Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 42/2025

Fimmtudaginn 13. mars 2025

A

gegn

Borgarbyggð

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 20. janúar 2025, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Borgarbyggðar, dags. 16. janúar 2025, um að synja umsókn hans um sérstakan húsnæðisstuðning.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um sérstakan húsnæðisstuðning frá Borgarbyggð og var umsóknin tekin fyrir á fundi félagsþjónustu Borgarbyggðar þann 5. september 2024. Umsókninni var synjað á þeirri forsendu að kærandi væri ekki með samþykkta umsókn um almennar húsnæðisbætur frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun en slíkt væri skilyrði samkvæmt 3. gr. reglna um stuðning í húsnæðismálum í Borgarbyggð. Velferðarnefndar Borgarbyggðar staðfesti þá synjun á fundi 14. janúar 2025 og var kæranda kynnt sú niðurstaða með bréfi Borgarbyggðar, dags. 16. janúar 2025.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 20. janúar 2025. Með bréfi, dags. 21. janúar 2025, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Borgarbyggðar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Borgarbyggðar barst 5. febrúar 2025 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 6. febrúar 2025. Athugasemdir bárust frá kæranda samdægurs og voru þær kynntar Borgarbyggð með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála óskar kærandi eftir endurskoðun á ákvörðun velferðarnefndar Borgarbyggðar um synjun á umsókn hans um sérstakar húsaleigubætur.

Kærandi tekur fram að hann leigi heilsárshús á B og hafi þar raunverulega búsetu, sem byggi á staðreyndum og þurfi að vera grundvöllur ákvörðunar í þessu máli. Þrátt fyrir að kærandi sé skráður „óstaðsettur“ í Þjóðskrá ætti slíkt ekki að hafa áhrif á réttindi hans samkvæmt lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Tekjur kæranda samanstandi af örorkulífeyri og lífeyrissjóðsgreiðslum sem séu vel innan tekjumarka fyrir sérstakar húsaleigubætur. Eignir kæranda séu einnig langt undir þeim mörkum sem sett séu í reglugerð. Þrátt fyrir þessi rök hafi umsókn hans verið synjað með vísan til þess að kærandi hefði ekki samþykkta umsókn um almennar húsnæðisbætur frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun.

Sem rök fyrir kærunni vísar kærandi í fyrsta lagi til þess að í lögum nr. 40/1991 sé kveðið á um að félagsþjónusta skuli veitt í samræmi við raunverulegar aðstæður einstaklings. Þar sem kærandi hafi raunverulega búsetu í Borgarbyggð ætti skráning í Þjóðskrá ekki að vera ráðandi þáttur við mat á réttindum hans. Í öðru lagi sé um að ræða brot á stjórnarskrárvörðum réttindum, sbr. 66. gr. stjórnarskrárinnar sem tryggi jafnan rétt til búsetu án mismununar og 76. gr. sem kveði á um rétt hans til félagslegs öryggis og stuðnings í samræmi við raunverulegar aðstæður. Í þriðja lagi vísi kærandi til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga en sveitarfélagið hafi ekki sýnt fram á hvernig synjun á umsókn hans, sem byggi á formsatriðum, sé nauðsynleg eða sanngjörn. Meðalhófsregla krefjist þess að málsmeðferð sé hófstillt og réttlát. Í fjórða lagi vísi kærandi til fordæma úr fyrri úrskurðum en úrskurðarnefnd velferðarmála hafi í fyrri málum fallist á að raunveruleg búseta skuli vera grundvöllur félagslegrar þjónustu, jafnvel fyrir þá sem skráðir séu „óstaðsettir“.

Að auki tekur kærandi fram að Þjóðskrá Íslands hafi staðfest að skráning sem „óstaðsettur“ teljist lögheimilisskráning, jafnvel þótt heimilisfang sé ekki tilgreint. Þetta þýði að einstaklingar með slíka skráningu eigi að njóta allra réttinda sem fylgi lögheimili, þar á meðal réttinda til húsaleigubóta og annarrar félagslegrar þjónustu samkvæmt lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Að synja kæranda um húsaleigubætur á grundvelli skráningar hans sem „óstaðsettur“ sé því ekki aðeins ólögmætt heldur brjóti það einnig gegn stjórnarskrárvörðum réttindum. Synjunin mismuni kæranda á grundvelli formsatriða varðandi lögheimili, þrátt fyrir að raunverulegar aðstæður hans séu í samræmi við kröfur laganna. Þetta sé skýrt brot á jafnræðisreglunni, sbr. 66. gr. stjórnarskrárinnar. Þá sé réttur kæranda til félagslegs öryggis ekki virtur. Með því að vísa í formsatriði um skráningu lögheimilis sem rökstuðning fyrir synjun húsaleigubóta sé brotið gegn réttindum kæranda til nauðsynlegrar aðstoðar, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Það að sveitarfélagið neiti kæranda um húsaleigubætur á grundvelli „óstaðsettrar“ skráningar, án þess að taka tillit til raunverulegra aðstæðna, brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Jafnframt fari slíkt fram hjá því grundvallaratriði að réttur til félagslegrar aðstoðar sé mannréttindi og óháður formlegum skráningaratriðum.

Kærandi krefjist þess að synjun á umsókn hans verði felld úr gildi og að hann fái greiddar sérstakar húsaleigubætur afturvirkt frá umsóknardegi. Kærandi biðji um sanngjarna og vandaða meðferð málsins, með tilliti til raunverulegra aðstæðna hans.

Í athugasemdum kæranda kemur fram að hin kærða ákvörðun byggi á því að hann sé ekki með samþykkta umsókn um almennar húsnæðisbætur frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Kærandi geti hins vegar ekki fengið slíka umsókn samþykkta þar sem hann sé með lögheimili í sumarbústað sem ekki sé skráður sem íbúðarhúsnæði. Það sé því ómögulegt fyrir kæranda að fá samþykkta umsókn um almennar húsnæðisbætur.

Kærandi telji að ákvörðun félagsþjónustu Borgarbyggðar sé ólögmæt, ósanngjörn og brjóti í bága við lög og stjórnarskrárvarin réttindi. Kærandi fari fram á að úrskurðarnefnd velferðarmála felli ákvörðunina úr gildi og leggi fyrir félagsþjónustu Borgarbyggðar að veita honum sérstakar húsaleigubætur, með vísan til meðalhófsreglu og fordæma úrskurðarnefndar í sambærilegum málum.

Tekjur kæranda samanstandi af örorkulífeyri og lífeyrissjóðsgreiðslum og nemi að meðaltali 465.747 kr. á mánuði, sem sé undir tekjumörkum fyrir sérstakar húsaleigubætur samkvæmt reglum Borgarbyggðar. Þrátt fyrir að kærandi uppfylli öll önnur skilyrði fyrir sérstökum húsaleigubótum hafi honum verið synjað á formsatriði sem hann geti ekki breytt.

Kærandi tekur fram að hann sé öryrki og hafi verið með öllu óvinnufær eftir að hafa fengið heilablóðfall í janúar 2024. Kærandi glími við mikla líkamlega skerðingu vegna veikinda sinna og hafi takmarkaða getu til að afla sér frekari tekna. Án sérstakra húsaleigubóta sé staða kæranda afar erfið þar sem húsnæðiskostnaður sé íþyngjandi og hann eigi í erfiðleikum með að standa undir greiðslum. Kærandi hafi ekki raunhæfan möguleika á að leigja annað húsnæði þar sem hann hafi ekki tryggingar né getu til að flytja í dýrara húsnæði. Húsnæðisleysi eða hætta á brottflutningi úr núverandi húsnæði myndi hafa verulegar neikvæðar afleiðingar á heilsu kæranda og lífsgæði. Þrátt fyrir þessa félagslegu neyð hafi Borgarbyggð hafnað honum á grundvelli formsatriðis sem hafi engin áhrif á raunverulega þörf hans fyrir aðstoð.

Sem lögfræðileg rök fyrir ógildingu ákvörðunar vísi kærandi til brots á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem kæranda sé synjað á formsatriði þótt hann uppfylli öll önnur skilyrði. Félagsþjónustan hefði getað veitt kæranda undantekningu frá þessu skilyrði þar sem það sé ómögulegt fyrir hann að uppfylla það. Með þessu sé ákvörðunin of íþyngjandi og brjóti í bága við meðalhófsregluna. Einnig sé um að ræða brot á 76. gr. stjórnarskrárinnar er varði rétt til félagslegrar aðstoðar. Samkvæmt ákvæðinu eigi hver einstaklingur sem þarfnist aðstoðar rétt á félagslegri þjónustu, þar með talið húsnæðisstuðningi. Í máli nr. 234/2022 hafi úrskurðarnefnd velferðarmála úrskurðað að sveitarfélög skyldu meta félagslegar aðstæður einstaklings við ákvörðun húsaleigubóta. Í máli nr. 115/2017 hafi einstaklingi verið veittur réttur til húsaleigubóta þrátt fyrir að hann hefði ekki formlega samþykkta skráningu. Þá telji kærandi að um sé að ræða brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef Borgarbyggð synji kæranda á þessum grundvelli en samþykki sambærilegar umsóknir annars staðar eða þær séu samþykktar í öðrum sveitarfélögum landsins brjóti það í bága við jafnræðisregluna. Að endingu telji kærandi að um sé að ræða brot á rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem félagsþjónustan hefði átt að rannsaka aðstæður hans nánar áður en ákvörðun hafi verið tekin. Ákvörðunin hafi eingöngu verið byggð á formsatriði, þ.e. skráningu lögheimilis, en ekki á raunverulegum aðstæðum kæranda. Í máli nr. 189/2023 hafi úrskurðarnefnd velferðarmála komist að því að synjun húsaleigubóta hefði verið ólögmæt þar sem sveitarfélagið hefði ekki rannsakað aðstæður umsækjanda nægilega vel.

Með vísan til framangreindra atriða fari kærandi fram á að úrskurðarnefnd velferðarmála felli úr gildi ákvörðun Borgarbyggðar um að synja honum um sérstakar húsaleigubætur. Að nefndin taki mið af fordæmum þar sem synjanir sveitarfélaga vegna formsatriða hafi verið ógiltar og að nefndin taki tillit til neyðarástands kæranda þar sem hann sé öryrki með verulega skerðingu á vinnufærni eftir heilablóðfall.

III. Sjónarmið Borgarbyggðar

Í greinargerð Borgarbyggðar er vísað til þess að umsókn kæranda um sérstakar húsaleigubætur hafi verið tekin fyrir á fundi félagsþjónustu Borgarbyggðar þann 5. september 2024. Umsókninni hafi verið synjað þar sem skilyrði 3. gr. reglna um stuðning í húsnæðismálum í Borgarbyggð hafi ekki verið uppfyllt, þ.e. kærandi væri ekki með samþykkta umsókn um almennar húsnæðisbætur frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Þann 14. janúar 2025 hafi umsókn verið lögð fyrir fund velferðarnefndar Borgarbyggðar þar sem erindinu hafi verið synjað á sama grundvelli.

Borgarbyggð vísar til þess að synjun á sérstökum húsaleigubótum byggi ekki á þeim rökum að kærandi hafi ekki haft skráð lögheimili í sveitarfélaginu. Líkt og fram komi í 2. lið 3. gr. framangreindra reglna þurfi viðkomandi að hafa lögheimili í Borgarbyggð sem kærandi hafi uppfyllt þar sem hann sé samkvæmt Þjóðskrá skráður með ótilgreint heimilisfang í Borgarbyggð. Því sé ekki hægt að horfa til, líkt og kærandi bendi á, að honum sé mismunað sökum búsetu. Hins vegar sé rétt að taka undir þau sjónarmið er varði félagslegt öryggi og stuðning í samræmi við raunverulegar aðstæður. Þó sé ekki hægt að líta fram hjá því að fyrsta skilyrðið fyrir því að fá slíkan stuðning byggi á því að viðkomandi sé með samþykkta umsókn um húsnæðisbætur hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Í gagnagrunni Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, sem starfsmenn félagsþjónustu hafi aðgang að, komi fram að umsókn kæranda um húsnæðisbætur hafi verið synjað í september 2024. Þar komi einnig fram að húsnæði sem kærandi sé búsettur í sé skráð sem sumarbústaður.

Til þess að starfsmönnum félagsþjónustu Borgarbyggðar sé stætt á að samþykkja sérstakan húsnæðisstuðning og svo hægt sé að reikna út hver sá stuðningur geti verið verði að ganga út frá þeim meginforsendum að viðkomandi sé með samþykkta umsókn hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Sérstakar húsaleigubætur séu ætlaðar þeim sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og/eða annarra félagslegra erfiðleika. Í 9. gr. reglna um stuðning í húsnæðismálum í Borgarbyggð komi jafnframt fram hvernig slíkur útreikningur sé byggður. Af því ákvæði megi glögglega sjá, líkt og áður hafi komið fram, að forsenda fyrir synjun byggi fyrst og fremst á því að viðkomandi hafi ekki samþykkt umsókn frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun og af því leiði að ekki sé hægt að reikna út/áætla hver sérstakur húsnæðisstuðningur frá sveitarfélaginu ætti að vera.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Borgarbyggðar um að synja umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning. Umsókninni var synjað á þeirri forsendu að skilyrði 1. tölul. 3. gr. reglna Borgarbyggðar um stuðning í húsnæðismálum væri ekki uppfyllt.

Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna skal þess gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Um leið skulu við framkvæmd félagsþjónustunnar sköpuð skilyrði til að einstaklingurinn geti tekið virkan þátt í samfélaginu á eigin forsendum. Félagsleg þjónusta skuli í heild sinni miða að valdeflingu og miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við húsnæðismál, sbr. 1. mgr. 2. gr.

Í XII. kafla laga nr. 40/1991 er kveðið á um húsnæðismál. Þar segir í 1. mgr. 45. gr. að sveitarstjórnir skuli, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna. Samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laganna skulu sveitarfélög veita sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við nánari reglur sem sveitarstjórn setur á grundvelli leiðbeininga ráðherra um sérstakan húsnæðisstuðning.

Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til útfærslu á húsnæðismálum einstaklinga. Í samræmi við það og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri útfærslu að meginstefnu til lagt í hendur hverrar sveitarstjórnar. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, svo fremi það byggi á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Borgarbyggð hefur sett reglur um stuðning í húsnæðismálum í samræmi við 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 til útfærslu á þeirri þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita samkvæmt 45. gr. laganna. Þar kemur fram í 1. gr. að Borgarbyggð veiti stuðning í húsnæðismálum með hliðsjón af aðstæðum hvers og eins, meðal annars með sérstökum húsaleigubótum. Í 2. gr. reglnanna segir að sérstakar húsaleigubætur séu ætlaðar þeim einstaklingum og fjölskyldum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og/eða annarra félagslegra erfiðleika.

Í 3. gr. framangreindra reglna er kveðið á um skilyrði fyrir samþykki umsóknar og þarf umsækjandi að uppfylla öll skilyrði sem fram koma í 1. til 4. tölul. ákvæðisins. Samkvæmt 1. tölul. þarf umsækjandi að hafa fengið samþykkta umsókn um almennar húsnæðisbætur samkvæmt lögum nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Það skilyrði er í samræmi við leiðbeiningar ráðuneytis fyrir sveitarfélög um framkvæmd sérstaks húsnæðisstuðnings, sbr. 5. gr. þeirra.

Óumdeilt er að kærandi er ekki með samþykkta umsókn um almennar húsnæðisbætur á grundvelli laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Að því virtu uppfyllir hann ekki framangreint skilyrði 1. tölul. 3. gr. reglna Borgarbyggðar um stuðning í húsnæðismálum.

Kærandi hefur gert ýmsar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun, svo sem að hún brjóti gegn stjórnarskrárvörðum réttindum hans og fari gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki séð að slíkt eigi við í máli kæranda eða að tilefni sé til sérstakrar umfjöllunar hvað það varðar. Þá hefur kærandi vísað til tilgreindra fordæma úrskurðarnefndar velferðarmála til stuðnings máli sínu en ekki er að sjá að þau varði sambærilegt álitamál eða hafi nokkuð fordæmisgildi fyrir þetta mál. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta beri ákvörðun Borgarbyggðar um að synja  umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Borgarbyggðar, dags. 16. janúar 2025, um að synja umsókn A, um sérstakan húsnæðisstuðning, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir