Mál nr. 469/2024-Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 469/2024
Fimmtudaginn 9. janúar 2025
A
gegn
Vinnumálastofnun
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.
Með kæru, dags. 25. september 2024, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 24. september 2024, um að fella niður rétt hennar til atvinnuleysisbóta í tvo mánuði.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 24. nóvember 2023 og var umsóknin samþykkt 13. desember 2023. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags 24. september 2024, var kæranda tilkynnt að bótaréttur hennar væri felldur niður í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 58. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar þar sem hún hefði ekki mætt á boðaðan fund hjá stofnuninni.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 25. september 2024. Með bréfi, dags. 26. september 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst 28. október 2024 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 30. október 2024. Þann 4. nóvember 2024 bárust gögn frá lögmanni kæranda og voru þau kynnt Vinnumálastofnun með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 5. nóvember 2024. Þann 3. desember 2024 barst ný greinargerð frá Vinnumálastofnun og var hún kynnt lögmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 4. desember 2024. Athugasemdir bárust frá lögmanni kæranda 13. desember 2024 og voru þær kynntar Vinnumálastofnun með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 17. desember 2024. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi greinir frá því að hafa þann 2. september 2024 verið við þrif í B og farið sér hægt því heilsa hennar hafi ekki verið góð. Aðfaranótt þriðjudags 3. september 2024 hafi kærandi vaknað við mikinn svima þegar hún hafi verið að snúa sér í rúminu. Kærandi hafi þekkt einkennið en um hafi verið að ræða kristallaflakk sem hún hafi áður fengið. Hún hafi ekki þolað vinnuna frá deginum áður. Kærandi hafi legið í rúminu allan þriðjudaginn og varla getað hreyft sig nema rétt til að fara á salernið. Kærandi hafi síst verið að spá í að kíkja á tölvupóstinn sinn þar sem að þessi veikindi valdi því að hún geti ekki snúið höfðinu til hægri eða vinstri án þess að svima, hún verði að snúa öllum líkamanum og horfa beint. Fyrir hádegi á miðvikudeginum 4. september 2024 hafi kæranda liðið aðeins betur en þó hringt í hjúkrunarkonu á heilsugæslunni sem hafi bara viljað bíða og sjá. Síðan hafi kærandi kíkt á tölvupóstinn sinn og þá séð að hún hafi átt að mæta á fund hjá Vinnumálastofnun. Kærandi hafi alls ekki verið fær um að mæta á fundinn sökum framangreindra veikinda og hefði að sjálfsögðu tilkynnt það fyrir fundinn ef að hún hefði verið búin að sjá tölvupóstinn. Kærandi sé enn að stríða við svima og hafi fengið illilegt bakslag á sunnudeginum sem sjúkraþjálfari hafi náð að laga að hluta til daginn eftir.
Í bréfi frá lögmanni kæranda, mótteknu 4. nóvember 2024, er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að henni verði ákvarðaður réttur til atvinnuleysisbóta frá 24. september 2024. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Greint er frá því að kærandi hafi um nokkra hríð glímt við kristallaflakk og vöðvabólgu sem valdi sömu einkennum og kristallaflakk. Í lok júlí 2023 hafi kærandi fengið heiftarlegt kast sem hafi orðið þess valdandi að þátttaka hennar á vinnumarkaði síðan þá hafi verið stopul vegna mikilla og tíðra veikinda. Kærandi fái þannig reglulega köst og sé þá rúmliggjandi þar til verstu einkennin gangi yfir, almennt að minnsta kosti í sólarhring. Þessi köst einkennist af miklum svima þannig að minnsta hreyfing valdi mikilli ógleði og því að allt umhverfis kæranda hringsnúist. Köstin séu svo heiftarleg að kærandi geti ekki snúið höfðinu án versnandi einkenna og komist aðeins við illan leik á baðherbergið. Vegna þessa hafi kærandi að meginstefnu verið á atvinnuleysisskrá en tekið vinnu þegar hún treysti sér til. Kærandi hafi samviskusamlega tilkynnt til Vinnumálastofnunar alla þá daga sem hún hafi verið í vinnu eða verið stödd erlendis. Jafnframt hafi kærandi mætt reglulega til stofnunarinnar og verið í virkum samskiptum við ráðgjafa þar.
Hinn 2. september 2024 hafi kærandi verið við þrif í B en farið sér hægt vegna þeirra miklu veikinda sem hún hafi verið að glíma við. Kærandi hafi fengið kast í kjölfarið en hún hafi vaknað aðfaranótt þriðjudagsins 3. september með mikinn svima. Hún hafi verið rúmliggjandi allan næsta dag, 3. september, vegna framangreinds og hafi ekki haft rænu til þess að fylgjast með tölvupóstinum sínum. Líðan kæranda hafi verið aðeins betri næsta dag, 4. september 2024, og hún hafi farið á fætur um hádegi til þess að hringja í hjúkrunarfræðing á heilsugæslunni. Þá hafi kærandi séð að hún hafi fengið boðun frá Vinnumálastofnun daginn áður, 3. september. Fram hafi komið að kærandi skyldi mæta á upplýsingafund á þjónustuskrifstofu Vinnumálastofnunar á C, klukkan 11, 4. september. Kærandi hafi strax brugðist við og sent tölvupóst til tengiliðar hjá Vinnumálastofnun. Tölvupósturinn hafi verið sendur klukkan 12:30 hinn 4. september 2024 en í honum komi fram að kærandi kæmist ekki á fundinn þar sem hún væri lasin heima. Sviminn hafi bankað aftur upp á hjá henni og hún væri búin að vera frá í tvo daga.
Hinn 10. september 2024 hafi kærandi svo fengið bréf frá Vinnumálastofnun. Í bréfinu hafi komið fram að Vinnumálastofnun hefði fjallað um fjarveru hennar á boðuðum upplýsingafundi 4. september 2024. Í bréfinu hafi verið óskað eftir skriflegri afstöðu kæranda vegna fjarveru hennar. Kærandi hafi svarað bréfinu samdægurs og greint frá þeim veikindum sem hún hefði verið að stríða við, sem hefðu bæði orsakað forföll hennar umrætt sinn og það að hún hafi verið ófær um að tilkynna forföllin fyrir fundinn.
Hinn 24. september 2024 hafi kæranda svo borist hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar um tveggja mánaða niðurfellingu atvinnuleysisbóta. Í kjölfarið hafi kærandi haft samband við ráðgjafa hjá Vinnumálastofnun, enda hafi hún talið sig löglega forfallaða. Í svari ráðgjafans hafi komið fram að ef kærandi myndi senda gögn til stofnunarinnar gæti ákvörðunin verið tekin upp aftur. Í framhaldinu hafi kærandi sent læknisvottorð til Vinnumálastofnunar þar sem fram komi að hún hefði verið óvinnufær frá 4. september 2024. Vinnumálastofnun hafi í kjölfarið tekið málið upp að nýju. Ný ákvörðun hafi verið tekin 21. október 2024 og í rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun komi eftirfarandi fram:
„Samkvæmt upplýsingum Vinnumálastofnunar fékkst þú boðun á upplýsingafund sem fór fram þann 04.09.2024 og tilkynntir ekki um forföll. Í fyrri ákvörðun Vinnumálastofnunar var þér tilkynnt að þú yrðir látin sæta viðurlögum á grundvelli 58. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Þú hefur nú skilað inn vottorði um veikindi á þeim tíma sem þér bar að mæta í boðað úrræði. Í 1. mgr. 59. gr. segir að sá sem hefur látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans skuli ekki eiga rétt á greiðslum fyrr en að liðnum biðtíma eftir greiðslum atvinnuleysisbóta. Þar sem þér bar að tilkynna tafarlaust um veikindi þín/forföll er það niðurstaða Vinnumálastofnunar að þú hafir látið hjá líða að tilkynna um nauðsynlegar upplýsingar og skulir sæta biðtíma á grundvelli 59. gr. í stað 58. gr. laganna. Fyrri ákvörðun stofnunarinnar um biðtíma eftir greiðslum atvinnuleysisbóta er því staðfest.“
Í máli þessu sé óumdeilt að kærandi hafi átt rétt til atvinnuleysisbótum allt þar til réttur hafi verið felldur niður 24. september 2024. Ágreiningur málsins lýtur þannig að því hvort heimilt sé að beita kæranda viðurlögum með því að fella niður atvinnuleysisbætur til hennar umrætt sinn.
Samkvæmt 2. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er markmið laganna að tryggja launamönnum eða sjálfstætt starfandi einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð á meðan þeir séu að leita sér að starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt. Í III. kafla laganna er fjallað um almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingu launamanna. Í 3. mgr. þess ákvæðis kemur fram að Vinnumálastofnun sé heimilt að boða þann tryggða til stofnunarinnar með sannarlegum hætti á þeim tíma sem hann fái greiddar atvinnuleysisbætur eða sæti biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum, meðal annars til að kanna hvort breytingar hafi orðið á högum hans sem kunni að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum. Hinn tryggði skuli þá vera reiðubúinn til að mæta til stofnunarinnar með mjög skömmum fyrirvara.
Í 58. gr. laga nr. 54/2006 sé kveðið á um viðurlög við því ef þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum sé hafnað. Þar segi í 1. mgr. að sá sem hafni þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum, sbr. lög um vinnumarkaðsaðgerðir, samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar eftir að hafa verið í atvinnuleit í að minnsta kosti fjórar vikur frá móttöku Vinnumálastofnunar á umsókn um atvinnuleysisbætur, skuli ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt VII. kafla laganna fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar sé tilkynnt aðila. Hið sama gildi þegar hinn tryggði mæti ekki til Vinnumálastofnunar á áður boðuðum tíma samkvæmt 6. mgr. 9. gr., nú 7. mgr. 9. gr., 3. mgr. 13. gr. eða 3. mgr. 18. gr. laganna.
Síðasta málslið ákvæðisins hafi verið bætt við með breytingarlögum nr. 134/2009 en í athugasemdum í greinargerð í frumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 134/2009 komi eftirfarandi fram:
„Í ljósi þess að mikilvægt er að Vinnumálastofnun geti haldið reglulegu sambandi við þá sem fá greiddar atvinnuleysisbætur, ekki síst til að geta fylgst með gangi atvinnuleitar og hvort stofnunin þurfi að koma að frekari stuðningi við viðkomandi, er lagt til að það kunni að varða viðurlögum á grundvelli laganna í þeim tilvikum er atvinnuleitendur virða ekki boðun stofnunarinnar skv. 1. gr. frumvarps þessa. Á þetta ekki síst við þegar fá störf eru í boði og auknar líkur eru á að atvinnuleitin dragist á langinn. Jafnframt er lagt til að sama gildi þegar atvinnuleitendur eru boðaðir til stofnunarinnar í því skyni að kanna hvort sá hinn sami uppfylli enn skilyrði laganna, sbr. 4. og 6. gr. frumvarps þessa. Er því gert ráð fyrir að sömu viðurlög komi til og eiga við þegar þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum er hafnað.“
Rétturinn til atvinnuleysisbóta sæki stoð sína í 76. gr. stjórnarskrárinnar en samkvæmt ákvæðinu skuli með lögum tryggja öllum þeim sem þurfi rétt til aðstoðar, meðal annars vegna atvinnuleysis. Í ákvæðinu felist hvoru tveggja að rétturinn til atvinnuleysisbóta verði ekki skertur nema með stoð í lögum og að við slíka skerðingu sé ekki heimilt að ganga lengra en nauðsyn beri til þess að ná því lögmæta markmiði sem stefnt sé að. Jafnframt sé rétt að árétta að ákvörðun um niðurfellingu atvinnuleysisbóta samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga nr. 54/2006 sé verulega íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem leiði til tekjufalls einstaklings. Við ákvörðunina hafi Vinnumálastofnun því verið bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglum stjórnsýsluréttarins, meðal annars meðalhófsreglu, réttmætisreglu og lögmætisreglu.
Samkvæmt framansögðu sé skilyrði þess að viðurlögum samkvæmt síðasta málslið 1. mgr. 58. gr. laga nr. 54/2006 verði beitt, að viðkomandi atvinnuleitandi hafi ekki mætt í boðað viðtal. Í framkvæmd Vinnumálastofnunar og úrskurðarnefndar velferðarmála hafi verið litið svo á að ef lögmæt forföll hafi verið boðuð sé ekki unnt að líta svo á að viðkomandi hafi ekki mætt, sbr. meðal annars úrskurðir úrskurðarnefndar velferðarmála í málum nr. 633/2021, 147/2022 og 10/2023. Framangreint sé einnig í samræmi við almennan málskilning og tilgang viðurlaganna.
Líkt og fram hafi komið hafi kæranda borist boðunin 3. september, deginum áður en viðtalið hafi átt að fara fram. Kærandi hafi hins vegar ekki séð boðunina, enda hafi hún verið rúmliggjandi en eins og greint hafi verið frá glími kærandi við erfið veikindi og fái slæm köst sem valdi því að hún fái mikinn svima og ógleði við minnstu hreyfingar og sé þannig alveg rúmföst og við litla rænu á meðan þau gangi yfir. Kærandi hafi tilkynnt um forföll um leið og hún hafi orðið áskynja um boðunina í viðtalið en tilkynningin hafi verið send kl. 12:30 þann dag sem viðtalið hafi átt að eiga sér stað. Í tilkynningu kæranda hafi einnig verið greint frá ástæðum þess að hún hafi forfallast. Enn fremur hafi kærandi gefið frekari skýringar á forföllunum sama dag og óskað hafi verið eftir þeim, eða 10. september 2024, og hafi sent inn læknisvottorð sem staðfesti veikindi hennar umræddan dag. Við þetta megi bæta að Vinnumálastofnun hafi verið meðvituð um veikindi hennar en þau séu einmitt ástæða brotthvarfs kæranda af vinnumarkaði. Í þessi samhengi telji kærandi ekki skipta máli að læknisvottorðið hafi verið gefið út síðar, enda sé um að ræða krónísk og langvinn veikindi en framangreint fáist einnig ráðið af þeim tíma sem læknisvottorðið hafi verið gefið út í. Í ljósi framangreinds verði að telja að kærandi hafi boðað lögmæt forföll og þar af leiðandi séu skilyrði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 54/2006 fyrir beitingu viðurlaga ekki fyrir hendi. Ákvörðun Vinnumálastofnunar skorti því lögmæti.
Framangreindu til viðbótar telji kærandi að ákvörðunin hafi hvorki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum né fullnægt þeim kröfum um meðalhóf sem leiði af 76. gr. stjórnarskrárinnar, 12. gr. stjórnsýslulaga og íþyngjandi eðlis viðurlagaákvörðunarinnar. Af meðalhófsreglunni leiði að skerðing réttar til greiðslna atvinnuleysisbóta verði að stefna að lögmætu markmiði, eðlilegt samræmi verði að vera á milli þess markmiðs sem stefnt sé að og þeirrar skerðingar sem um ræði og að ekki megi leggja of þungar byrðar á þann sem fyrir skerðingunni verði.
Markmið viðurlagaheimildar ákvæðis 58. gr. laga nr. 54/2006 sé, líkt og fram komi í greinargerð í frumvarpi því er hafi lögfest ákvæðið í núverandi mynd, að tryggja að Vinnumálastofnun sé í reglulegu sambandi við þá sem fái greiddar atvinnuleysisbætur og að unnt sé að ná í þá ef störf séu í boði eða ef stofnuninni vanti upplýsingar um hvort að viðkomandi fullnægi enn skilyrðum laganna um greiðslu atvinnuleysisbóta. Vegna þessa hafi þótt réttlætanlegt að leggja við sömu viðurlög og séu lögð við þegar greiðsluþegi samkvæmt lögunum hafni þátttöku í vinnumarkaðsaðgerð. Samkvæmt framansögðu virðist markmiðið öðrum þræði vera að tryggja að viðkomandi sé í virkri atvinnuleit og að atvinnuleysisbætur séu ekki greiddar lengur en skilyrði eða nauðsyn beri til. Ekki fáist séð að þessi sjónarmið eigi við í fyrirliggjandi tilviki. Kærandi hafi ekki verið að reyna að koma sér hjá því að taka þátt í virkri atvinnuleit heldur hafi hún verið nær rænulaus vegna veikinda. Hún hafi haft samband um leið og hún hafi haft rænu til þess og boðað veikindi. Þannig fáist hvorki ráðið að skerðing réttinda kæranda stefni að lögmætu markmiði né að hún sé reist á málefnalegum sjónarmiðum í samræmi við skilyrði réttmætisreglunnar. Þá virðist ekkert samræmi vera á milli þess markmiðs sem stefnt hafi verið að og þeirrar aðferðar sem hafi verið beitt, þ.e. að svipta kæranda greiðslum atvinnuleysisbóta í tvo mánuði, einungis vegna þess að hún hafi sökum erfiðra veikinda ekki mætt til viðtals. Þetta eigi sér í lagi við þegar virt sé að hún hafi tilkynnt um veikindin um leið og hún hafi getað og hafi skilað veikindavottorði til stofnunarinnar. Að sama skapi sé með ráðstöfuninni lagðar óeðlilega þungar byrðar á kæranda, þ.e. með því að svipta hana framfærslu sinni vegna aðstæðna sem hún hafi ekki neina stjórn á þrátt fyrir að hún hefði síðar gert allt sem í hennar valdi standi til þess að fara að reglum Vinnumálastofnunar.
Eins og atvikum hafi verið háttað hafi þau viðurlög og réttindasvipting sem kærandi hafi verið beitt verið verulega úr hófi. Með vísan til alls framangreinds telji kærandi að skilyrði séu til þess að ógilda ákvörðunina, enda sé hún haldin verulegum lagalegum annmörkum.
Í athugasemdum lögmanns kæranda frá 13. desember 2024 er málatilbúnaði Vinnumálastofnunar mótmælt. Kærandi telji að stofnunin hafi enn ekki tekið mál hennar til skoðunar á einstaklingsbundnum grunni. Kærandi telji einnig nauðsynlegt að koma að nokkrum athugasemdum og leiðrétta rangfærslur vegna greinargerðarinnar en ýmsar rangfærslur sé þar að finna. Meðal annars komi fram að kærandi hafi veitt þær skýringar að hún hafi ekki séð boðun Vinnumálastofnunar fyrr en of seint. Hið rétta sé að kærandi hafi greint skilmerkilega frá því að hún hafi verið of veik til þess að fylgjast með síma og tölvupósti og hafi þar af leiðandi ekki getað brugðist við fyrr. Að mati kæranda sé þessi framsetning Vinnumálastofnunar ómálefnaleg og til marks um það að stofnunin hafi í engu tekið aðstæður hennar til skoðunar við ákvörðunartöku sína og þannig brotið gegn rannsóknarreglu og reglu um skyldubundið mat.
Vinnumálastofnun virðist jafnframt bera brigður á læknisvottorð kæranda til stofnunarinnar með því að vísa til þess að veikindi kæranda hafi verið tilkynnt til læknis 20 dögum eftir að umræddur fundur hafi átt að fara fram og geti skýringar kæranda þar af leiðandi ekki talist gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.
Kærandi vísi í fyrsta lagi til þess að þegar hún hafi tilkynnt um veikindaforföll hafi henni ekki verið leiðbeint um að hún þyrfti að skila inn læknisvottorði. Ef stofnunin hafi talið það vera nauðsynlegt hafi henni borið að leiðbeina kæranda um það, sbr. og 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi hefði vitanlega aflað læknisvottorðs umræddan dag hefði hún fengið slíkar leiðbeiningar. Kærandi verði ekki látin bera hallan af þessu. Í öðru lagi vísi kærandi til þess að Vinnumálastofnun hafi verið fullkunnugt um langvinn veikindi hennar, enda hafi þau verið ástæða atvinnuleysis hennar og hún hafi ítrekað rætt þau við ráðgjafa sinn hjá stofnuninni sem þekki kæranda og hennar aðstæður vel. Í þriðja lagi bendi kærandi á að hún hafi sannarlega verið í samskiptum við heilsugæsluna umræddan dag þrátt fyrir að hafa ekki aflað læknisvottorðs, en hún hafi meðal annars rætt við hjúkrunarfræðing í síma sem hafi bent henni á að hringja aftur fyrir helgi ef hún yrði ekki betri sem hún hafi gert. Vottorðið hafi þannig verið gefið út á grundvelli samtímaupplýsinga sem hafi legið fyrir hjá heilsugæslunni. Samkvæmt framangreindu hafi Vinnumálastofnun mátt vera fullkunnugt um að kærandi hefði raunverulega verið forfölluð vegna veikinda umræddan dag. Málatilbúnaði Vinnumálastofnunar þess efnis að forföll kæranda hafi verið án gildra ástæðna sé því vísað á bug.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar sé jafnframt vísað til þess að í boðun stofnunarinnar hafi komið fram að ótilkynnt forföll og forföll án gildra ástæðna gætu valdið stöðvun á greiðslu atvinnuleysistrygginga. Kærandi árétti að hún hafi sannarlega boðað forföll um leið og hún hafi haft rænu til og aðeins skömmu eftir að fundurinn hafi átt að eiga sér stað. Þannig sé haldlaust að halda því fram að kæranda hafi farist fyrir að boða forföll án ástæðulausrar tafar. Túlkun Vinnumálastofnunar á ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar sé að þessu leyti mun þrengri en efni þeirra samkvæmt orðanna hljóðan og mun þrengri en sá fyrirvari sem stofnunin hafi sent kæranda. Ekki fáist séð að lagaheimild sé fyrir slíkri þrengjandi skýringu.
Til þess að setja framangreinda framkvæmd Vinnumálastofnunar í samhengi megi bera hana saman við þær reglur sem gildi um tilkynningu veikindaforfalla á almennum vinnumarkaði. Þannig segi meðal annars eftirfarandi í ritinu „Ráðningarréttur“ eftir Láru V. Júlíusdóttur:
„Atvinnurekandi á ekki að setja svo stífar reglur um tilkynningar um veikindi að fólki sé gert óþarflega erfitt fyrir. Hér verður að sýna sanngirni. Til dæmis er ekki hægt að svipta mann veikindarétti vegna þess að honum var ókleift að tilkynna veikindi fyrir hádegi fyrsta dag veikinda.“
Framangreind regla byggi á því að vinnuveitendur þurfi að sýna almenna sanngirni gagnvart starfsmönnum og taka tillit til þess að þær aðstæður geti komið upp að ekki sé unnt að tilkynna veikindi áður en vinna hefjist. Enn fremur felist í reglunni að vinnuveitendum sé ekki stætt að fella niður veikindalaun, enda þótt starfsmaður hafi verið ófær um að tilkynna veikindi eins fljótt og á væri kosið. Í ljósi framangreinds samanburðar skjóti verulega skökku við að Vinnumálastofnun telji sér heimilt að beita þeim mun meira íþyngjandi úrræði, brottfalli bótaréttar í tvo mánuði, við sömu aðstæður.
Í þessu samhengi verði einnig að taka fram að úrræðið beri öll einkenni refsikenndra viðurlaga. Vegna þessa og þeirra verulega íþyngjandi áhrifa sem að ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi haft, en kærandi sé nú tekjulaus, hafi verið sérstakt tilefni til þess að gæta meðalhófs. Þrátt fyrir þetta hafi Vinnumálastofnun beitt hinu íþyngjandi úrræði án tillits til aðstæðna kæranda.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar sé til réttlætingar ákvörðunarinnar vísað til þess að hana megi rekja til kröfu laga um atvinnuleysistryggingar um virka atvinnuleit. Kærandi hafi verið í virkri atvinnuleit og hafi ekki látið sér í réttu rúmi liggja skyldur sínar gagnvart Vinnumálastofnun. Hún hafi þess heldur gætt afar vel að því að fullnægja öllum þeim kröfum sem hafi verið gerðar til hennar og farið eftir öllum reglum. Umræddan dag hafi hún hins vegar verið verulega veik og ófær um að tilkynna veikindi fyrr en hún hafi gert, enda hefði hún öðrum kosti ljóslega tilkynnt um þau fyrr. Kærandi fái þar af leiðandi ekki séð á hverju nauðsyn til beitingar hins íþyngjandi úrræðis byggi. Enn fremur sé ítrekað að ekkert eðlilegt samband sé á milli þess úrræðis sem hafi verið beitt, að svipta kæranda greiðslum í tvo mánuði þannig að hún hafi orðið fyrir algjöru tekjufalli af þeim ástæðum einum að hún hafi ekki tilkynnt veikindi rúmri klukkustund eftir boðaðan fund og þess markmiðs að tryggja virka atvinnuleit.
Að öllu framansögðu ítreki kærandi fyrri málatilbúnað sinn í kæru til nefndarinnar.
III. Sjónarmið Vinnumálastofnunar
Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi hafi sótt síðast um greiðslur atvinnuleysisbóta með umsókn, dags. 24. nóvember 2023. Með erindi, dags. 13. desember 2023, hafi kæranda verið tilkynnt að umsókn hennar hefði verið samþykkt með 80% bótarétti.
Þann 3. september 2024 hafi kærandi verið boðuð á upplýsingafund á þjónustuskrifstofu Vinnumálastofnunar á C þann 4. september 2024, klukkan 11:00. Athygli hafi verið vakin á að ótilkynnt forföll og forföll án gildrar ástæðu gætu valdið stöðvun á greiðslum atvinnuleysistrygginga. Boðunin hafi verið birt á „Mínum síðum“ atvinnuleitanda. Ásamt því hafi verið vakin athygli á nýjum samskiptum með tölvupósti á skráð netfang kæranda og með smáskilaboðum í skráð símanúmer kæranda, X. Samkvæmt skráningu Vinnumálastofnunar hafi smáskilaboðin borist í símtæki kæranda þann 3. september 2024, klukkan 10:04. Kærandi hafi ekki mætt á boðaðan fund.
Þann 4. september 2024, klukkan 12:30 hafi kærandi sent tölvupóst á stofnunina þar sem hún hafi skýrt frá því að hún kæmist ekki á fundinn vegna veikinda. Tölvupóstur kæranda hafi því borist eftir að fundur hafi verið yfirstaðinn.
Þann 10. september 2024 hafi Vinnumálastofnun sent kæranda erindi þar sem óskað hafi verið eftir skriflegum skýringum á fjarveru á boðaðan fund. Kæranda hafi verið veittur sjö virkra daga frestur til að skila inn skýringum. Skýringar hafi borist frá kæranda með tölvupósti og skýringarbréfi sama dag. Samkvæmt skýringum kæranda hafi hún byrjað að finna fyrir veikindum 2.-3. september 2024. Auk þess sem hún hefði ekki séð boðun á fundinn fyrr en of seint.
Með erindi, dags. 24. september 2024, hafi kæranda verið tilkynnt að greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar hefðu verið stöðvaðar í tvo mánuði sökum þess að hún hafi ekki mætt á boðaðan upplýsingafund á þjónustuskrifstofu Vinnumálastofnunar. Sú ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli 1. mgr. 58. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og hafi verið kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála 25. september 2024.
Þann 8. október 2024 hafi kærandi sent inn læknisvottorð, dags. 25. september 2024. Í vottorðinu komi fram að kærandi hafi verið óvinnufær vegna sjúkdóms frá 4. september og óvíst væri með lok þeirrar óvinnufærni.
Þann 21. október 2024 hafi mál kæranda verið tekið fyrir að nýju með tilliti til nýrra gagna. Stofnunin hafi ákveðið að afturkalla ákvörðun á grundvelli 1. mgr. 58. gr. en þess í stað taka ákvörðun um viðurlög á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verði atvinnulausir, sbr. 1. gr. laganna.
Eitt af almennum skilyrðum greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé að vera í virkri atvinnuleit, sbr. a. lið 1. mgr. 13. gr. Í 14. gr. laganna sé kveðið á um hvað felist í virkri atvinnuleit en samkvæmt [h. lið] 1. mgr. 14. gr. felist virk atvinnuleit meðal annars í því að hafa vilja og getu til að taka þátt í þeim vinnumarkaðsaðgerðum er standi til boða. Í 13. gr. laga nr. 55/2006 um vinnumarkaðsaðgerðir komi einnig fram skylda þess sem teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar til að taka þátt í vinnumarkaðsúrræðum sem Vinnumálastofnun ákveði.
Ákvæði 13. gr. sé svohljóðandi:
„Atvinnuleitandi skal fylgja eftir áætlun um atvinnuleit og þátttöku í viðeigandi vinnumarkaðsúrræðum skv. 11. gr. og gera það sem í hans valdi stendur til að bæta vinnufærni sína til þess að verða virkur þátttakandi á vinnumarkaði. Þar á meðal skal atvinnuleitandi ávallt mæta í viðtöl til ráðgjafa Vinnumálastofnunar skv. 14. gr. og taka þátt í þeim vinnumarkaðsúrræðum er standa honum til boða. Atvinnuleitandi skal jafnframt tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti án ástæðulausrar tafar.“
Þá sé í 1. mgr. 14. gr. laga um vinnumarkaðsaðgerðir kveðið á um að ráðgjafar Vinnumálastofnunar skuli hafa eftirlit með því að atvinnuleitendur fylgi eftir áætlun um atvinnuleit og þátttöku í viðeigandi vinnumarkaðsúrræðum.
Af framangreindum lagaákvæðum sé ljóst að heimildir Vinnumálastofnunar til að boða til sín atvinnuleitendur, og sömuleiðis skyldur atvinnuleitanda til að verða við slíkri boðun, séu ríkar. Þá sé það er fortakslaust skilyrði svo unnt sé að aðstoða atvinnuleitendur við að fá starf við hæfi og gefa þeim kost á þátttöku í viðeigandi vinnumarkaðsaðgerðum að atvinnuleitendur sinni þeim boðunum sem þeim séu send. Í skilmálum sem umsækjendur um atvinnuleysisbætur samþykki þegar þeir sæki um komi fram að viðkomandi sé upplýstur um að honum sé skylt að mæta í þau viðtöl, þá fundi, námskeið og önnur úrræði sem Vinnumálastofnun boði hann til.
Fyrir liggi að kærandi hafi ekki mætt á boðaðan upplýsingafund þann 4. september 2024. Áður hafi kærandi fengið senda tilkynningu í tölvupósti, með smáskilaboðum í farsíma og á „Mínum síðum“, þar sem tilgreind hafi verið tímasetning og staðsetning. Kæranda hafi sömuleiðis verið greint frá því að öll forföll þyrfti að tilkynna til stofnunarinnar án ástæðulausrar tafar. Á grundvelli 1. mgr. 58. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hafi kæranda verið gert að sæta viðurlögum vegna þessa. Í 1. mgr. 58. gr. segi:
„Sá sem hafnar þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum, sbr. lög um vinnumarkaðsaðgerðir, samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar eftir að hafa verið í atvinnuleit í a.m.k. fjórar vikur frá móttöku Vinnumálastofnunar á umsókn um atvinnuleysisbætur skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila, sbr. þó 4. mgr. Hið sama gildir þegar hinn tryggði mætir ekki til Vinnumálastofnunar á áður boðuðum tíma skv. 6. mgr. 9. gr., 3. mgr. 13. gr. eða 3. mgr. 18. gr.“
Í 58. gr. laga um atvinnuleysistryggingar komi skýrt fram að hafni einstaklingur þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum skuli hann sæta tveggja mánaða biðtíma eftir atvinnuleysisbótum. Hið sama gildi þegar hinn tryggði mætir ekki til Vinnumálastofnunar á áður boðuðum tíma. Í greinargerð með frumvarpi því er hafi orðið að lögum um atvinnuleysistryggingar sé efni 58. gr. laganna nánar skýrt. Þar segi að Vinnumálastofnun annist skipulag vinnumarkaðsaðgerða og að litið sé svo á að þeim sem tryggðir séu innan atvinnuleysistryggingakerfisins sé skylt að taka þátt í vinnumarkaðsúrræðum. Þá sé jafnframt tekið fram í greinargerðinni að bregðist hinn tryggði þeirri skyldu leiði það til viðurlaga í formi biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.
Kærandi hafi tilkynnt um veikindi sín klukkan 12:30 þann 4. september 2024 en hafi verið gert að mæta á fund Vinnumálastofnunar klukkan 11:00 þann dag. Í skýringum kæranda komi fram að hún hafi ekki séð boðun á fundinn fyrr en of seint. Að mati Vinnumálastofnunar geti framangreindar skýringar kæranda ekki talist gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Vinnumálastofnun hafi sent kæranda boð á upplýsingafund bæði með tölvupósti á skráð netfang og með smáskilaboðum í skráð símanúmer hennar. Auk þess sem erindið hafi verið birt á „Mínum síðum“ atvinnuleitanda. Kæranda hafi í upphafi umsóknar verið tilkynnt um með hvaða hætti henni yrðu send mikilvæg skilaboð og tilkynningar. Boðun til umrædds fundar hafi borist kæranda með sannanlegum hætti, sbr. lokamálslið 7. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Auk þess sem sérstaklega hafi verið tekið fram að tilkynningar um forföll skyldu berast án ástæðulausrar tafar.
Samkvæmt skýringum kæranda hafi veikindi hennar hafist á bilinu 2.-3. september 2024. Vinnumálastofnun hafi þó ekki borist tilkynning um veikindi fyrr en eftir að kærandi hafi átt að vera mætt á boðaðan fund hjá stofnuninni. Samkvæmt læknisvottorði, dags. 25. september 2024, hafi kærandi verið lasin frá 4. september 2024. Á vottorðin komi fram að veikindi þessi hafi verið tilkynnt á vefnum www.heilsuvera.is þann 25. september 2024. Veikindin hafi því verið tilkynnt lækni rúmum 20 dögum eftir að þau hafi hafist. Að mati Vinnumálastofnunar geti framangreindar skýringar kæranda ekki talist gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.
Eftir að frekari gögn hafi borist í máli kæranda hafi mál hennar verið tekið fyrir að nýju. Þar sem kærandi hafi lagt fram læknisvottorð sem staðfesti óvinnufærni með öllu á sama tíma og fundur hafi farið fram en þó ekki látið vita af veikindum sínum eða boðað forföll án ástæðulausrar tafar hafi verið tekin ákvörðun um stöðvun greiðslna atvinnuleysistrygginga á grundvelli 59. gr. en þar segi í 1. mgr. ákvæðisins:
„Sá sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila.“
Í ljósi alls þess sem hér hafi verið rakið, og þeirrar ríku skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum til þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum, sé það mat Vinnumálastofnunar að kærandi hafi brugðist skyldum sínum samkvæmt 13. gr. laga um vinnumarkaðsúrræði, 7. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og 3. mgr. 13. gr. sömu laga. Þar sem kærandi hafi ekki tilkynnt um veikindi án ástæðulausra tafa beri kæranda að sæta viðurlögum á grundvelli 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli sæta viðurlögum í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar
IV. Niðurstaða
Kærð var ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 24. september 2024, um að fella niður rétt kæranda til atvinnuleysisbóta í tvo mánuði á grundvelli 58. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Á meðan mál kæranda var til meðferðar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála tók Vinnumálastofnun þá ákvörðun til endurskoðunar vegna læknisvottorðs sem hún lagði fram. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 21. október 2024, var kæranda tilkynnt að ákvörðun um tveggja mánaða viðurlög væri staðfest en þó á grundvelli 59. gr. laga nr. 54/2006 þar sem hún hefði látið hjá líða að tilkynna um nauðsynlegar upplýsingar.
Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að gera athugasemd við framangreinda málsmeðferð Vinnumálastofnunar. Þegar Vinnumálastofnun tók mál kæranda til endurskoðunar var úrskurðarnefndin þegar búin að óska eftir greinargerð frá stofnuninni. Stofnuninni átti því að vera ljóst að mál kæranda væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þá var greinargerð skilað til úrskurðarnefndar 28. október 2024 vegna ákvörðunar um viðurlög á grundvelli 58. gr. laga nr. 54/2006 sem stofnunin hafði þá þegar tekið til endurskoðunar. Áður en stjórnvald á lægra stjórnsýslustigi endurskoðar eigin ákvörðun er grundvallaratriði að gengið sé úr skugga um að málið sé ekki til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi, enda verður ekki fjallað um mál á tveimur stjórnsýslustigum á sama tíma. Úrskurðarnefndin brýnir fyrir Vinnumálastofnun að hafa framangreind sjónarmið til hliðsjónar telji stofnunin rétt að taka eigin ákvörðun til endurskoðunar sem kærð hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Í 59. gr. laga nr. 54/2006 er kveðið á um viðurlög við því að láta hjá líða að veita upplýsingar eða láta hjá líða að tilkynna um breytingar á högum. Ákvæði 1. mgr. 59. gr. er svohljóðandi:
„Sá sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila, sbr. þó 4. mgr. og 59. gr. a. Hið sama á við þegar hinn tryggði hefur látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“
Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 skal sá sem telst tryggður á grundvelli laganna upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, svo sem um námsþátttöku, tekjur sem hann fær fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir. Í 2. mgr. 14. gr. laganna kemur einnig fram að hinn tryggði skuli tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti samkvæmt 1. mgr., þar á meðal um tilfallandi veikindi, án ástæðulausrar tafar. Þá segir meðal annars í 5. mgr. 14. gr. laganna að hinn tryggði skuli tilkynna um upphaf og lok veikinda til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar. Jafnframt skuli hann skila inn læknisvottorði innan viku frá lokum veikindanna óski Vinnumálastofnun eftir því.
Í máli þessu liggur fyrir að kærandi var þann 3. september 2024 boðuð á fund sem fara átti fram á þjónustuskrifstofu Vinnumálastofnunar á C daginn eftir, klukkan 11. Í skýringum kæranda til Vinnumálastofnunar, dags. 10. september 2024, kveðst hún hafa legið í rúminu allan daginn þann 3. september vegna veikinda og því ekki getað skoðað tölvupóstinn sinn. Daginn eftir hafi kæranda liðið aðeins betur og þá séð fundarboðið en þó ekki fyrr en eftir hádegi. Með tölvupósti 4. september 2024, klukkan 12:30, tilkynnti kærandi ráðgjafa Vinnumálastofnunar um veikindi sín.
Kærandi hefur meðal annars vísað til þess að hún hafi tilkynnt forföll um leið og hún hafi orðið áskynja um fundarboðið. Vinnumálstofnun hafi verið fullkunnugt um langvinn veikindi hennar en hún hafi um nokkra hríð glímt við kristallaflakk sem séu einmitt ástæða brotthvarfs hennar af vinnumarkaði. Kærandi fái reglulega köst sem einkennist af miklum svima og ógleði en þá sé hún rúmliggjandi þar til verstu einkennin gangi yfir.
Í ljósi upplýsingaskyldu 3. mgr. 9. gr., 2. og 5. mgr. 14. gr. laga nr. 54/2006 verður fallist á það með Vinnumálastofnun að kærandi hafi brotið gegn skyldum sínum er hún tilkynnti stofnuninni ekki strax um upphaf veikinda sinna þann 3. september 2024. Vitneskja Vinnumálastofnunar um langvinn veikindi kæranda breytir ekki þeirri tilkynningarskyldu og í 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006 er skýrt kveðið á um beitingu viðurlaga við slíku broti.
Með vísan til framangreinds er ákvörðun Vinnumálastofnunar um að fella niður rétt kæranda til atvinnuleysisbóta í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006 staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 21. október 2024, um að fella niður rétt A, til atvinnuleysisbóta í tvo mánuði, er staðfest.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir