndarinnar. Til þrautavara sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka á nýjan leik afstöðu til kröfu kæranda um niðurfellingu kröfunnar.

Málavextir og málsástæður séu þær að kærandi hafi fyrst í september 2023 orðið endurreikningsins og kröfunnar áskynja, þegar hún af tilviljun hafi rekist á kröfubréfið á „Mínum síðum“ hjá Tryggingastofnun. Bréfið hafi aldrei verið sent á heimili hennar eða að öðru leyti sent með sannanlegum hætti. Kæranda hafi því verið ómögulegt að koma á framfæri andmælum fyrr en að liðnum uppgefnum andmælafresti, sem hafi verið komið á framfæri með tölvupósti 25. september [2023] og hafi verið svarað 16. nóvember 2023.

Áður hafi umboðsmaður kæranda átt símtal við starfsmann Tryggingastofnunar, í því hafi verið veittar ýmsar upplýsingar, meðal annars um þær brotalamir sem virðist hafa einkennt meðferð málsins og hafi leitt til kröfunnar. Kærandi hafi gert þá kröfu að hljóðritaða símtalið yrði vistað í því skyni að tryggja sönnun, en annars yrði að leggja til grundvallar þá endursögn símtalsins sem þar greinir og komið sé inn á í kæru. Kærandi fari þess á leit við nefndina að hún kalli eftir hljóðupptöku símtalsins til að fá fyllri mynd á atvik máls, sbr. 6. gr. laga nr. 85/2015.

Umrædd krafa sé tilkomin vegna mismunar á erlendum lífeyristekjum kæranda á árinu 2022 og tekjuáætlun Tryggingastofnunar, nánar tiltekið hafi erlendu tekjurnar numið 3.384.950 kr. samkvæmt skattframtali 2023 en tekjuáætlun hafi gert ráð fyrir 1.753.140 kr. í erlendar tekjur.

Rakin verði atvik máls hvað varði skil kæranda á gögnum, en við það fléttist ástæður og röksemdir fyrir því að tekjuáætlun kæranda, hvað varði erlendar tekjur, hafi verið jafn röng, sem sé alfarið á ábyrgð Tryggingastofnunar.

Við upphaf lífeyristöku á árinu 2020 hafi kærandi afhent stofnuninni öll nauðsynleg gögn, meðal annars upplýsingar um lífeyrisréttindi í Noregi eftir að hún hafi hætt að vinna. Þar komi fram 18.000 NOK mánaðarlegar lífeyrisgreiðslur. Til að tryggja að allt væri gert rétt hafi kærandi átt fjölda símtala og fundi með starfsmönnum Tryggingastofnunar og hafi treyst því alfarið að stofnunin myndi réttilega reikna út greiðslur sem hún ætti rétt á lögum samkvæmt.

Í samræmi við 1. mgr. 33. gr. laga um almannatryggingar skuli áætlun um tekjuupplýsingar byggjast á „nýjustu upplýsingum frá þeim aðilum sem getið er um í 47. og 48. gr.“ Þeir aðilar séu bótaþegi og skattyfirvöld. Kærandi hafi gætt að því að Tryggingastofnun hefði ávallt efnislega réttar upplýsingar um erlendar tekjur sínar og hafi vitað að stofnunin myndi afla skattframtala. Kærandi hafi því verið í góðri trú um að stofnunin myndi útbúa réttar tekjuáætlanir og að ekki kæmi til endurkrafna vegna erlendra tekna.

Í einhverjum tilvikum hafi kærandi afhent Tryggingastofnun gögn frá NAV um lífeyristekjur sínar og hafi því ekki lengur afrit af þeim. Farið sé þess á leit að nefndin kalli eftir öllum gögnum sem kærandi hafi afhent stofnuninni. Kærandi hafi farið til Tryggingastofnunar 23. febrúar 2024 og óskað eftir framangreindum gögnum en hafi fengið þau svör að eingöngu fyndust gögn sem skilað hafi verið 2023. Það sé í ósamræmi við það sem fram hafi komið í máli starfsmanns stofnunarinnar. Finnist umrædd gögn ekki verði Tryggingastofnun að bera hallann af því, enda beri stofnunni að varðveita þau gögn sem stjórnvaldsákvarðanir séu byggðar á.

Þann 23. febrúar 2024 hafi kærandi fyrst fengið upplýsingar um að Tryggingastofnun hefði kallað eftir gögnum frá Noregi um lífeyristekjur hennar. Kærandi hafi fengið afrit af gagni frá norskum yfirvöldum um lífeyrisrétt hennar, dags. 18. júní 2020, en þar komi fram að upphaf töku lífeyris hafi verið 1. október 2019 og að miðað við 1. janúar 2020 næmi árleg fjárhæð lífeyris 72.996 NOK. Kærandi hafi áttað sig á því að sú tala hafi miðað við lægri lífeyrisgreiðslur en hún hafi fengið á meðan hún hafi verið í fullri vinnu, svo sem hún hafði margútskýrt fyrir Tryggingastofnun. Svo virðist sem að þetta skjal hafi verið því sem næst eina gagnið sem stofnunin hafi miðað tekjuáætlanir kæranda við næstu árin.

Kæranda hafi ekki verið kunnugt um að upplýsingar sem hún þyrfti að taka afstöðu til myndu birtast á „Mínum síðum“. Henni hafi aldrei verið kynnt neitt slíkt, hún kunni illa á slík tölvukerfi og hafi því ávallt komið gögnum og upplýsingum áleiðis á fundum og í símtölum. Sökum þessa hafi hún einnig gætt sín á því í upphafi að haka ekki við að afþakka bréf frá Tryggingastofnun, enda hafi hún treyst á að mikilvægar upplýsingar myndu berast henni í bréfpósti. Kærandi hafni því þeim röksemdum Tryggingastofnunar að birting bréfa á „Mínum síðum“ teljist fullnægjandi birting, enda hafi hún óskað eftir að fá bréfpóst samtímis því sem hún hafi skráð netfang hjá stofnunninni árið 2020.

Við upphaf lífeyristöku árið 2020 hafi kærandi afhent gögn þess efnis að mánaðarlegar lífeyristekjur væru um 18.000 NOK. Sama ár hafi kærandi fengið hlutfallslegar lífeyrisgreiðslur frá norska ríkinu, enda hafi hún unnið hluta ársins í Noregi. Frá 1. október 2019 hafi kærandi fengið lægri greiðslur meðfram atvinnutekjum, sem hafi svo hækkað frá 1. janúar 2020 og þar til hún hafi hætt að vinna síðar sama ár, en þá hafi greiðslurnar hækkað upp í fullar lífeyrisgreiðslur. Í samtölum með Tryggingastofnun hafi verið farið vel yfir þetta. Þrátt fyrir það hafi farið fram uppgjör árið 2021 vegna 2020 þar sem krafa hafi verið lækkuð um helming eftir að kærandi hafi aftur útskýrt hvernig greiðslu lífeyristekna hefði verið háttað, sem og að heildartekjur hennar á árinu fælu í sér launatekjur, enda hafi hún unnið fulla vinnu næstum hálft árið.

Í svari Tryggingastofnunar segi um þessa lækkun uppgjörs ársins 2020 að hún hafi verið byggð á endurskoðun þar sem stofnunin hafi „einungis stuðst við þær erlendu tekjur sem áður hafði verið gert ráð fyrir á tekjuáætlun eða 82.824 NOK. Var ný niðurstaða birt með bréfi stofnunarinnar 25. ágúst 2021.“ Draga megi þá ályktun af þessu að erlenda tekjuviðmiðið hafi birst í bréfi, dags. 25. ágúst 2021, en svo sé ekki, enda séu erlendu tekjurnar ekki sýndar í því bréfi. Kæranda hafi ekki dottið annað í hug en að stofnunin hafi notast við rétta viðmiðun um erlendar lífeyristekjur samkvæmt þeim upplýsingum sem stofnunin hafi fengið í upphafi. Áréttað sé að kæranda hafi ekki verið kunnugt um að tekjuáætlanir myndu birtast á „Mínum síðum“, sem hún þyrfti að taka afstöðu til.

Í svari Tryggingastofnunar komi fram undir „Uppgjör 2020“: „Athygli er vakin á því að á þessum tímapunkti þá höfðu nýjustu upplýsingar sem stofnunin hafði um erlendar tekjur A, að undanskildri tekjuáætlun hennar, verið úrskurður frá NAV í Noregi sem stofnunin tók á móti þann 24. júní 2020. Í þeim úrskurði kom fram að tekjur hennar frá NAV á árinu 2020 yrðu 72.996 NOK.“

Þessi fullyrðing sé röng þar sem kærandi hafði skilað inn gögnum árið 2020. Þarna sé staðfest við hvað Tryggingastofnun hafi ávallt miðað þegar komið hafi að áætlunum um lífeyristekjur kæranda, þ.e. gagn sem stofnunin hafi aflað í júní 2020. Þetta hafi komið í ljós þegar kærandi hafi fengið þetta gagn afhent 23. febrúar 2024 og hafi komið kæranda í opna skjöldu, enda hafi hún afhent stofnuninni gögn um norskar lífeyristekjur og auk þess útskýrt þær. Það virðist hafa verið hundsað og aðeins horft til þessa gagns, sem hafi verið ranglega túlkað sem svo að það hafi endurspeglað fullar lífeyrisgreiðslur kæranda. Auk þess hafi stofnunin vitað að kærandi hafi verið í fullri vinnu 1. janúar 2020 og hafi ekki verið að þiggja fullan lífeyri. Það sé óútskýrt hvers vegna stofnunin hafi ekki leiðrétt þessar upplýsingar þegar hún hafi fengið upplýsingar frá kæranda og í skattframtölum.

Á árinu 2021 hafi enn legið fyrir gögn frá kæranda um erlendu tekjur hennar. Engu að síður hafi Tryggingastofnun áætlað erlendar lífeyristekjur upp á 112.704 NOK, eða 1.665.991 kr. Sú áætlun hafi aldrei borist til vitundar kæranda, þótt hún hafi verið sett inn á „Mínar síður“, og ekkert liggi fyrir um hvaðan sú tala sé komin.

Tryggingastofnun hafi fengið skattframtal kæranda vegna tekjuársins 2021. Þar komi fram að hún hafi verið með 217.269 NOK í tekjur á árinu, sem hafi verið í samræmi við upplýsingar sem hún hafði veitt á árinu 2020. Að frádregnum skatti hafi tekjurnar numið 214.864 NOK, eða 3.176.120 kr. miðað við gengið 14,78. Tryggingastofnun hafi mátt vera ljóst að norsku tekjurnar hafi verið lífeyrisgreiðslur. Í skattframtal kæranda standi beinlínis „Eftirlaun / lífeyrir“ undir erlendu tekjunum sem og nafn norsku lífeyrisstofnunarinnar NAV.

Tryggingstofnun hafi viðurkennt að hafa verið með framangreindar upplýsingar og vegna þess að erlendu tekjur skattframtalsins hafi verið hærri en tekjuáætlun hafi hún kallað eftir upplýsingum með bréfi sem hafi verið birt á „Mínum síðum“. Líkt og áður hafi það bréf ekki komið til vitundar kæranda. Í svari Tryggingastofnunar segi: „Engin gögn bárust í kjölfarið og voru einu gögnin sem stofnunin hafði um erlendar tekjur áðurnefndur úrskurður frá NAV.“ Tryggingastofnun hafi horft alfarið fram hjá gögnum sem kærandi hafði áður afhent og upplýsingum um norskar lífeyristekjur í skattframtali þrátt fyrir að skýrt komi fram í 1. mgr. 33. gr. laga um almannatryggingar að áætlun um tekjuupplýsingar skuli byggjast á „nýjustu upplýsingum frá þeim aðilum sem getið er um í 47. og 48. gr.“ Þess í stað virðist hafa verið fast haldið í áætlun ársins, sem virðist hafa verið byggð á mun eldri upplýsingum, þ.e. fyrrgreindu gagni sem Tryggingastofnun hafi aflað árið 2020 og hafi túlkað með röngum hætti.

Tryggingastofnun hafi alla tíð verið með réttar upplýsingar frá kæranda en hafi samt áfram byggt á gagni sem stofnunin hafi rangtúlkað, að því er virðist með því að leggja til grundvallar hluta af norskum lífeyristekjum á meðan kærandi hafi enn verið í fullu starfi. Þessar hlutatekjur hafi svo áfram verið notaðar sem viðmið fyrir heilt ár næstu ár, þrátt fyrir að fyrir lægi af skattframtölum og öðrum gögnum að það stæðist enga skoðun.

Í fyrrgreindu símtali hafi starfsmaður Tryggingastofnunar í raun staðfest framangreinda misbresti

Bent sé á að Tryggingastofnun hafi gert kröfu á hendur kæranda í kjölfar uppgjörs vegna ársins 2021 að fjárhæð kr. 745.223, sem sé efnislega sama krafa og krafan sem mál þetta varði. Stofnunin hafi viðurkennt mistök og hafi fellt kröfuna niður eftir að kærandi hafi farið á fund hjá stofnuninni. Í kjölfarið hafi kærandi mátt vera í góðri trú um að enginn vafi léki á því hvernig erlendar tekjur hennar yrðu áætlaðar fyrir næsta ár. Stoði ekki fyrir Tryggingastofnun að vísa bara til bréfa sem hafi verið birt á „Mínum síðum“.

Sú eftiráskýring sem hafi birst í svari Tryggingastofnunar, þ.e. að „svo virðist sem mistök hafi átt sér stað á endurskoðun uppgjörs 2021“ og að „[ekki] lágu fyrir greinargóðar upplýsingar um erlendar tekjur A og hefði ekki átt að lækka tekjuforsendurnar sem komi til við útreikning líkt og gert var“, hafi enga þýðingu í þessu sambandi. Í fyrsta lagi sé það alrangt, fyrir hafi legið upplýsingar meðal annars í skattframtölum. Í öðru lagi hafi afgreiðslan skapað kæranda réttmætar væntingar um að enginn vafi léki á því hvernig erlendum tekjum kæranda væri háttað og að réttar upplýsingar lægju fyrir um erlendar tekjur hennar sem yrðu grundvöllur tekjuáætlunar næsta árs.

Í upphafi árs 2022 hafi Tryggingastofnun útbúið tekjuáætlun, þar komi fram 114.960 NOK, eða 1.753.140 kr. í erlendar lífeyristekjur. Stofnunin hafi enn verið með upplýsingar frá kæranda um að erlendar lífeyristekjur hennar væru um 18.000 NOK á mánuði.

Skattframtal vegna tekjuársins 2021 hafi sýnt að erlendar lífeyristekjur kæranda hafi numið 217.269 NOK (18.105 NOK á mánuði), eða 3.176.120 kr. Það sé í samræmi við upplýsingar sem kærandi hafði veitt, en nálega tvöfalt hærra en tekjuáætlun vegna ársins 2022. Þá hafi endurgreiðslukrafa áður verið felld niður vegna sambærilegra aðstæðna.

Kærandi hafi afhent Tryggingastofnun gögn frá NAV í júní 2023 þar sem fram hafi komið að mánaðartekjur hennar væru 19.427 NOK. Tryggingastofnun hafi samt ekki leiðrétt tekjuáætlun fyrr en gerð hafi verið  sérstök krafa um það. Á þessum tíma hafi legið fyrir skattframtal vegna ársins 2022, þar sem fram hafi komið að erlendar tekjur vegna 2022 hefðu verið 247.000 NOK.

Tryggingastofnun hafi þarna aftur gert mistök við gerð tekjuáætlunar. Það sé þessi vanáætlun stofnunarinnar á erlendum tekjum kæranda sem sé ástæða um 800.000 kr. endurgreiðslukröfu.

Þegar Tryggingastofnun hafi gert tekjuáætlun kæranda vegna ársins 2023 hafi erlendar tekjur verið lækkaðar úr 114.960 NOK, eða 1.753.140 kr. fyrir árið 2022 í 92.856 NOK, eða 1.264.253 kr. fyrir árið 2023.

Á því tímamarki hafi legið fyrir skattframtal vegna tekjuársins 2021, sem hafi sýnt að erlendar lífeyristekjur kæranda hafi numið 217.269 NOK sem sé í samræmi við upplýsingar sem kærandi hafi áður veitt. Þá hafi endurgreiðslukrafa upp á um 745.000 kr. verið felld niður skömmu áður vegna framangreindra upplýsinga um erlendar lífeyristekjur og ítrekaðra útskýringa kæranda.

Í fyrirliggjandi upplýsingum frá kæranda og skattyfirvöldum árin 2020–2023 sé samfella um erlendar tekjur kæranda. Samkvæmt lögunum séu það upplýsingarnar sem Tryggingastofnun beri að líta til við gerð tekjuáætlana og mánaðarlegra útgreiðslna, það hafi stofnunin ekki gert.

Í 2. málsl. 2. mgr. 33. gr. laga um almannatryggingar sé að finna skýra og jákvæða skyldu Tryggingastofnunar til þess að hafa sérstakt eftirlit með því ekki sé mismunur á milli tekjuáætlunar og rauntekna samkvæmt skattframtölum. Ástæðan sé sú að ef stofnun brjóti gegn þeirri skyldu sé það gríðarlega íþyngjandi fyrir bótaþega, enda leiði það til endurreiknings bótaþega í óhag og hárra endurgreiðslukrafna sem kærandi hafi tekið við í góðri trú.

Þrátt fyrir framangreinda eftirlitsskyldu, fyrirmæli 1. mgr. 33. gr. laganna um að tekjuáætlun Tryggingastofnunar skuli byggjast á „nýjustu upplýsingum frá þeim aðilum sem getið er um í 47. og 48. gr.“ (bótaþega og skattyfirvöldum), að stofnunin skuli samkvæmt 46. gr. laganna sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun um bótarétt sé tekin, þar á meðal að öll nauðsynleg gögn og upplýsingar liggi fyrir, og að um Tryggingastofnun gildi hvort tveggja ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar, virðist stofnunin hvorki hafa litið til upplýsinga kæranda um erlendar tekjur né upplýsinga frá skattyfirvöldum við gerð tekjuáætlunar hennar.

Það sé með ólíkindum að tekjuáætlun stofnunarinnar hafi ítrekað verið röng þrátt fyrir að stofnunin hafi allar upplýsingar, auk þess að hafa fengið árlega ný skattframtöl.

Svo virðist sem að margt bendi til kerfislægra brotalama við gerð tekjuáætlana og endurútreikninga og brota á ákvæðum laganna. Með þessu sé viðurkennt að Tryggingastofnun fari ekki eftir þeim skyldum sem á henni hvíli. Þessar brotalamir, ásamt öðru sem rakið hafi verið, leiði til þess að heimild til endurkröfu meintrar ofgreiðslu kæranda hafi ekki stofnast.

Samkvæmt skýringum starfsmanns Tryggingastofnunar sem kærandi hafi talað við sé ekki vinnandi vegur að fara í gegnum gögn hjá hverjum og einum bótaþega. Því finni „kerfið“ eitthvað viðmið sem sé svo notað við gerð tekjuáætlana og því sé tekjuáætlun kæranda sennilega byggð á margra ára gömlum gögnum. Þetta sé skýrt brot á framangreindum lagaákvæðum.

Starfsmaðurinn hafi sagt að það sé á ábyrgð bótaþega að yfirfara og gera athugasemdir við tekjuáætlanir. Það þýði ekki að stofnunin þurfi ekki að fara að lögum heldur sé hægt að varpa ábyrgðinni alfarið á bótaþega. Frumkvæðisskyldan um að afla upplýsinganna í samræmi við ákvæði laganna og byggja tekjuáætlun á réttum forsendum liggi hjá Tryggingastofnun.

Kærandi hafi aldrei fengið send gögn frá stofnuninni. Svo virðist sem slíkum gögnum sé aðeins hlaðið inn á „Mínar síður“, með þeim afleiðingum að það sé hending hvort meintir móttakendur fái þessar tilkynningar. Slíkur „sendingarmáti“ sé að mati kæranda ekki fullnægjandi að lögum og teljist ekki lögfull sönnun um afhendingu, nema hann hafi áður verið samþykktur. Eins og rakið hafi verið þá hafi kærandi ekki samþykkt slíkt. Kærandi telji því að brotið sé gegn 2. mgr. 33. gr. laganna, sem kveði á um skyldu Tryggingastofnunar til að kynna bótaþega forsendur útreiknings greiðslna og gefa henni kost á að koma á framfæri athugasemdum.

Í lögunum og reglugerðinni sé skýrt kveðið á um við hvaða aðstæður Tryggingastofnun geti krafist endurgreiðslu bóta. Um tvær aðskildar heimildir sé að ræða. Sú fyrri komi fram í 2. mgr. 34. gr. laganna (sambærilegt ákvæði sé í 9. gr. reglugerðarinnar), sbr. einnig tilvísun til ákvæðisins í 1. málsl. 1. mgr. sömu greinar:

„Hafi tekjutengdar greiðslur verið ofgreiddar skal það sem ofgreitt var dregið frá öðrum tekjutengdum greiðslum sem greiðsluþegi síðar öðlast rétt til. Þetta á við ef tekjur á ársgrundvelli eru hærri en lagt var til grundvallar við útreikning greiðslna og ofgreiðsla stafar af því að greiðsluþegi hefur ekki tilkynnt Tryggingastofnun um tekjuaukninguna. Þá á þetta einnig við ef greiðsluþegi hefur ekki tilkynnt stofnuninni um aðrar breyttar aðstæður sem leiddu til ofgreiðslunnar, sbr. 47. gr.“

Ljóst sé að meint ofgreiðsla hafi ekki stafað af því að kærandi hafi ekki tilkynnt Tryggingastofnun um tekjuaukninguna, raunar hafi engri tekjuaukningu verið til að dreifa, enda hafi erlendu lífeyristekjur kæranda lítið breyst milli ára. Auk þess hafi engum breyttum aðstæðum verið til að dreifa. Byggt sé á því að Tryggingastofnun hafi ekki verið heimilt að krefja kæranda um endurgreiðslu og að samráðsnefndin hafi átt að samþykkja niðurfellingu kröfunnar.

Seinni heimildin sé í 2. máls. 2 mgr. 34. gr. laganna, sbr. einnig 9. gr. reglugerðarinnar. Þar sé kveðið á um að stofnunin eigi einnig endurkröfurétt á hendur greiðsluþega „samkvæmt almennum reglum.“

Ákvæðið veiti Tryggingastofnun nokkuð rúmar heimildir til að endurkrefja greiðsluþega þegar fyrir liggi að ofgreitt hafi verið. Um þá heimild fari þá eftir því sem kallað hafi verið meginreglan um endurgreiðslu ofgreidds fjár. Sú regla sæti nokkrum mikilvægum takmörkunum. Ein þeirra snúi að sök aðila á ofgreiðslu. Það sé almennt viðurkennt í kröfurétti að þegar sýna megi fram á að ofgreiðsla sé að miklu eða öllu leyti sök annars aðilans, sé ekki ólíklegt að sá verði látinn bera hallan af ofgreiðslunni. Í tilfellum, þar sem meta megi það til sakar greiðandans sjálfs að hann ofgreiði, sé því ólíklegt að krafa hans til endurgreiðslu nái fram að ganga. Hér skipti stig sakarinnar vitaskuld máli. Næsta útilokað megi telja að endurgreiðsla verði viðurkennd hafi greiðandi vísvitandi ofgreitt, en stafi ofgreiðslan af almennu gáleysi hans eða hirðuleysi um að kanna rétt sinn komi önnur atriði á borð við grandsemi eða grandleysi viðtakanda greiðslu einnig til skoðunar.

Grandleysi viðtakanda um að í greiðslu honum til handa felist greiðsla umfram skyldu sé almennt til þess fallin að rýra möguleika greiðandans til endurgreiðslu. Einkum og sér í lagi sé hæpið að endurgreiðslukrafa verði viðurkennd, fari saman grandleysi viðtakanda og sök greiðanda á ofgreiðslunni. Kærandi byggi á að svo hátti til um í þessu máli.

Atvik málsins séu með þeim hætti að ljóst liggi fyrir að Tryggingastofnun hafi ekki átt rétt á því að endurkrefja kæranda um hina meintu ofgreiðslu á grundvelli reglunnar um endurgreiðslu ofgreidds fjár. Í fyrsta lagi liggi fyrir að kærandi hafi verið í góðri trú um rétt sinn og fullkomlega grandlaus um mögulega ofgreiðslu. Í öðru lagi liggi fyrir að sök Tryggingastofnunar sé veruleg, svo jafna megi, að minnsta kosti, til stórfellds gáleysis, en í dómaframkvæmd hafi slíkt gert að verkum að kröfu um endurgreiðslu ofgreidds fjár hafi verið hafnað, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 214/1999. Í því sambandi verði að horfa til þess að Tryggingastofnun hafi að miklu leyti virt að vettugi skyldur sínar samkvæmt lögunum sem lúti að því að tryggja að tekjuáætlanir og þannig grundvöllur mánaðarlegra greiðslna séu réttur, þ.m.t. hina virku eftirlitsskyldu sem fram komi í 2. mgr. 33. gr. laganna. Horfa verði til viðurkenningar starfsmanns Tryggingastofnunar á því hve alvarlegar brotalamir séu á því að stofnunin hafi uppfyllt skyldur sínar að þessu leyti.

Ekki sé öðrum lögmætum grundvelli til að dreifa sem Tryggingastofnun geti reist endurkröfu sína á. Kærandi hafi ekki sýnt af sér sök, auk þess sem ólögmæti sé ekki til að dreifa af hálfu kæranda, og verði krafan því ekki reist á sakarreglunni. Því sé ljóst að kröfu Tryggingastofnunar skorti lagastoð í öndverðu. Af því leiði að fallast verði á kröfur kæranda.

Það sé einnig rétt sé að falla frá kröfunni á grundvelli 11. gr. reglugerðarinnar. Í fyrsta lagi hafi kærandi tekið við greiðslunum í góðri trú, enda hafi hún afhent öll gögn. Hún hafi jafnframt réttmætar væntingar um að greiðslurnar væru réttar og að ekki kæmi til endurgreiðslu, ekki síst í ljósi þess að erlendar tekjur höfðu lítið sem ekkert breyst frá 2020 og skyndilega árið 2023 sé hún krafin um háa endurgreiðslu, án þess að neinar forsendur hafi breyst sem útskýrt gæti það.

Í öðru lagi liggi fyrir að það hafi verið handvömm Tryggingastofnunar um að kenna og misbrestum á því að fara eftir lögunum. Kærandi telji að uppi séu afar sérstakar aðstæður, sem endurspeglist í því á hve ótrúlegan hátt hafi komið til meintrar ofgreiðslu.

Þótt kærandi reisi kröfu sína jafnframt á grundvelli 11. gr. reglugerðarinnar þá sé það ekki sú stoð sem kærandi telji helsta fyrir kröfum sínum. Þar sé um að ræða undanþáguheimild sem ítrekað hafi verið túlkað þröngt af úrskurðarnefnd velferðarmála sem sé skiljanlegt. Hins vegar sé atvikum þannig háttað í máli þessu að megingrundvöllur kröfu kæranda sé sá að heimild Tryggingastofnunar til endurgreiðslu hafi einfaldlega aldrei stofnast. Því hafi stofnunni ekki verið stætt á að endurkrefja kæranda um meinta skuld, enda engin lögmæt krafa til staðar.

Kærandi telji að einhverstaðar verði að draga línuna í sandinn hvað varði hve alvarlega Tryggingastofnun geti brotið lögbundnar skyldur sínar án þess að það hafi afleiðingar. Ef stofnunin geti virt að vettugi þær skyldur sem á henni hvíli samkvæmt lögunum og gagnvart hagsmunum bótaþega, án þess að slíkt hafi nokkrar afleiðingar, sé ljóst að öll ákvæði laga um almannatryggingar sem feli í sér mikilvæga neytendavernd gagnvart þeim sem minnst mega sín séu staðlaus stafur. Við blasi að sú geti ekki verið raunin. Um það vísist meðal annars til athugasemda í greinargerð frumvarps laga nr. 166/2006, sem hafi innleitt 2. málsl. 2. mgr. 33. gr. laganna um eftirlitsskyldu Tryggingastofnunar með því að áætlanir væru í samræmi við upplýsingar um staðgreiðsluskrá skattayfirvalda eða annarra aðila sem um er getið í 48. gr. laga um almannatryggingar.

Í athugasemdum umboðsmanns kæranda, dags. 25. maí 2024, segir að málatilbúnaði Tryggingastofnunar sé mótmælt að því leyti sem ekki samrýmist fyrri umfjöllun kæranda.

Frá upphafi megi rekja málið til mistaka Tryggingastofnunar. Meðal þess sem kærandi hafi afhent starfsmanni Tryggingastofnunar hafi verið gögn frá NAV um 18.000 NOK mánaðarlegar lífeyrisgreiðslur. Þetta hafi verið samskonar bréf frá NAV og kærandi hafi afhent stofnuninni í júní 2023 þess efnis að lífeyrisgreiðslur frá NAV hafi numið 19.427 NOK á mánuði, dags. 15. nóvember 2022.

Í því skyni að andmæla þessu hafi Tryggingastofnun lagt fram umsókn kæranda um ellilífeyri ásamt tekjuáætlun 2020, dags. 15. júlí 2020. Í tekjuáætluninni hafi verið skrifað að atvinnutekjur kæranda frá 1. apríl 2020 séu 800.000 kr., lífeyrissjóðstekjur 1.800.0000 kr. og erlendar tekjur frá NAV séu 82.824 NOK. Eins og fram komi í greinargerð stofnunarinnar og fylgigögnum sé, og hafi í raun verið, byggt á þessari NOK fjárhæð áfram af hálfu Tryggingastofnunar í gögnum frá stofnunni og tekjuáætlunum.

Staðreyndin sé sú að starfsmaður Tryggingastofnunar, sem hafi tekið á móti kæranda í upphafi, hafi fyllt inn allar fjárhæðir, þ.m.t. 82.824 NOK, sem kærandi viti ekkert um hvaðan komi. Kærandi hafi afhent starfsmanninum áður nefnt gagn frá NAV þar sem skýrt hafi komið fram að mánaðarlegar tekjur hennar yrðu um 18.000 NOK og hafi því réttilega talið að starfsmaðurinn myndi fylla umsóknina rétt út hvað hafi varðað erlendar tekjur. Tekið sé fram að starfsmaðurinn hafi fyllt reitinn út án þess að ræða það sérstaklega við kæranda.

Útleiðsla röksemda Tryggingastofnunar sé sú að kærandi hafi gefið upp lágar erlendar tekjur í byrjun og hafi ekki hirt um að gefa upp nýjar og hærri tekjur síðar, sem sé undirliggjandi ástæða þess að krafan hafi stofnast. Þetta sé alrangt. Kærandi hafi skilað inn réttum gögnum um erlendar tekjur sínar strax í byrjun og hafi ekki haft ástæðu til að leiðrétta þau gögn fyrr en það hafi verið gert í júní 2023, en þá höfðu tekjurnar hækkað um u.þ.b.. 8% á þremur árum. Kærandi hafi vitað að þau gögn sem hún hafi skilað inn hafi verið rétt og hafi búist við því að erlendu tekjurnar yrðu metnar á réttum grunni. Kærandi hafi jafnframt vitað að Tryggingastofnun fengi árlega skattframtal sitt þar sem tekjur frá NAV komi fram upp á krónu og stofnunin gæti því aðlagað samkvæmt því ef til þyrfti.

Þess utan hafi bréfin frá Tryggingastofnun verið stöðluð og hafi ekki borið með sér að mismunur væri á tekjum samkvæmt tekjuáætlun annars vegar og skattframtali hins vegar eða annars að nein þörf væri á að senda frekari upplýsingar.

Varðandi virkni á „Mínum síðum“ þá hafi Tryggingastofnun lagt fram fjölda gagna og röksemdir til að sýna fram á að kærandi hafi farið inn á „Mínar síður“. Því hafi aldrei verið mótmælt, kjarni málsins sé að tiltekin bréf hafi ekki verið send kæranda með sannanlegum hætti. Sú spurning lúti að því hvort það hafi verið nægjanlegt fyrir stofnunina að birta kæranda mikilvæg gögn og íþyngjandi ákvarðanir með þessum hætti, þrátt fyrir að hún hefði ekki samþykkt slíkt sérstaklega og gætt sín á að haka ekki við að afþakka bréf frá Tryggingastofnun. Samkvæmt 35. gr. stjórnsýslulaga geti stjórnvald nýtt heimild til rafrænnar miðlunar ef: (i) aðili óskar þess sérstaklega eða (ii) ef aðili hefur að fyrra bragði notað þann búnað til rafrænna samskipta við stjórnvald. Ljóst sé að kærandi hafi ekki óskað sérstaklega eftir því að stofnunin notaði rafræna miðlun, heldur þvert á móti.

Hvað varði síðari heimildina telji kærandi að hún sé aðeins bundin við þau tilteknu stjórnsýslumál sem aðili hafi að fyrra bragði rafræn samskipti við stofnunina vegna. Þetta fái stuðning í athugasemdum með greinargerð frumvarps sem hafi innleitt IX. kafla stjórnsýslulaga um rafræna meðferð stjórnsýslumála.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé ákvörðun samráðsnefndar Tryggingastofnunar frá 24. nóvember 2023 um að synja kröfu kæranda um niðurfellingu endurgreiðslukröfu.

Um útreikning ellilífeyris á umræddu tímabili hafi verið fjallað í III. kafla þágildandi laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í 16. gr. þágildandi laga og 33. gr. núgildandi laga sé kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig stofnunin skyldi standa að útreikningi bóta. Í þágildandi 7. mgr. 16. gr. laganna hafi verið kveðið á um að eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluárs liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum skuli Tryggingastofnun endurreikna bótafjárhæðir á grundvelli tekna. Sambærilegt ákvæði sé að finna í 3. mgr. 33. gr. núgildandi laga um almannatryggingar.

Í 1. mgr. 55. gr. þágildandi laga um almannatryggingar hafi verið kveðið á um að hafi Tryggingastofnun ofgreitt bótaþega bætur skuli stofnunin draga ofgreiddar bætur frá bótum sem bótaþegi síðar kunni að öðlast rétt til. Í 2. mgr. 55. gr. hafi komið fram að ef tekjutengdar bætur væru ofgreiddar skuli það sem sé ofgreitt dregið frá öðrum tekjutengdum bótum sem bótaþegi síðar öðlast rétt til. Tekið sé fram að það eigi eingöngu við ef tekjur á ársgrundvelli séu hærri en lagt hafi verið til grundvallar við útreikning bóta og ofgreiðsla stafi af því að bótaþegi hafi ekki tilkynnt Tryggingastofnun um tekjuaukninguna eða aðrar breyttar aðstæður. Sambærilegt ákvæði sé að finna í 34. gr. núgildandi laga.

Í 39. gr. þágildandi laga um almannatryggingar sé kveðið á um upplýsingaskyldu umsækjenda og greiðsluþega. Þar segi að þeim sé rétt og skylt að taka þátt í meðferð málsins, meðal annars með því að koma til viðtals og veita Tryggingstofnun þær upplýsingar sem nauðsynlegar séu svo unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum og endurskoðun þeirra. Þá sé skylt að tilkynna um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geti haft áhrif á bætur eða greiðslur. Sambærilegt ákvæði sé að finna í 47. gr. núverandi laga.

Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags segi að umsækjanda og bótaþega sé skylt að veita Tryggingastofnun allar nauðsynlegar upplýsingar til þess að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og endurskoðun þeirra. Í 4. gr. segi að stofnunin skuli áætla væntanlegar tekjur umsækjanda og bótaþega, áætlunin skuli byggjast á nýjustu upplýsingum um tekjur sem fengnar séu frá þeim aðilum sem greinir í 1. mgr. 3. gr. Í 9. gr. reglugerðarinnar kemur fram að stofnunin geti ávallt innheimt ofgreiddar bætur samkvæmt almennum reglum kröfuréttar, sama hvernig þær séu til komnar, en skuldajöfnun bóta sé einungis heimil ef ofgreiðslan eigi rætur í því að viðskiptavinur hafi ekki tilkynnt stofnuninni um tekjuaukningu í tæka tíð.

Í IX. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 séu ákvæði um rafræna meðferð stjórnsýslumála. Í 35. gr. laganna segi að stjórnvald ákveði hvort boðið verði upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Í 39. gr. stjórnsýslulaga segi að stjórnvaldsákvörðun eða önnur gögn á rafrænu formi teljist birt aðila þegar hann eigi þess kost að kynna sér efni þeirra.

Í greinargerð Tryggingastofnunar er vísað í tímalínu sem varpi ljósi á málið, bæði varðandi þau gögn sem stofnunin hafi haft við gerð tekjuáætlana og um virkni kæranda á „Mínum síðum“ Tryggingastofnunar og í samskiptum við stofnunina.

Í greinargerð Tryggingastofnunar er gerð ítarleg grein fyrir tímalínu sem varðar meðal annars gerð tekjuáætlana og uppgjör tekjuáranna 2021 og 2022.

Niðurstaða endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra greiðslna ársins 2022, dags. 28. ágúst 2023, hafi verið krafa að fjárhæð 788.072 kr. vegna misræmis í tekjuáætlun og endanlegum tekjuforsendum. Tillaga Tryggingastofnunar að tekjuáætlun vegna ársins 2022 hafi verið birt á Mínum síðum 1. febrúar 2022, þar hafi verið gert ráð fyrir 2.893.092 kr. í innlendar lífeyrissjóðstekjur. og 114.960 NOK í erlendar lífeyristekjur. Í áætluninni hafi sérstaklega verið tekið fram að greiðslur ársins yrðu reiknaðar á grundvelli hennar ef ekki kæmu fram athugasemdir. Engar athugasemdir hafi borist. Tryggingastofnun hafi sent bréf í gengum „Mínar síður“ í maí þegar hafi komið að undirbúningi uppgjörs ársins 2022 og hafi óskað eftir upplýsingum um erlendar tekjur sem fram komi á skattframtali og hafi verið hærri heldur en gert hafi verið ráð fyrir á tekjuáætlun ársins. Tryggingastofnun hafi borist gögn frá kæranda í júní í formi úrskurðar frá NAV sem hafi tiltekið að mánaðarleg greiðsla lífeyris frá Noregi væri 19.427 NOK. Við uppgjör ársins hafi því legið því fyrir upplýsingar um innlendar lífeyrissjóðstekjur að upphæð 3.036.836 kr., erlendar lífeyristekjur að upphæð 3.284.950 kr., í takt við úrskurðinn frá NAV, og fjármagnstekjur að upphæð 1.806 kr. Niðurstaða uppgjörs ársins hafi verið skuld að fjárhæð 788.072 kr.

Samráðsnefnd hafi synjað umsókn kæranda um niðurfellingu 24. nóvember 2023 eftir að hafa skoðað málið ítarlega. Áður hafi andmælum kæranda verið svarað með tölvupósti.

Í greinargerð Tryggingastofnunar er vísað í fyrirliggjandi töflu með tekjuáætlunum.

Tryggingastofnun nýti sér heimild 35. gr. stjórnsýslulaga til að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð mála. Í 39. gr. laganna sé kveðið á um að stjórnvaldsákvörðun eða önnur gögn á rafrænu formi teljist birt aðila þegar hann eigi þess kost að kynna sér efni þeirra. Ákvæðin veiti ekki heimild til að einskorða meðferð stjórnsýslumála við rafræna meðferð, heldur verði almenningur að geta borið erindi sín upp við stjórnvöld án tillits til þess hvort hann eigi þess kost að gera það með rafrænum hætti eða ekki. Í samræmi við það verði Tryggingstofnun við óskum um að fá send bréf sérstaklega með hefðbundnum hætti. Að haka ekki við reit um að bréfpóstur sé afþakkaður sé ekki nægjanlegt í því sambandi. Kærandi hafi 22. júní 2020 skráð netfang sitt hjá Tryggingastofnun og hafi staðfest það með því að smella á hlekk sem stofnunin hafi sent á netfangið sem hún hafi gefið upp. Kæranda hafi borist tilkynning á netfangið þegar ný skjöl hafi borist henni í gegnum „Mínar síður“ Tryggingastofnunar. Kærandi hafi verið virk á „Mínum síðum“ á umræddu tímabili og hafi þar sinnt ýmsum erindum. Af þeim sökum megi leiða líkur að því að kærandi hafi verið meðvituð um þau bréf sem hafi borist henni í gegnum „Mínar síður“, auk þess sem hún hafi mátt gera sér grein fyrir að hún væri ekki að fá skjölin með hefðbundinni póstsendingu. Þessar staðreyndir hafa að mati stofnunarinnar áhrif á hvað teljast réttmætar væntingar kæranda í málinu, þannig að hún hafi vitað eða mátt vita af þeim bréfum sem hafi borist til hennar í gegnum „Mínar síður“.

Kerfi tekjutengdra almannatrygginga á Íslandi byggist á því að lífeyrisþegar beri ábyrgð á tekjuáætlunum sínum og breyti þeim eftir því sem þurfa þyki, enda séu þeir meðvitaðir um að greiðslur byggist á tekjuáætlunum og að endurkröfur séu mögulegar ef tekjur séu vanáætlaðar í tekjuáætlunum. Lagagrundvöll fyrirkomulagsins sé meðal annars að finna í 39. gr. laga um almannatryggingar, þar sem kveðið sé á um upplýsingaskyldu greiðsluþega. Í 3. gr. reglugerðar nr. 598/2009 sé að finna sambærilegt ákvæði. Í bréfum sem hafi verið send kæranda hafi henni verið gert kunnugt um að hún þyrfti að uppfæra og staðfesta erlendar tekjur. Tilkynning hafi verið send til kæranda á staðfest netfang hennar um það skjal, en svör hafi ekki borist.

Kjarni málsins sé að Tryggingastofnun hafi ekki fyrr en 12. júní 2023 fengið uppfærðar upplýsingar frá kæranda um tekjur í Noregi sem staðfesti 19.427 NOK mánaðarlegar greiðslur. Stofnunin hafi þá fyrst getað reiknað rétta upphæð lífeyris og niðurstaðan hafi verið 788.072 kr. skuld. Samráðsnefnd Tryggingastofnunar hafi ekki séð ástæðu til að fella niður kröfuna, þar sem hún hafi verið rétt og skilyrði 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um sérstakar aðstæður hafi ekki verið talin vera fyrir hendi.

Tryggingstofnun fái ekki sendar með reglubundnum hætti yfirlit yfir tekjur sem lífeyrisþegar kunni að fá greiddar frá erlendum lífeyrisgreiðendum, né heldur ef einhverjar breytingar verði á greiðslum. Hlutverk stofnunarinnar gagnvart erlendum stofnunum sé fyrst og fremst að sækja um erlendan lífeyri fyrir hönd lífeyrisþega sem búi hérlendis. Í sumum tilfellum fái stofnunin senda úrskurði þegar greiðslur hefjist eða ef stofnunin hafi haft milligöngu um upplýsingabeiðnir til erlendra stofnana fyrir hönd lífeyrisþega. Þegar komi að skráningu erlendra tekna þá sé byggt á fyrirliggjandi gögnum auk skráningu erlendra tekna lífeyrisþega í tekjuáætlun. Við uppgjör sjái stofnunin svo þær heildartekjur sem falla til undir tekjulið 319 (erlendar tekjur) á framtali, en ekki sé um sundurliðaða birtingu að ræða. Í þeim tilfellum þar sem erlendar tekjur sem stofnunin hafi samkvæmt tekjuáætlunum séu hærri á skattframtali, þá sé óskað eftir upplýsingum frá lífeyrisþega um tekjurnar.

Við gerð tekjuáætlunar byggi Tryggingastofnun á fyrirliggjandi tekjuáætlunum og öðrum upplýsingum sem séu til staðar. Almennt séu þær erlendu tekjur sem skráðar séu í tekjuáætlun hækkaðar um 2% til þess að endurspegla hækkanir sem eigi sér stað. Tillaga að tekjuáætlun sé svo birt lífeyrisþegum og þeir hvattir til þess að gera athugasemdir við hana til þess að hún sé sem réttust. Ábyrgð á réttri tekjuskráningu sé hjá lífeyrisþegum.

Varðandi fullyrðingar í kæru um samskipti við starfsfólk Tryggingastofnunar hafi niðurstaða rannsóknar verið sú að það eigi ekki að hafa áhrif á úrslit málsins. Persónuverndarfulltrúi Tryggingastofnunar hafi boðið lögmanni kæranda að hlusta á upptökuna í höfuðstöðvum stofnunarinnar, auk þess að fá endurrit af upptökunni. Hægt sé að senda úrskurðarnefnd velferðarmála slíkt endurrit.

Í ljósi framangreinds sé niðurstaða stofnunar sú að afgreiðslan á umsókn kæranda sé í senn lögmæt og málefnaleg, farið sé fram á staðfestingu á kærðri ákvörðun frá 24. nóvember 2023.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 15. júlí 2024, kemur fram að á skýran hátt sé tekið fram í lögum um almannatryggingar og reglugerð nr. 598/2009 að meginreglan sé sú að stofnunin skuli innheimta ofgreiddar bætur, sbr. 55. gr. laga um almannatryggingar sem sé svohljóðandi:

„Hafi Tryggingastofnun ríkisins eða umboð hennar eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnunin ofgreitt bótaþega bætur samkvæmt lögum þessum skal stofnunin draga ofgreiddar bætur frá bótum sem bótaþegi síðar kann að öðlast rétt til, sbr. þó 2. mgr. Einnig á Tryggingastofnun endurkröfurétt á hendur bótaþega eða dánarbúi hans samkvæmt almennum reglum.“

Undantekningu frá þessari meginreglu sé að finna í 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 varðandi þær kröfur sem myndast við uppgjör tekjutengdra bóta lífeyristrygginga. Þar segi:

„Þrátt fyrir að endurreikningur samkvæmt III. kafla leiði í ljós að bætur hafi verið ofgreiddar er heimilt að falla frá endurkröfu að fullu eða að hluta ef alveg sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Skal þá einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna bótaþega og þess hvort hann var í góðri trú um greiðslurétt sinn. Sama gildir um dánarbú eftir því sem við á.“

Í 55. gr. laga um almannatryggingar sé fjallað um innheimtu ofgreiddra bóta. Ákvæðið sé ekki heimildarákvæði um innheimtu heldur sé lögð sú skylda á Tryggingastofnun að innheimta ofgreiddar bætur. Tryggingastofnun sé ekki heimilt að horfa fram hjá tekjum sem birtist á framtali bótaþega, eins og ítrekað hafi verið staðfest af úrskurðarnefnd og fyrir dómstólum. Ákvæði 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 sé undanþáguheimild og sem slíkt skuli skýra það þröngt. Í ákvæðinu felist að við ákvörðun um hvort fella eigi niður kröfu eigi að fara fram mat, annars vegar á fjárhagslegum og félagslegum aðstæðum umsækjanda, með tilliti til getu hans til að endurgreiða skuldina, og hins vegar á því hvort hann hafi verið í góðri trú um greiðslurétt sinn þegar hann hafi tekið við hinum ofgreiddu bótum. Aðstæður þurfi að vera sérstakar svo að undanþáguheimild 11. gr. reglugerðarinnar eigi við.

Umdeild krafa hafi orðið til við endurreikning og uppgjör tekjutengdra greiðslna ársins 2022, krafan sé réttmæt. Tryggingastofnun greiði lífeyri á grundvelli áætlunar um tekjur viðkomandi árs. Samkvæmt gögnum málsins sé ljóst að ástæða ofgreiðslunnar hafi verið röng tekjuáætlun, helst hafi verið um að ræða vanáætlun á erlendum lífeyristekjum. Lífeyrisþegi beri ábyrgð á því að tekjuáætlun endurspegli árstekjur og beri að breyta áætluninni ef svo sé ekki, sbr. 1. mgr. 39. gr. þágildandi laga. Engar breytingar hafi verið gerðar á upprunalegri tekjuáætlun frá 28. janúar 2022 af hálfu kæranda. Þrátt fyrir það telji stofnunin ekki útilokað að kærandi hafi verið í góðri trú í skilningi 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 þar sem óvíst sé að hún hafi áttað sig á að tekjurnar hafi verið vanáætlaðar í tekjuáætlun. Það leiði eitt og sér aftur á móti ekki sjálfkrafa til þess að krafan sé felld niður heldur þurfi að meta aðstæður kæranda heildstætt með hliðsjón af öllum þeim atriðum sem tilgreind séu í 11. gr. reglugerðarinnar.

Í umsókn kæranda um niðurfellingu ofgreiðslukröfu komi fram að ástæða beiðninnar sé sú að hún hafi verið í góðri trú um að tekjur hennar hafi verið rétt áætlaðar og þar af leiðandi líka um greiðslurétt sinn. Tryggingastofnun hafi einnig litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna kæranda í samræmi við 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009. Meðaltekjur kæranda árið 2020 samkvæmt staðgreiðsluskrá hafi verið 461.405 kr. á mánuði að frátöldum greiðslum frá Tryggingastofnun. Meðaltekjur kæranda á mánuði á árinu 2021 hafi verið 345.670 kr. en 526.967 kr. árið 2022 að frátöldum greiðslum frá Tryggingastofnun. Ráðið verði af gögnum málsins að eignastaða kæranda hafi verið umfram skuldir í lok árs 2023. Samkvæmt þessum upplýsingum hafi stofnunin talið að fjárhagslegar aðstæður kæranda væru ekki slíkar að geta hennar til endurgreiðslu hafi ekki verið til staðar. Einnig hafi verið horft til þess hvernig krafan hafi verið tilkomin, þ.e. ekki vegna mistaka stofnunarinnar heldur skorts á upplýsingum frá kæranda þrátt fyrir ítrekaðar áskoranir til hennar um að veita þær. Tryggingastofnun hafi þó talið rétt að koma til móts við kæranda með því að dreifa eftirstöðvum kröfunnar á 60 mánuði frá 1. desember 2023 til 1. nóvember 2028, svo mánaðarleg greiðslubyrði kæranda af kröfunni væri sem minnst, en að jafnaði sé gert ráð fyrir að kröfur séu greiddar upp á 12 mánuðum, sbr. 3. mgr. 55. gr. laga um almannatryggingar. Þegar þetta sé skrifað standi krafan í 682.992 kr. og greiði kærandi 13.135 kr. á mánuði. Með hliðsjón af framangreindu hafi Tryggingastofnun talið að geta kæranda til endurgreiðslu eftirstöðva krafna hafi verið hendi. Skilyrði 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um sérstakar aðstæður hafi hins vegar ekki verið til staðar.

Í greinargerð Tryggingastofnunar frá 6. nóvember 2024 segir að nýjar upplýsingar um skiptingu lífeyrisgreiðslna kæranda hafi borist frá NAV í Noregi. Í ljósi hinna nýju upplýsinga hafi krafa Tryggingastofnunar á hendur kæranda lækkað umtalsvert. Misræmi hafi komið fram í upphæðum frá NAV og upphæðum á skattframtali, en í stað þess að draga málið enn frekar á langinn hafi ákvörðun verið tekin um að láta kæranda njóta vafans og taka ívilnandi ákvörðun í tengslum við nýjan útreikning og lækkun greiðslu.

Í greinargerð Tryggingastofnunar frá 7. janúar 2024 kemur fram að samkvæmt skattframtali ársins 2023 fyrir tekjuárið 2022 hafi kærandi verið með 3.480.477 kr. í erlendar tekjur. Í endurreiknuðu uppgjöri vegna ársins 2022 hafi þessar tekjur verið meðhöndlaðar í samræmi við nýjar upplýsingar frá NAV um skiptingu erlends lífeyris í erlendan grunnlífeyri og erlendan lífeyri. Þar hafi stofnunin fengið upplýsingar um að 31% af greiðslum NAV til kæranda væru greiðslur erlends grunnlífeyris en restin erlendur lífeyrir. Þar að leiðandi séu 1.078.948 kr. af heildarupphæðinni 3.480.477 kr. erlendur grunnlífeyrir sem ekki hafi áhrif á útreikning, en afgangurinn, 2.401.529 kr., erlendur lífeyrir sem hafi áhrif á útreikning. Í eldra uppgjöri hafi erlendar tekjur alfarið verið skilgreindar sem erlendur lífeyrir og ekkert sem erlendur grunnlífeyrir.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 24. nóvember 2023, um að synja beiðni kæranda um niðurfellingu ofgreiðslukröfu vegna ofgreiddra bóta vegna ársins 2022.

Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 39. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, er greiðsluþega skylt að veita Tryggingastofnun þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og endurskoðun þeirra. Þá er honum einnig skylt að tilkynna um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geti haft áhrif á bætur eða greiðslur. Tryggingastofnun er heimilt  að afla nauðsynlegra upplýsinga um tekjur umsækjanda og greiðsluþega hjá skattyfirvöldum og fleirum, sbr. þágildandi 40. gr. laga um almannatryggingar.

Í 16. gr. þágildandi laga um almannatryggingar er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í 7. mgr. 16. gr. laganna segir að eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluárs liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum skuli Tryggingastofnun endurreikna bótafjárhæðir á grundvelli tekna samkvæmt greininni.

Kærandi fékk greiddan ellilífeyri á árinu 2022. Tryggingastofnun tilkynnti kæranda um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum greiðslum ársins 2022 með bréfi, dags. 28. ágúst 2023. Niðurstaða endurreikningsins var sú að bætur til hennar hefðu verið ofgreiddar, samtals að fjárhæð 788.072 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu skatta. Af gögnum málsins verður ráðið að endurgreiðslukröfuna megi rekja til þess að erlendar lífeyrisgreiðslur voru ekki í samræmi við tekjuáætlun ársins. Með tölvupósti 9. september 2024 óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir upplýsingum um hvort fyrir lægju gögn frá NAV um skiptingu greiðslna til kæranda í „grunnpensjon“ og „tilleggspensjon“. Í kjölfarið óskaði Tryggingastofnun eftir upplýsingum um skiptingu greiðslna frá NAV. Eftir að hafa fengið nánari upplýsingar frá NAV framkvæmdi Tryggingastofnun nýjan endurreikning og uppgjör vegna tekjutengdra bóta ársins 2022 sem kæranda var tilkynnt um með bréfi, dags. 4. nóvember 2024. Niðurstaðan endurreikningsins var ofgreiðsla bóta að fjárhæð 260.052 kr. Sem fyrr var endurgreiðslukröfuna að rekja til þess að erlendar lífeyrisgreiðslur voru ekki í samræmi við tekjuáætlun ársins.

Tryggingastofnun ber lögum samkvæmt að endurreikna bótafjárhæðir bótagreiðsluárs eftir að álagning skattyfirvalda á opinberum gjöldum hefur farið fram, sbr. 3. mgr. 33. gr. laga um almannatryggingar. Þá er meginreglan sú að stofnuninni beri að innheimta ofgreiddar bætur, sbr. þágildandi 34. gr. laganna. Í 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags er hins vegar að finna heimild til undanþágu frá endurgreiðslukröfu vegna ofgreiddra bóta. Ákvæðið hljóðar svo:

„Þrátt fyrir að endurreikningur samkvæmt III. kafla leiði í ljós að bætur hafi verið ofgreiddar er heimilt að falla frá endurkröfu að fullu eða að hluta ef alveg sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Skal þá einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna bótaþega og þess hvort hann var í góðri trú um greiðslurétt sinn. Sama gildir um dánarbú eftir því sem við á.“

Framangreind 11. gr. reglugerðarinnar heimilar undanþágu frá endurgreiðslukröfu, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Aðstæður verða að vera sérstakar. Við mat á því hvort aðstæður séu sérstakar skal einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna bótaþega og þess hvort bótaþegi hafi verið í góðri trú þegar hún tók við hinum ofgreiddu bótum.

Í máli þessu lýtur ágreiningurinn meðal annars að synjun Tryggingastofnunar ríkisins á beiðni kæranda um niðurfellingu á endurgreiðslukröfu sem hafði myndast vegna ofgreiddra bóta ársins 2022.

Úrskurðarnefnd velferðarmála lítur til þess við úrlausn þessa máls að greiðslur ellilífeyris og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins sæta tekjuskerðingu og eru bótaþegar upplýstir um tekjutenginguna við upphaf lífeyristöku. Þá er bótaþegum gert að upplýsa um tekjur sínar á bótagreiðsluári í tekjuáætlun hvers árs. Eins og áður greinir gerir 1. mgr. 47 gr. laga um almannatryggingar ráð fyrir að það komi í hlut þess aðila, sem bætur þiggur frá Tryggingastofnun, að upplýsa réttilega um tekjur sem kunna að falla til á bótagreiðsluári. Þannig hvílir sú ábyrgð á bótaþega að tekjuáætlun sé rétt. Kærandi byggir á því að hún hafi gætt að því að Tryggingastofnun hefði ávallt efnislega réttar upplýsingar um erlendar tekjur hennar og hafi vitað að stofnunin myndi afla skattframtala. Kærandi hafi því verið í góðri trú um að stofnunin myndi útbúa réttar tekjuáætlanir og að ekki kæmi til endurkrafna vegna erlendra tekna. Tryggingastofnun telur ekki útilokað að kærandi hafi verið í góðri trú í skilningi 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 þar sem óvíst sé að hún hafi áttað sig á að tekjurnar hafi verið vanáætlaðar í tekjuáætlun. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála leiðir það eitt og sér aftur á móti ekki sjálfkrafa til þess að krafan sé felld niður heldur þurfi að meta aðstæður kæranda heildstætt með hliðsjón af öllum þeim atriðum sem tilgreind eru í 11. gr. reglugerðarinnar.

Kemur þá til skoðunar hvort fjárhagslegar og félagslegar aðstæður kæranda gefi tilefni til niðurfellingar. Meðaltekjur kæranda á árinu 2023 samkvæmt staðgreiðsluskrá voru 520.961 kr. á mánuði auk lífeyrisgreiðslna frá Noregi. Þá verður ráðið af gögnum málsins að eignir kæranda hafi verið umtalsvert umfram skuldir á árinu 2023. Þá liggur fyrir að krafan lækkaði umtalsvert við nýjan endurreikning, dags. 4. nóvember 2024.  Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin að geta til endurgreiðslu sé fyrir hendi. Ekkert í gögnum málsins bendir til erfiðra félagslegra aðstæðna. Að lokum lítur nefndin til þess að samkvæmt meginreglu 1. mgr. 34. gr. laga um almannatryggingar skal Tryggingastofnun innheimta ofgreiddar bætur og ber að túlka undantekningu frá þeirri meginreglu þröngt samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum. Að öllu framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að ekki sé tilefni til niðurfellingar endurgreiðslukröfunnar á grundvelli 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009.

Kærandi byggir einnig á því að skilyrði fyrir innheimtu kröfunnar samkvæmt 34. gr. laga um almannatryggingar séu ekki uppfyllt. Ákvæði 1. og 2. mgr. 34. gr. laganna hljóðar svo:

„Hafi Tryggingastofnun ofgreitt bætur til greiðsluþega samkvæmt lögum þessum skal stofnunin draga ofgreiddar bætur frá bótum sem greiðsluþegi síðar kann að öðlast rétt til, sbr. þó 2. mgr. Einnig á Tryggingastofnun endurkröfurétt á hendur greiðsluþega eða dánarbúi hans samkvæmt almennum reglum.

Hafi tekjutengdar greiðslur verið ofgreiddar skal það sem ofgreitt var dregið frá öðrum tekjutengdum greiðslum sem greiðsluþegi síðar öðlast rétt til. Þetta á við ef tekjur á ársgrundvelli eru hærri en lagt var til grundvallar við útreikning greiðslna og ofgreiðsla stafar af því að greiðsluþegi hefur ekki tilkynnt Tryggingastofnun um tekjuaukninguna. Þá á þetta einnig við ef greiðsluþegi hefur ekki tilkynnt stofnuninni um aðrar breyttar aðstæður sem leiddu til ofgreiðslunnar, sbr. 47. gr.“

Samkvæmt framangreindu skal Tryggingastofnun draga ofgreiddar bætur frá bótum sem greiðsluþegi kann síðar að öðlast rétt til ef tekjur á ársgrundvelli eru hærri en lagt var til grundvallar við útreikning greiðslna og ofgreiðsla stafar af því að greiðsluþegi hefur ekki tilkynnt Tryggingastofnun um tekjuaukninguna. Kærandi telur skilyrði framangreinds ákvæðis ekki vera uppfyllt þar sem engri tekjuaukningu hafi verið til að dreifa, enda hafi erlendu lífeyristekjur kæranda lítið breyst milli ára. Fyrir liggur að um tekjuaukningu var að ræða á árinu 2022 miðað við þær upplýsingar sem lágu fyrir í tekjuáætlun ársins 2022 og einnig miðað við þær erlendu tekjuupplýsingar sem voru lagðar til grundvallar við uppgjör ársins 2021. Úrskurðarnefndin lítur til þess að miklar kröfur eru gerðar til bótaþega um að tekjuáætlun sé rétt, sbr. 47. gr. laga um almannatryggingar. Þá liggja engin gögn fyrir um að kærandi hafi á árunum 2021–2022 tilkynnt Tryggingastofnun um að greiðslur hennar frá NAV hefðu aukist verulega frá því að hún veitti upplýsingar um tekjur þaðan við upphaf lífeyristöku á árinu 2020, en úrskurðarnefndin óskaði eftir öllum gögnum um slíkt frá Tryggingastofnun. Þvert á móti skilaði kærandi inn tekjuáætlun 23. febrúar 2021 þar sem hún leiðrétti að nokkru leyti tillögu Tryggingastofnun að tekjuáætlun fyrir árið en gerði engar athugasemdir við áætlaðar erlendar lífeyristekjur. Úrskurðarnefndin telur því að skilyrði fyrir innheimtu kröfunnar séu fyrir hendi, sbr. 1. málsl. 1. mgr. og 2. mgr. 34. gr. laga um almannatryggingar. 

Kærandi gerir ýmsar athugasemdir við málsmeðferð Tryggingastofnunar, meðal annars að skjöl í máli kæranda hafi einungis verið birt á „Mínum síðum“. Úrskurðarnefndin fellst á að betur hefði farið á því að óska eftir staðfestingu frá kæranda um að hún samþykkti rafræn samskipti en úrskurðarnefndin telur það þó ekki hafa áhrif á niðurstöðu málsins, enda virðist kærandi ekki hafa mótmælt slíkum samskiptum og reglulega brugðist við bréfum Tryggingastofnunar sem þar voru birt, meðal annars bréfum sem lutu að tekjuáætlunum og uppgjörum.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn kæranda um niðurfellingu endurgreiðslukröfu vegna ofgreiddra bóta.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um niðurfellingu ofgreiðslukröfu, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir