Mál nr. 542/2024-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 542/2024

Mánudaginn 24. mars 2025

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 24. október 2024, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 28. ágúst 2024, um að synja beiðni hans um viðbótarframlag við samning um notendastýrða persónulega aðstoð.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 7. mars 2024, var óskað eftir viðbótarframlagi við samning um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) sem næmi uppsöfnuðum kostnaði vegna afleysinga sökum veikinda hjá aðstoðarfólki kæranda. Um væri að ræða uppsafnaða skuld frá árinu 2021, samtals að fjárhæð 7.638.737 kr. Með bréfi norðurmiðstöðvar Reykjavíkurborgar, dags. 3. júní 2024, var umsókninni synjað og var sú ákvörðun staðfest af áfrýjunarnefnd velferðarráðs 28. ágúst 2024.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 24. október 2024. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 30. október 2024, var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 4. desember 2024 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. desember 2024. Athugasemdir bárust frá kæranda 10. janúar 2025 og voru þær kynntar Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. janúar 2025. Athugasemdir bárust frá Reykjavíkurborg 28. janúar 2025 og voru þær kynntar kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 4. febrúar 2025. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 27. febrúar 2025, var óskað eftir tilteknum gögnum frá Reykjavíkurborg vegna málsins. Þá var borginni og umboðsmanni kæranda veittur kostur á að leggja fram frekari gögn vegna útreiknings tímakaups í NPA samningi kæranda. Gögn bárust frá umboðsmanni kæranda 4. mars og frá Reykjavíkurborg 9. mars 2025.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála kemur fram að kærandi sé með langvarandi þjónustuþarfir vegna fötlunar sinnar og hafi um árabil haft samning um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) sem kveði á um aðstoð allan sólarhringinn, alla daga ársins. Þjónustuþörf kæranda um aðstoð allan sólarhringinn sé því óumdeild og ekki sé ágreiningur um hana í þessu máli.

Með bréfi, dags. 7. mars 2024, hafi kærandi sótt um viðbótarframlag til Reykjavíkurborgar vegna veikinda aðstoðarfólks. Í bréfi sínu bendi kærandi á að eins og framlögum Reykjavíkurborgar til NPA sé háttað dugi taxti samningsins aðeins fyrir greiddum vinnustundum sem nemi 24 klukkustundum á sólarhring en ekki sé tekið tillit til veikinda eða annarra tilfallandi atvika sem gæti leitt til aukins launakostnaðar eða yfirvinnu aðstoðarfólks. Í NPA beri verkstjórnendum og umsýsluaðilum verkstjórnenda að fara eftir ákvæðum kjarasamninga eins og öðrum vinnuveitendum. Það þýði að þegar aðstoðarfólk veikist þurfi að finna fólk í afleysingu svo þjónustuþörf kæranda sé uppfyllt en á sama tíma þurfi að virða rétt aðstoðarfólks til launagreiðslna í veikindaleyfum eins og lög og kjarasamningar kveði á um.

Aðstæður kæranda séu með þeim hætti að hann geti ekki leyst afleysingu vegna veikinda með aðkomu aðstandenda eða annars heimilisfólks. Hann búi í sjálfstæðri búsetu, sé einhleypur og því verði hann að kalla út afleysingu frá aðstoðarfólki þegar veikindi komi upp hjá aðstoðarfólki sem ætti að vera á vakt. Slíkt sé eðlilegt undir venjulegum kringumstæðum og á hefðbundnum vinnustöðum en eins og kærandi bendi á í umsókn sinni fái hann ekki framlag frá borginni til að greiða þann kostnað sem hljótist vegna afleysingarinnar.

Þann 3. júní 2024 hafi Reykjavíkurborg svarað erindi kæranda og hafnað umsókninni. Reykjavíkurborg hafi meðal annars vísað til handbókar velferðarráðuneytisins um NPA þar sem komi meðal annars fram í lið 2.2. um framlög til launakostnaðar í NPA að ganga skuli úr skugga um að „framlag til launakostnaðar nægi til að standa straum af launakostnaði og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks hverju sinni með hliðsjón af ákvæðum kjarasamninga, eðli samnings o.fl. Einnig skal gert ráð fyrir svigrúmi til að mæta tilfallandi veikindum og þjálfun nýrra starfsmanna.“ Þá segi í bréfinu að ráða megi að skammtímaveikindi séu reiknuð inn í tímagjald sem greitt sé samkvæmt kjarasamningum NPA miðstöðvarinnar við Eflingu. Þar sem greitt sé samkvæmt gildandi kjarasamningum, þar sem búið sé að gera ráð fyrir skammtímaveikindum, telji Reykjavíkurborg ekki unnt að samþykkja umsókn um viðbótarframlag.

Þann 25. júní 2024, þó ekki í beinum tengslum við það mál sem hér sé til umfjöllunar, hafi fulltrúar velferðarsviðs Reykjavíkurborgar átt fund með NPA miðstöðinni um útreikninga á jafnaðartöxtum í NPA. C fjármálasérfræðingur og D, verkefnastjóri á skrifstofu málefna fatlaðs fólks, hafi setið fundinn fyrir hönd velferðarsviðs borgarinnar. Á fundinum hafi ítarlega verið farið yfir útreikninga og forsendur NPA miðstöðvarinnar fyrir jafnaðartöxtunum þar sem enginn vafi hafi leikið á því að hann tæki ekki tillit til veikindaréttar aðstoðarfólks. Reykjavíkurborg hafi ekki gert athugasemdir við forsendur og útreikninga NPA miðstöðvarinnar á þeim fundi.

Með bréfi, dags. 27. júní 2024, hafi kærandi kært niðurstöðu Reykjavíkurborgar til áfrýjunarnefndar velferðarráðs borgarinnar. Í bréfinu hafi verið óskað eftir öllum gögnum málsins og rakin helstu rök fyrir því að umsóknin yrði samþykkt. Meðal annars hafi verið áréttað að í jafnaðartaxta sem reiknaður hafi verið út af NPA miðstöðinni og kynntur fyrir sveitarfélögum sé hvorki gert ráð fyrir skammtímaveikindum né þjálfun nýrra starfsmanna, eins og fullyrt hafi verið í niðurstöðu borgarinnar um umsókn kæranda. NPA miðstöðin hafi áréttað það um árabil, haldið kynningarfundi um málið og sent sveitarfélögum skýringargögn um útreikninga á töxtunum, líkt og rakið sé síðar í rökstuðningi í kæru þessari. Í lok bréfsins hafi verið óskað eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til þess hvort NPA miðstöðin ætti að uppfæra útreikninga sína á jafnaðartöxtum NPA samninga með auka framlagi ofan á fyrri jafnaðartaxta til að gefa svigrúm til að mæta tilfallandi veikindum og þjálfun nýrra starfsmanna.

Með bréfi, dags. 28. ágúst 2024, hafi kæranda verið tilkynnt um niðurstöðu fundar áfrýjunarnefndar velferðarráðs þar sem synjun á umsókn við viðbótarframlag við NPA samning hafi verið staðfest. Niðurstaðan hafi ekki verið rökstudd sérstaklega en athygli vakin á því að kærandi gæti óskað eftir rökstuðningi. Með tölvupósti kæranda, dags. 29. ágúst 2024, hafi verið óskað eftir rökstuðningi fyrir niðurstöðu áfrýjunarnefndar velferðarráðs.

Rökstuðningur hafi borist frá Reykjavíkurborg þann 25. september 2024. Í rökstuðningi sé sömu sjónarmiðum haldið á lofti og í upprunalegri synjun frá 3. júní 2024, það er að framlög borgarinnar geri ráð fyrir framlagi vegna skammtímaveikinda þar sem jafnaðartaxti sem gefinn hafi verið út og stuðst sé við geri ráð fyrir skammtímaveikindum. Því hafi ekki verið um raunverulegan rökstuðning að ræða hvað varði kæru kæranda og þau sjónarmið sem lögð hafi verið fram henni til stuðnings, heldur frekar endurtekningu á fyrra stefi sem Reykjavíkurborg hafi ekki stutt með vísan í lög eða reglur.

Kærandi uni ekki niðurstöðu Reykjavíkurborgar og kæri hana til úrskurðarnefndar velferðarmála. Vakin sé athygli á því að niðurstaða þessa máls muni verða mjög fordæmisgefandi hvað varði framkvæmd NPA samninga á landsvísu þar sem öll sveitarfélög styðjist við sama jafnaðartaxta. Því sé mikilvægt að afstaða úrskurðarnefndar til þeirra álitamála sem borin séu upp í kærunni séu skýr og afdráttarlaus.

Áður en lengra sé haldið sé rétt að afmarka ágreining málsins. Í málinu sé ekki ágreiningur um þjónustuþörf kæranda. Hann hafi þörf fyrir aðstoð allan sólarhringinn og NPA samningur hans kveði á um það. Þá virðist heldur ekki vera ágreiningur um það að framlög sveitarfélaga til NPA skuli gera ráð fyrir skammtímaveikindum og kostnaði vegna þjálfunar aðstoðarfólks. Ágreiningurinn snúist fyrst og fremst um hvort framlög Reykjavíkurborgar, og annarra sveitarfélaga, til NPA geri ráð fyrir skammtímaveikindum og þjálfun aðstoðarfólks eða ekki.

Kærandi bendi á að NPA miðstöðin hafi um árabil sent sveitarfélögum útreikninga á jafnaðartöxtum vegna NPA, eða allt frá árinu 2018. Forsendur þessara útreikninga hafi ávallt legið fyrir og þær sendar með útreikningum jafnaðartaxta ár frá ári. Til einföldunar verði hér farið yfir útreikninga og forsendur jafnaðartaxtans frá árinu 2022.

Þann 20. janúar 2022 hafi NPA miðstöðin sent sveitarfélögum tölvupóst með tilkynningu um hækkun á kostnaði í NPA vegna kjarahækkana NPA aðstoðarfólks ásamt útreikningum og forsendum nýrra jafnaðartaxta vegna ársins 2022. Í póstinum segi meðal annars að NPA miðstöðin óski vinsamlegast eftir því að sveitarfélög aðlagi framlög sín til NPA samninga þegar í stað til samræmis við útreikninga sem hafi fylgt með póstinum, eða leggi fram eigin útreikninga á töxtum sem skuli gilda á árinu 2022, með vísan til kjarasamnings umsýsluaðila vegna NPA aðstoðarfólks, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð og grein 10.1 í samstarfssamningi NPA miðstöðvarinnar við sveitarfélög. Með tölvupóstinum hafi fylgt skjal með skýringum. Undir lið 2.1 í forsendukafla skjalsins segi:

„Útreikningar í skjali þessu taka þó ekki tillit til margvíslegra kjarasamningsbundinna þátta sem laungreiðandi gæti þurft að greiða, s.s. sérstaks álags vegna útkalla á vakt þegar starfsmaður verður veikur, álags sem greitt er þegar breyta þarf vaktaskipulagi með litlum fyrirvara o.fl. Þá taka framangreindir útreikningar ekki tillit til þess að aðstoðarfólk greiði í séreignarsjóði, eigi rétt á hærra orlofi eða laungreiðandi leggi út fyrir kostnaði vegna þjálfunar eða veikinda aðstoðarfólks.“

Þann 22. maí 2023 hafi NPA miðstöðin sent sambærilegan tölvupóst á sveitarfélög með nýjum jafnaðartöxtum vegna kjarahækkana sem hafi tekið gildi hjá NPA aðstoðarfólki á árinu. Með póstinum hafi enn á ný fylgt reiknilíkan og forsendur fyrir útreikningunum ásamt afriti af gildandi kjarasamningi NPA aðstoðarfólks.

Þann 31. maí 2024 hafi NPA miðstöðin svo enn á ný sent tölvupóst á sveitarfélög með nýjum jafnaðartöxtum vegna 2024 sem hafi tekið tillit til kjarahækkana NPA aðstoðarfólks á árinu. Meðfylgjandi hafi verið forsendur fyrir útreikningunum en þar komi meðal annars fram undir lið 2.1:

„Útreikningar í skjali þessu taka ekki tillit til margvíslegra kjarasamningsbundinna þátta sem launagreiðandi gæti þurft að greiða, s.s. álags vegna útkalla á vakt þegar aðstoðarmaður verður veikur, kostnað vegna þjálfunar nýs aðstoðarfólks, launakostnaður á meðan aðstoðarfólk situr námskeið, launakostnaður á meðan aðstoðarfólk situr starfsmannafundi, álags sem greitt er þegar breyta þarf vaktaskipulagi með litlum fyrirvara o.fl. Í ofangreindum og sambærilegum tilvikum er eðlilegt að NPA verkstjórnandi geti sótt um aukaframlag til sveitarfélags síns, til að standa straum af kostnaði vegna þeirra þátta.“

Í skýringum sé því tekið skýrt fram að aðeins sé verið að reikna út lágmarkstaxta, það er lágmarkskostnað launagreiðanda við að greiða eina meðalklukkustund miðað við launakostnað og launatengd gjöld hjá NPA aðstoðarfólki á árinu, en ekkert því til viðbótar. Ef tekið væri tillit til veikinda aðstoðarfólks í taxtanum kæmi fram í útreikningunum einhvers konar vægi eða álag sem endurspegli þann kostnað, til dæmis meðalvægi veikindaréttar aðstoðarfólks í tímafjölda í mánuði eða meðalkostnaður launagreiðenda vegna veikindaréttar starfsfólks í sambærilegum störfum á almennum vinnumarkaði.

Séu forsenduskjölin með kærunni skoðuð megi sjá að þeir launaliðir og flokkar sem myndi útreikning jafnaðartaxta séu:

1. Dagvinnugrunnur
2. Yfirvinna (tilteknir launaliðir eru reiknaðir út frá yfirvinnu)
3. Álög á dagvinnu
4. Persónulegur tími (neysluhlé)
5. Vetrarorlof
6. Orlof
7. Orlofsuppbót
8. Desemberuppbót
9. Greiðsla í lífeyrissjóði og aðra laungreiðendasjóði
10. Tryggingagjald
11. Sjóðsgjöld í stéttarfélög

Þarna sé því ekki að finna álag eða prósentuaukningu vegna veikindaréttar aðstoðarfólks eða álag vegna þjálfunar aðstoðarfólks.

Í forsenduskjölunum megi einnig finna skýringar á þeim tímafjölda sem lagður sé til grundvallar útreikningnum og meðalkostnaður á hverja vinnustund í NPA sé reiknaður út frá. Þannig sé til dæmis fjöldi klukkustunda sem liggi til grundvallar útreikningum vegna tímabilsins 1. febrúar 2024 til 31. desember 2024 samtals 8.040 klukkustundir vegna sólarhringssamninga. NPA miðstöðin reikni svo út meðalkostnað þessara vinnustunda út frá því hvernig klukkustundirnar raðist á mismunandi álög í tengslum við kvöldvinnu, næturvinnu, helgarvinnu og vinnu á stórhátíðum svo dæmi séu tekin. Það geri 335 daga (8.040 dagar deilt með 24 klukkustundum í sólarhring) án janúarmánaðar, þar sem nýir kjarasamningar hafi tekið gildi 1. febrúar 2024.

Það gefi því augaleið að ekki sé gert ráð fyrir neinum viðbótarkostnaði í útreikningum NPA miðstöðvarinnar vegna veikinda aðstoðarfólks eða annars tilfallandi kostnaðar eins og til dæmis þjálfunar aðstoðarfólks.

Hér verði ekki gengið lengra í því að færa frekari rök eða sýna frekar fram á það að sá taxti sem NPA samningar grundvallist á og sem Reykjavíkurborg styðjist við, taki ekki tillit til eða geri ráð fyrir veikindum NPA aðstoðarfólks. Ekki verði séð hvernig Reykjavíkurborg geti komist að þeirri niðurstöðu að jafnaðartaxti NPA samninga taki mið af veikindum aðstoðarfólks út frá framangreindu. Réttast hefði verið að borgin myndi kanna forsendur útreikninga á bakvið þá taxta sem séu í notkun og borgin grundvalli greiðslur sínar til NPA á, eða framkvæmi sína eigin athugun á því hvort taxtinn sem sé notaður dugi fyrir meðalkostnaði vinnustundar í NPA auk greiðslu vegna tilfallandi veikinda og þjálfunar aðstoðarfólks. Hér verði að telja að borgin hafi bæði brugðist frumkvæðisskyldu sinni samkvæmt 32. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 10. gr. laganna, enda virðist borgin ekki hafa kannað útreikningana á bakvið taxtana sem hún styðjist við eða framkvæmt sína eigin útreikninga á töxtunum.

Kærandi telji mikilvægt að árétta að í grunninn snúist mál þetta um rétt hans til sjálfstæðs lífs og þá staðreynd að ef ekki sé komið til móts við ófyrirsjáanleg skakkaföll á borð við veikindi aðstoðarfólks muni möguleiki kæranda til sjálfstæðs lífs sæta skerðingum. Þjónustuþörf kæranda minnki ekki eða falli niður við veikindi aðstoðarfólks heldur þurfi kærandi einfaldlega að kalla inn aðra manneskju og greiða báðum laun, það er hinum veika og þeim sem leysi hinn veika af, ellegar fái kærandi ekki þá þjónustu sem kveðið sé á um í hans NPA samningi og lög geri ráð fyrir.

Allir launagreiðendur geti lent í tímabilum þar sem mikið sé um veikindi hjá starfsfólki hvort sem um sé að ræða opinberar stofnanir, fyrirtæki eða NPA notendur. NPA notendur séu fjölbreyttur hópur með ólíkan bakgrunn og bakland. Sumum þeirra takist betur en öðrum að láta greiðslur vegna NPA duga þegar starfsfólk veikist, til dæmis með aðstoð aðstandenda eða annarra utanaðkomandi aðila sem beri þó ekki lögbundin skylda til þess að sinna þjónustuþörfinni. Aðrir, eins og kærandi, búi ekki við þannig aðstæður. Líkt og fyrr segi séu aðstæður kæranda með þeim hætti að hann geti ekki treyst á aðkomu annarra til að hlaupa í skarðið vegna veikinda aðstoðarfólks og hann geti ekki verið án aðstoðar. Eins og staðan sé núna feli veikindi og aðrar uppákomur sem krefjist viðbótarútgjalda umfram hið hefðbundna í raun í sér að kærandi þurfi að skera niður í þjónustu við sig eða leggja sjálfur út fyrir kostnaði til þess að fjármagna afleysingu vegna veikinda aðstoðarfólks.

Kærandi hafi bent á og rökstutt hvernig framlag Reykjavíkurborgar taki ekki tillit til skammtímaveikinda aðstoðarfólks, þrátt fyrir að borgin telji að jafnaðartaxti NPA miðstöðvarinnar geri það. Í 1. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi þjónustuþarfir segi:

„Markmið laga þessara er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess.“

Í sömu grein segi einnig:

„Þjónusta samkvæmt lögum þessum skal miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði.“

Í 38. gr. sömu laga segi:

„Sveitarfélög skulu fjármagna þjónustu við fatlað fólk og annan rekstrarkostnað samkvæmt lögum þessum að því leyti sem annað er ekki tekið fram eða leiðir af öðrum lögum.“

Því sé lagaskylda sveitarfélagsins til að fjármagna þjónustu kæranda skýr og sú þjónusta skuli vera sú besta sem hægt sé að veita og koma til móts við stuðningsþarfir hans.

Jafnræðisregla gildi um fatlað fólk og kærandi eigi ekki að hafa lakari rétt en aðrir einstaklingar í sambærilegri stöðu á grundvelli þess hvaða þjónustuform hann nýti. Ljóst sé að fatlað fólk á þjónustukjörnum borgarinnar yrði ekki skilið eftir án þjónustu ef skammtímaveikindi kæmu upp hjá starfsfólki þjónustukjarnans, né yrði það látið greiða úr eigin vasa fyrir útkall vegna slíkra veikinda.

Kærandi veki athygli á því að sveitarfélaginu einu beri lögum samkvæmt að fjármagna þjónustu við fatlað fólk. Í kaflanum „framlag til launakostnaðar“ í handbók velferðarráðuneytisins um NPA segi:

„Einnig skal gert ráð fyrir svigrúmi til að mæta tilfallandi veikindum og þjálfun nýrra starfsmanna. Notanda eða umsýsluaðila er ekki heimilt að ráðstafa framlagi til launakostnaðar með öðrum hætti en í formi launagreiðslna til aðstoðarfólks.“

Líkt og fyrr segi virðist ekki vera ágreiningur í þessu máli um skyldu sveitarfélagsins til að fjármagna tilfallandi veikindi aðstoðarfólks, en borgin virðist þó vilja takmarka framlög sín við jafnaðartaxta án þess að skilja fyllilega hvað taxtinn feli í sér. Synjun Reykjavíkurborgar feli í sér þá túlkun að takmarka skuli framlög til NPA notenda við jafnaðartaxtann. Ekki sé að finna stoð fyrir slíkri túlkun í handbók velferðarráðuneytisins sem borgin vísi til í hinni kærðu ákvörðun, enda innihaldi handbókin ekki umfjöllum um jafnaðartaxta. Hugsunin á bakvið jafnaðartaxtana sé sú að þeir séu nálægt því að uppfylla þarfir flestra NPA notenda og leiði til hagræðis bæði fyrir sveitarfélög og notendur til viðmiðunar um meðalkostnað einnar vinnustundar í NPA á tilteknu tímabili. Í sérstökum tilvikum gildi hins vegar meginregla stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda og þá sé rétt að víkja frá fyrirkomulagi jafnaðartaxta til að koma til móts við „sérstakar aðstæður“, svo sem þegar tilfallandi veikindi aðstoðarfólks hjá tilteknum NPA notanda séu svo mikil að þau hafi verulega neikvæð áhrif á framkvæmd þjónustunnar. Það sé mat kæranda að sú staða sem upp sé komin hjá honum falli einmitt undir það sem tilgreint sé í handbókinni um sérstakar aðstæður, enda sé sá listi sem þar sé að finna ekki tæmandi, sbr. eftirfarandi orðalag:

„Sérstakar aðstæður notanda. Þær aðstæður geta komið upp í lífi notanda að hann hafi þörf fyrir meiri aðstoð eða hærra fjárframlag vegna langvarandi veikinda hans, aðstoðarmanna, fæðingaorlofs, slysa eða dauðsfalla o.s.frv. Notandi getur óskað eftir sérstöku viðbótarframlagi til þess að bregðast við slíkum aðstæðum. Sveitarfélag setur sér starfsreglur um hvernig bregðast skuli við þegar þannig stendur á.“

Samkvæmt rökstuðningi Reykjavíkurborgar fyrir hinni kærðu ákvörðun liggi fyrir að borgin hafi ekki sinnt framangreindum leiðbeiningum handbókarinnar um að setja sér starfsreglur um hvernig bregðast skuli við í tilfellum eins og því sem hér um ræði og sveitarfélagið beri sjálft hallann af skorti á slíkum reglum. Ekki fáist séð að sveitarfélagið hafi staðið undir framangreindri skyldu sinni en líkt og margítrekað hafi verið af hálfu NPA miðstöðvarinnar felist umræddir kostnaðarliðir ekki í útreikningum miðstöðvarinnar á jafnaðartöxtum. Um það hafi Reykjavíkurborg margoft verið upplýst í skriflegum minnisblöðum og sveitarfélagið hafi aldrei gert athugasemdir eða fyrirvara við umrædd minnisblöð hvað þetta varði. Í þessu sambandi sé einnig rétt vísa til fundar NPA miðstöðvarinnar við Reykjavíkurborg þann 25. júní 2024 þar sem farið hafi verið yfir útreikninga og forsendur fyrir jafnaðartöxtum NPA miðstöðvarinnar þar sem enginn vafi hafi leikið á því að hann tæki ekki tillit til veikindaréttar aðstoðarfólks. Reykjavíkurborg hafi ekki sett sér viðmið eða útfært með hvaða hætti koma skuli til móts við NPA notendur og einstaklinga í sambærilegri stöðu og kærandi þegar veikindi aðstoðarfólks séu með þeim hætti að það hafi veruleg áhrif á þjónustuna hans og leiði til þjónustuskerðingar. Líkt og áður segi verði borgin að bera hallann af því.

Kærandi sé með NPA samning við Reykjavíkurborg. Framlög vegna NPA samnings kæranda grundvallist á jafnaðartaxta sem hafi verið reiknaður út frá kjarasamningi NPA aðstoðarfólks. NPA aðstoðarfólk njóti kjarasamningsbundinna réttinda líkt og veikindaréttar. Hvorki tímafjöldi NPA samnings kæranda né fjárframlög til samningsins taki hins vegar tillit til þess að aðstoðarfólk nýti veikindarétt sinn. Þegar aðstoðarfólk nýti sér veikindarétt sinn leiði það þannig til þjónustuskerðingar hjá kæranda sem nemi þeim kostnaði sem verði til við að greiða afleysingu vegna veikindanna.

Reykjavíkurborg mótmæli ekki skyldu sinni til að greiða framlög vegna tilfallandi veikinda en telji að jafnaðartaxti sem stuðst sé við taki tillit til tilfallandi veikinda og þjálfunar aðstoðarfólks. Kærandi bendi á að borgin hafi ekki rökstutt þá niðurstöðu með neinum hætti. Uppsöfnuð staða NPA samnings kæranda sé einfaldlega neikvæð um þessar mundir sem nemi 6.609.226 kr., miðað við stöðu í lok september 2024. Óljóst sé hvernig Reykjavíkurborg sjái fyrir sér að þeirri skuld verði mætt og af hverjum eða kostnaður vegna tilfallandi veikinda aðstoðarfólks í framtíðinni. Kærandi hafi hins vegar sýnt fram á að jafnaðartaxtinn sem stuðst sé við taki ekki tillit til veikinda NPA aðstoðarfólks eða annarra tilfallandi viðbótarútgjalda. Jafnaðartaxti endurspegli aðeins lágmarkskostnað hverrar vinnustundar í NPA.

Kærandi vísi til réttinda sinna til þjónustunnar samkvæmt lögum nr. 38/2018 [og] skyldu borgarinnar til að fjármagna þjónustuna við sig með fullnægjandi hætti. Bæði sé vísað til reglugerðar nr. 1250/2018 og handbókar velferðarráðuneytisins um NPA í þeim efnum. Reykjavíkurborg beri hallann af því að hafa ekki sett sér starfsreglur eða viðmið um fyrirkomulag varðandi meðferð umsókna um viðbótarframlög vegna veikinda eða sérstakra aðstæðna sem kalli á viðbótarframlög í NPA.

Kærandi byggi einnig á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og frumkvæðisskyldu samkvæmt lögum nr. 38/2018 en Reykjavíkurborg hafi brugðist skyldum sínum til að ganga úr skugga um að framlög til NPA samnings kæranda uppfylli raunverulegan kostnað vegna veikinda aðstoðarfólks hans. Þá sé enn fremur byggt á jafnræðisreglunni en fólk sem nýti önnur þjónustuúrræði hjá borginni verði ekki fyrir þjónustuskerðingu verði starfsfólk borgarinnar veikt né þurfi það að bera aukakostnað vegna afleysinga aðstoðarfólks úr eigin vasa.

Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar, dags. 28. ágúst 2024, um að staðfesta synjun Reykjavíkurborgar á synjun á umsókn kæranda um viðbótarframlag vegna skammtímaveikinda sé ólögmæt og ósanngjörn. Kærandi eigi rétt á því viðbótarfjármagni sem sótt sé um og engar hlutlægar eða málefnalegar ástæður mæli gegn því að hann fái notið þeirra réttinda.

Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og úrskurða að Reykjavíkurborg beri að greiða viðbótarframlög til kæranda vegna veikindaréttar NPA aðstoðarfólks hans.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi leggi þunga áherslu á að Reykjavíkurborg viðurkenni í ákvörðun sinni að ástæða synjunar sé sú að borgin telji að framlag vegna skammtímaveikinda séu reiknuð inn í tímagjald (jafnaðartaxta) NPA samninga og um það snúist þessi kæra. Kærandi vísi til greinargerðar Reykjavíkurborgar þar sem segi:

„Til áréttingar þá snýst ágreiningurinn um hvort jafnaðartaxti geri ráð fyrir skammtímaveikindum.“

Reykjavíkurborg hafi því ekki gert athugasemd við það að henni beri að greiða fyrir kostnað vegna veikinda aðstoðarfólks, aðeins að hún telji sig gera það nú þegar. Kærandi hafi óskað eftir því að Reykjavíkurborg geri grein fyrir því hvernig þessi kostnaðarþáttur birtist í tímagjaldinu sem Reykjavíkurborg miði framlög sín til NPA samninga við en það hafi borgin ekki gert. Sveitarfélagið beri fyrir vikið hallann af því að geta ekki sannað þær fullyrðingar sem það byggi málflutning sinn á en ljóst sé að talsverður aðstöðumunur sé hér á kæranda annars vegar og stærsta sveitarfélagi landsins hins vegar sem hafi fjölmarga starfsmenn á sínum snærum til þess að afla gagna og skýringa til að skera megi með sem nákvæmustum hætti úr deilumáli þessu. Að sama skapi skuli á það bent að úrlausn þessa kærumáls skipti kæranda verulegu máli enda tefli hér, þegar öllu sé á botninn hvolft, um rétt hans sem fatlaðs einstaklings til sjálfstæðs lífs.

Sem dæmi um að Reykjavíkurborg fullyrði að framlög vegna skammtímaveikinda séu hluti af framlagi til NPA samninga án þess að færa fyrir því neinar sönnur eða leggja fram gögn því til staðfestingar megi nefna eftirfarandi fullyrðingu sem fram komi í greinargerðinni:

„Jafnaðartaxti felur í sér að gert er ráð fyrir breytilegum þáttum innan almanaksársins, svo sem mismunandi dagafjölda í mánuði, almennra frídaga og skammtímaveikinda.“

Það sæti furðu að borgin miði framlög við jafnaðartaxta en telji þó að útreikningar og forsendur taxtans séu sér óviðkomandi. Þess megi geta að NPA miðstöðin hafi ítrekað bent á að taxtinn feli ekki í sér framlög vegna veikinda og sýnt fram á það með útreikningum sínum, bæði á fundum og í tölvupóstum. Öllum fullyrðingum um annað sé mótmælt sem röngum.

Í greinargerðinn segi einnig:

„Í kæru, dags. 24. október 2024, er óskað eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til þess hvort NPA miðstöðin ætti að uppfæra útreikninga sína á jafnaðartöxtum NPA samninga með auka framlagi ofan á fyrri jafnaðartaxta til að gefa svigrúm til að mæta tilfallandi veikindum og þjálfun nýrra starfsmanna. Taka ber fram að NPA miðstöðin þarf ekki umsögn frá Reykjavíkurborg varðandi framangreint, þar sem umræddir starfsmenn eru ekki starfsmenn Reykjavíkurborgar og því ekki um ákvörðun borgarinnar að ræða.“

Hér skauti Reykjavíkurborg algjörlega framhjá þeirri staðreynd að sveitarfélagið leggi útreikninga NPA miðstöðvarinnar til grundvallar framlögum sínum til NPA og því sé þetta hluti af ákvörðun borgarinnar um útdeilingu á fjármunum. Að sjálfsögðu hvíli sjálfstæð rannsóknarskylda á sveitarfélögum að kynna sér hvað búi að baki slíkum útreikningum og hvort þeir séu réttir eða ekki. Það hljóti að skjóta skökku við að borgin byggi framlög sín til NPA samninga alfarið á útreikningum NPA miðstöðvarinnar, án þess þó að kynna sér hvað sé þeim að baki, hvernig þeir séu reiknaðir út og hvort þjónustan sem töxtunum sé ætlað að uppfylla sé fullnægt. Í þessu sambandi sé rétt að árétta að Reykjavíkurborg styðjist einnig við þennan taxta við útreikninga á NPA samningum hjá verkstjórnendum sem séu ekki í umsýslu hjá NPA miðstöðinni og hafi því enga aðkomu haft að útreikningum eða forsendum á bakvið jafnaðartaxtana.

Staðreyndin sé sú að Reykjavíkurborg hafi tekið þátt í að móta þann jafnaðartaxta sem lagður sé til grundvallar í NPA. Til að sýna fram á það megi í þessu sambandi nefna margvíslega tölvupósta sem hafi farið á milli NPA miðstöðvarinnar og Reykjavíkurborgar á liðnum árum vegna útreikninga á töxtum og greiðslum vegna NPA samninga. Hér verði nefnd nokkur dæmi.

Tölvupóstur NPA miðstöðvarinnar til Reykjavíkurborgar, dags. 3. október 2018, vegna minnisblaðs um útreikning á jafnaðartöxtum í NPA. Þetta hafi verið fyrsta minnisblaðið sem NPA miðstöðin hafi tekið saman vegna útreikninga á jafnaðartöxtum í NPA. Í póstinum sé óskað eftir fundi til þess að fara yfir og fá endurgjöf frá Reykjavíkurborg um útreikningana. Í svörum frá Reykjavíkurborg komi fram að fundað hafi verið um þessi mál.

Tölvupóstur deildarstjóra fjármála og rekstrar á velferðarsviði Reykjavíkurborgar til NPA miðstöðvarinnar, dags. 7. mars 2019, þar sem óskað sé eftir kynningu sem NPA miðstöðin hafi farið yfir með Reykjavíkurborg um útreikninga á jafnaðartaxta. Tölvupóstinum hafi verið svarað samdægurs. Sami starfsmaður hafi sent annan póst þann 21. júní 2019. Þar komi fram að starfsmaðurinn sé að setja upp útreikninga í samræmi við útreikninga NPA miðstöðvarinnar til að sannreyna þá. Í tölvupóstinum komi fram margvíslegar athugasemdir, hugmyndir og vangaveltur varðandi útreikninginn, sem sé alveg sjálfstæður frá Reykjavíkurborg. NPA miðstöðin hafi sent tölvupósti 26. júní [2019] með svörum við tilteknum álitamálum.

Tölvupóstur deildarstjóra fjármála og rekstrar hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar til NPA miðstöðvarinnar, dags. 7. ágúst 2020. Í póstinum hafi verið óskað eftir samtali vegna nýrra kjarasamninga NPA aðstoðarfólks og útreiknings jafnaðartaxta í því skyni að sannreyna útreikningana.

Fundarboð deildastjóra í málefnum fatlaðs fólks hjá Reykjavíkurborg til NPA miðstöðvarinnar, dags. 3. maí 2022, til að ræða um útborgun vegna NPA samninga, vegna styttingar vinnuviku NPA aðstoðarfólks, sbr. efnislínu fundarboðsins.

Tölvupóstur fjármálasérfræðings hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar til NPA miðstöðvarinnar, dags. 10. maí 2022. Í póstinum komi fram að fjármálasérfræðingurinn sé að „rýna skjalið sem sýnir útreikning NPA miðstöðvarinnar á jafnaðarstund á árinu 2022.“ Jafnframt segi að skjalið sé mjög greinargott en óskað sé eftir afriti af reiknilíkaninu til þess að auðveldara sé að átta sig á hlutunum. Reiknilíkanið hafi verið sent með tölvupósti sama dag en afrit af því fylgi með kærunni.

Tölvupóstsamskipti milli NPA miðstöðvarinnar og Reykjavíkurborgar vegna jafnaðartaxta á árinu 2022. Af samskiptunum að ráða sé ljóst að ræddir séu útreikningar og forsendur útreikninga í þaula auk þess sem borgin taki fram að hún þurfi tíma til þess að leggjast yfir þá og sé að „vinna í málinu“.

Tölvupóstur deildarstjóra skrifstofu málefna fatlaðs fólks hjá Reykjavíkurborg til NPA miðstöðvarinnar, dags. 11. apríl 2022. Í póstinum komi fram að borgin sé að skoða útreikninga NPA miðstöðvarinnar út frá breytingum á kjarasamningi NPA aðstoðarfólks og að þeir hafi verið samþykktir. Þó sé ekki búið að fjalla um breytingar sem felist í styttingu vinnuviku NPA aðstoðarfólks.

Tölvupóstur NPA miðstöðvarinnar til Reykjavíkurborgar, dags. 1. júní 2023. Óskað hafi verið eftir fundi til þess að ræða meðal annars „taxtamál NPA samninga“.

Framangreind samskipti sýni svo ekki verði um villst að Reykjavíkurborg hafi frá upphafi verið vel meðvituð um forsendur og aðferðarfræði við útreikninga á jafnaðartöxtum í NPA, þvert á það sem fram komi í greinargerð borgarinnar í málinu. Borgin hafi frá uppafi yfirfarið taxtana, endurreiknað þá, fært fram athugasemdir, sett fram spurningar og óskað eftir gögnum vegna þeirra. Þannig hafi borgin verið þátttakandi í mótun þeirra sem birtist í þeirri staðreynd að borgin taki sér tíma á hverju ári til þess að yfirfara þá og staðreyna og að endingu byggi framlög sín til NPA á.

Í greinargerðinni sé vísað til fundar sumarið 2024 þar sem fulltrúar frá Reykjavíkurborg og NPA miðstöðvarinnar hafi hist til þess að fara yfir útreikninga á töxtum. Í greinargerðinni sé því ranglega haldið fram að Reykjavíkurborg hafi á þessum fundi haldið því fram að skammtímaveikindi væri hluti af jafnaðartaxtanum, en í greinargerðinni segi:

„Veikindaréttur vegna skammtímaveikinda var ekki sérstaklega ræddur að öðru leyti en að velferðarsvið liti svo á að veikindaréttur væri hluti af jafnaðartaxtanum líkt og kveðið er á um í kafla 2.2. í handbók um NPA.“

Veikindaréttur hafi ekki sérstaklega verið ræddur á fundinum, en ekki hafi farið á milli mála hvað væri innifalið í taxtanum við útreikningana, enda sé um að ræða sömu útreikninga sem stuðst hafi verið við frá árinu 2018 og Reykjavíkurborg hafi gaumgæfilega kynnt sér og skoðað, eins og framangreind samskipti sýni fram á.

Það að borgin telji að framlögin taki mið af skammtímaveikindum séu nýmæli og gangi gegn fyrri samskiptum NPA miðstöðvarinnar við Reykjavíkurborg. Þar megi til að mynda [nefna] tölvupóst skrifstofustjóra skrifstofu málefna fatlaðs fólks til NPA miðstöðvarinnar, dags. 15. desember 2022, en þar segi að borgin sé meðvituð um að einstaka notendur séu í miklum vanda vegna uppsafnaðra skammtímaveikinda. Þá segi í póstinum:

„Við munum að sjálfsögðu óska eftir fjármagni úr Jöfnunarsjóði til að mæta vanda viðkomandi einstaklinga en gerum ekki ráð fyrir niðurstöðu fyrr en á næsta ári. Þá liggur ekki fyrir hvort sjóðurinn muni mæta skammtímaveikindum. Okkur er umhugað um að þessir einstaklingar lendi ekki í vanda. Er ekki öruggt að þið getið mætt þeim sem þið farið með umsýslu fyrir þar til niðurstaða liggur fyrir.“

Ef borgin teldi sannarlega að jafnaðartaxti sem borgin styðjist við fæli í sér framlög vegna skammtímaveikinda væri skrifstofustjóri skrifstofu málefna fatlaðs fólks hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar að öllum líkindum meðvituð um það og læti það í ljós. Þá virðist borgin, að minnsta kosti á þessum tímapunkti, líta svo á að hún geti varpað sinni ábyrgð á því að bera kostnað vegna skammtímaveikinda á Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, rétt eins og með langtímaveikindin. Ætla megi að borgin hafi á síðari stigum áttað sig á skyldu sinni til þess að greiða fyrir skammtímaveikindi aðstoðarfólks í NPA en þá byggt á því að framlag vegna skammtímaveikinda væri hluti af jafnaðartaxtanum sem borgin greiði nú þegar. Fatlaðir einstaklingar geti ekki borið ábyrgð á því að sveitarfélög skipti um hest í miðri á, enda séu réttmætar væntingar þeirra fólgnar í því að orð fulltrúa sveitarfélagsins standi hvað réttindi og skyldur varði.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar sé vísað til úrskurðar [úrskurðarnefndar velferðarmála] í máli nr. 215/2024 þar sem borgin telji að tekist hafi verið á um svipað álitamál. Í því máli hafi verið fjallað um greiðslur vegna bakvakta og aksturs en þar segi í forsendunum:

„Sveitarfélagið hafi ekki talið skylt að greiða fyrir bakvaktir í NPA samningum samkvæmt lögum en að greitt væri fyrir aukavaktir.“

Þá segi enn fremur:

„Hins vegar hafi sveitarfélagið samþykkt, líkt og áður sé rakið, að greiða fyrir aukavaktir til að koma til móts við þarfir stúlkunnar, enda hafi sveitarfélagið fullnægjandi lagaheimildir til þeirrar ákvörðunar öfugt við það sem gildi um bakvaktir og aksturskostnað.“

Hér sé einmitt viðurkenning á því að annað sveitarfélag greiði fyrir aukavaktir til að koma til móts við þarfir kæranda, öfugt við það sem gildi um bakvaktir og aksturskostnað.

Þarna liggi mjög mikilvægur munur á því máli sem hér sé til umfjöllunar og framangreindum úrskurði. Fólk á bakvakt eigi rétt á greiðslum óháð því hvort það sé kallað út eða ekki og þannig myndi kostnaður við samninginn aukast mikið án tillits til þess hvort einhver yrði veikur eða ekki. Mál kæranda snúist ekki um það, heldur kostnað vegna vinnu sem sannarlega komi í stað þess sem forfallist vegna veikinda.

Það sæti einnig furðu að Reykjavíkurborg skuli vísa í þennan úrskurð, enda virðist borgin ekki sammála því að sveitarfélögum beri ekki skylda til þess að greiða viðbótarkostnað vegna veikinda í NPA. Afar brýnt sé að árétta að mál þetta snúist ekki um það, heldur hvort sveitarfélagið sé að uppfylla þá skyldu eða ekki. Það að Reykjavíkurborg vísi til þessa úrskurðar í sinni greinargerð skuli að mati kæranda túlkað sem svo að borgin sé meðvituð um skyldu sína til þess að axla ábyrgð á kostnaðinum sem um ræði.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar komi eftirfarandi álit sveitarfélagsins fram:

„Vegna veikinda kæranda reynist honum erfitt að vera án starfsfólks sem leiðir til þess að þegar upp koma veikindi hjá starfsfólki þarf að kalla út aukavakt.“

Kærandi bendi á að óumdeilt sé í máli þessu að hann þurfi aðstoð allan sólarhringinn og sé á þeim forsendum með sólarhringssamning um NPA. Með öðrum orðum sé það mat sveitarfélagsins sjálfs að kærandi þurfi aðstoð vegna fötlunar allan sólarhringinn. Það komi ekki mögulegum veikindum hans við að honum reynist erfitt að vera án aðstoðar, heldur fötlun hans og raunverulegri þjónustuþörf sem hafi verið metin og viðurkennd af Reykjavíkurborg. Það sé með öllu óskiljanlegt að Reykjavíkurborg haldi því nú fram að kæranda „reynist erfitt“ að vera án starfsfólks. Hið rétta sé að fötlun hans krefjist aðstoðarfólks allan sólarhringinn. Jafnframt sé fráleitt að bera því við að það sé á grundvelli „veikinda“ kæranda sem honum reynist erfitt að vera án starfsfólks. Þessum fullyrðingum Reykjavíkurborgar sé mótmælt af hálfu kæranda sem röngum, fjarstæðukenndum og meiðandi.

Rétt sé að árétta að grunnurinn að NPA samningum sé svokallað „Samkomulag um úthlutun vinnustunda“ sem feli í sér metna þjónustuþörf fyrir aðstoð á mánuði, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1250/2018. Í þessu samkomulagi um vinnustundir í tilviki kæranda komi fram að Reykjavíkurborg og kærandi séu sammála um að hann fái úthlutaðar 730 vinnustundir að meðaltali á mánuði til að mæta stuðningsþörf sinni. Skilningur kæranda á þessu sé sá að með vinnustund sé átt við klukkustund sem unnin sé í þjónustu við hann. Stund sem greidd sé vegna veikinda aðstoðarmanns fari ekki í aðstoð við hann eða stuðningsþörf, enda neyðist hann til þess að kalla út aðra vinnustund hjá aðstoðarmanni sem sé ekki veikur til að sinna aðstoðinni. Stundir sem ekki nýtist verkstjórnanda, til dæmis vegna veikinda, séu því varla vinnustundir í skilning mats á stuðningsþörfum hans. Stuðning við þessa afstöðu megi skýrlega finna í handbók ráðuneytisins um NPA, eins og rakið sé í kæru.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar segi:

„Ekki er unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags er í þessum efnum þar sem hann ræðst aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags.“

Þessari fullyrðingu mótmæli kærandi harðlega, enda sé Reykjavíkurborg með þessari fullyrðingu að túlka lagaumgjörð um réttindi fatlaðs fólks á Íslandi með þeim hætti að sveitarfélögum sé í sjálfsvald sett hvernig efnislegur réttur NPA notenda sé og hverjar séu skyldur sveitarfélaga til að uppfylla þau réttindi. Af þessu tilefni finni kærandi sig knúinn til að árétta að í 1. gr. laga nr. 38/2018 segi:

„Markmið laga þessara er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum.

Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði. Þjónusta samkvæmt lögum þessum skal miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð o.fl.“

Í 5. gr. laganna segi:

„Sveitarfélög bera ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þ.m.t. gæðum þjónustunnar, hvort sem hún er veitt af hálfu starfsmanna sveitarfélags eða af einkaaðilum samkvæmt samningi þar um, sbr. 7. gr., sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögum þessum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum. Enn fremur skulu sveitarfélögin hafa innra eftirlit með framkvæmd þjónustunnar, þar á meðal með framkvæmd samninga sem sveitarfélögin gera við þjónustu- eða rekstraraðila um þjónustuna, sbr. 7. gr.“

Þetta séu aðeins tvö dæmi sem sýni að vissulega séu skilgreindar efnislegar skyldur sveitarfélaga samkvæmt lögum gagnvart þeim sem eigi rétt á NPA þjónustu. Stjórnarskrárvarinn sjálfsstjórnarréttur sveitarfélaga komi ekki veg fyrir að sveitarfélög beri tilgreindar skyldur til þess að þjónusta fatlað fólk í samræmi við ákvæði laganna.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar segi:

„Í gildi er kjarasamningur milli annars vegar NPA miðstöðvarinnar og hins vegar Eflingar og Starfsgreinasambands Íslands vegna aðstoðarfólks fatlaðs fólks með NPA.“

Þá segi ennfremur:

„Í því samhengi verður að árétta að Reykjavíkurborg ber frumkvæðisskyldu gagnvart sínum notendum en ekki kjarasamningum NPA miðstöðvarinnar enda á Reykjavíkurborg ekki aðild að þeim samningi.“

Óljóst sé hvað borgin eigi raunverulega við með þessu. Kærandi spyrji hvernig borgin ætli að sinna þessari frumkvæðisskyldu gagnvart kæranda sem sé búinn að upplýsa um [að] greiðslur borgarinnar dugi ekki fyrir skammtímaveikindum sem séu að safnast upp og valdi því að hann sé í skuld við umsýsluaðila sinn. Borgin hafi verið meðvituð um þessa stöðu um árabil, sbr. samskiptin sem rakin séu hér að framan. Þá hafi borgin ítrekað látið í veðri vaka að hún muni taka ábyrgð varðandi lausn á þessu máli, en hlaupi nú undan ábyrgð sinni án sýnilegrar ástæðu eða fullnægjandi rökstuðnings ef marka megi greinargerð í máli kæranda.

Niðurstaðan sem Reykjavíkurborg boði í afstöðu sinni þýði að annað hvort þurfi NPA verkstjórnendur að brjóta kjarasamninga til þess að láta samninga sína ganga upp fjárhagslega án þess að verða fyrir skerðingu á þjónustu eða að hinn fatlaði einstaklingur verði af þjónustu sem sveitarfélagið sé skuldbundið til að veita honum. Hvorug niðurstaðan sé boðleg að mati kæranda, en forvitnilegt væri að vita hvora lausnina Reykjavíkurborg telji rétta þegar þessi staða komi upp, hver hún telji að eigi að bera þann kostnað og hvernig. Í öllu falli sé ljóst að fatlað fólk geti ekki valið hvort aðstoðarfólk þess veikist til skamms tíma, frekar en aðrir vinnuveitendur. Ef veikindi komi upp í þeim þjónustukjörnum sem borgin annist fyrir fatlað fólk séu stöður mannaðar með öðrum leiðum svo hægt sé að veita nauðsynlega þjónustu. Augljóslega sé fötluðu fólki sem fái slíka þjónustu ekki gert að greiða fyrir það að starfsmenn séu kallaðir út vegna veikinda. Með tilliti til jafnræðisreglu ætti kæranda ekki heldur að vera gert að bera slíka fjárhagslegar skuldir sem séu að engu leyti til komnar fyrir sakir sem hann hafi stjórn á.

Hér verði einnig, enn á ný, að ítreka að bæði í lögum nr. 38/2018, reglugerð nr. 1250/2018, handbók ráðuneytisins, NPA samningum og samstarfssamningum NPA miðstöðvarinnar við sveitarfélög sé beinlínis vísað til kjarasamninga NPA aðstoðarfólks og að þeir skuli liggja til grundvallar framlögum í NPA. Kjarasamningar sem gildi um störf NPA aðstoðarfólks séu Reykjavíkurborg því ekki óviðkomandi, síður en svo. Reykjavíkurborg beri sjálfstæð skylda til þess að ganga úr skugga um að framlög sín til NPA standi undir kjarasamningsbundnum greiðslum og að NPA verkstjórnendur fái óskerta þjónustu. Í greinargerðinni segi:

„Forsendur fyrir útreikningum í kjarasamningum NPA miðstöðvarinnar er því alfarið á þeirra ábyrgð.“

Þetta sé því einfaldlega rangt, enda leggi Reykjavíkurborg þá til grundvallar í sínum samningum og þar með sínum stjórnvaldsákvörðunum. Sérstaklega verði að horfa til þess, líkt og áður sé rakið, að borgin byggi á þessum töxtum gagnvart öllum NPA notendum í Reykjavík, ekki bara þeim sem séu félagsmenn í NPA miðstöðinni, og hafi enga aðkomu haft að útreikningum á umræddum jafnaðartöxtum. Áhugavert væri að vita hvort Reykjavíkurborg telji með sama hætti að þeir verkstjórnendur beri sömu ábyrgð á jafnaðartaxta borgarinnar sem finna megi í þeirra samningum.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar sé ítrekað komið inn á meintan „sveigjanleika“ sem felist í heimild til þess að færa greiðslur milli mánaða. Í því felist, að mati borgarinnar, að ætla megi svigrúm verkstjórnenda til þess að færa tíma milli mánaða og spara þannig við sig til að brúa bil sem myndist vegna veikinda. Þessi afstaða standist enga skoðun. Augljóslega sé það ekki raunin þegar manneskja þurfi aðstoð allan sólarhringinn, alla daga ársins eins og í tilfelli kæranda og ekkert viðbótarfjármagn komi inn til þess að mæta tilfallandi veikindum. Hér sé borgin einfaldlega að segja að verkstjórnandi þurfi að vera án aðstoðar þann tíma sem nemi viðbótarkostnaðinum sem sé óásættanlegt.

Kærandi geri einnig alvarlegar athugasemdir við það sem fram komi í greinargerð Reykjavíkurborgar um að skipulag hans á vinnu og vöktum NPA aðstoðarfólks kunni að hafa falið í sér kjarasamningsbrot og hafi mögulega ýtt undir veikindi hjá aðstoðarfólki og þar með kostnaði í NPA. Hér sé borgin að slá einhverju upp sem ekki hafi verið skoðað og vangaveltur sem þessar hafi enga þýðingu hvað varði niðurstöðu þessa máls. Hér sé engu líkara en að borgin sé að beita hótunum um að NPA verkstjórnendur sem láti reyna á rétt sinn þurfi að sæta einhvers konar úttekt á því hvernig hann kjósi að skipuleggja sína aðstoð eða útfæra sína þjónustu. Það að látið sé í veðri vaka að kærandi beri ábyrgð á veikindum aðstoðarfólks síns með framkvæmd samningsins sé einstaklega meiðandi og auðmýkjandi afstaða og óskað sé eftir því að sveitarfélagið leiðrétti ummælin og biðjist afsökunar á þeim.

Brýnt sé að árétta að kærandi og Reykjavíkurborg séu sammála um að sveitarfélögum beri skylda til þess að greiða kostnað vegna veikinda í NPA. Aðilar séu hins vegar ósammála um hvort Reykjavíkurborg greiði þennan kostnað nú þegar. Um það snúist þetta mál og úrskurðarnefnd velferðarmála verði að taka af allan vafa um þetta efni. NPA miðstöðin hafi sýnt fram á það að taxtinn feli ekki í sér viðbótarframlag vegna veikinda en borgin telji sér það óviðkomandi og geri enga tilraun til þess að leggja fram gögn eða styðja við fullyrðingu sína um að greiðslur hennar í NPA standi undir þeim kostnaði og kostnaðarliðum sem hún telji sig gera. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar geti því eingöngu orðið á einn veg.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er vísað til þess að kærandi sé X ára gamall, einhleypur og barnlaus. Hann vinni sem X hjá E og búi í leiguíbúð hjá F, leigufélagi G. Kærandi sé greindur með taugahrörnunarsjúkdóminn SMA, týpu III. Sjúkdómurinn lýsi sér þannig að hreyfitaugaboð frá mænunni komist ekki að öllu leyti til skila til vöðvans og með tímanum fækki þeim boðum sem komist til vöðvanna og hreyfingar verði þar af leiðandi erfiðari. Kærandi noti í dag rafknúinn hjólastól til að fara allra sinna leiða. Þá sé hann með lítinn styrk í höndum.

Kærandi hafi sótt um tilraunaverkefni um notendastýrða persónulega aðstoð (hér eftir nefnd NPA) þann 12. ágúst 2012 og umsóknin hafi verið samþykkt. Þjónustan hafi hafist í júní 2013. Kærandi sé með sólarhringssamning um NPA, eða 730 klukkustundir, með vakandi næturvöktum. Á árunum 2013 til 2021 hafi kærandi verið með sofandi næturvakt en frá þeim tíma hafi kærandi verið með vakandi næturvakt þar sem hann hafi þurft aðstoð við að snúa sér á nóttunni. Vegna veikinda kæranda reynist honum erfitt að vera án starfsfólks sem leiði til þess að þegar upp komi veikindi hjá starfsfólki þurfi að kalla út aukavakt.

Með bréfi NPA miðstöðvarinnar, dags. 7. mars 2024, hafi verið óskað eftir viðbótarframlagi frá Reykjavíkurborg sem nemi uppsöfnuðum kostnaði vegna afleysinga þegar upp komi veikindi hjá aðstoðarfólki kæranda. Samtals hafi kostnaðurinn verið 7.638.737 kr. sem hafi verið sundurliðaður í fylgiskjali með erindinu. Með bréfi norðurmiðstöðvar, dags. 3. júní 2024, hafi erindinu verið synjað á þeim grundvelli að skammtímaveikindi séu reiknuð inn í tímagjald sem greitt sé samkvæmt kjarasamningum milli annars vegar NPA miðstöðvarinnar og hins vegar við Eflingu og Starfsgreinasamband Íslands.

Kærandi hafi skotið framangreindri synjun til áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar með beiðni, dags. 27. júní 2024. Nefndin hafi tekið málið fyrir á fundi sínum þann 28. ágúst 2024 og afgreitt það með eftirfarandi bókun:

„Áfrýjunarnefnd velferðarráðs staðfesti synjun starfsmanna á Norðurmiðstöð um viðbótarframlag við NPA samning.“

Með bréfi, dags. 29. ágúst 2024, hafi kærandi óskað eftir rökstuðningi á ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar. Kæranda hafi verið svarað með bréfi, dags. 25. september 2024. Með kæru, dags. 24. október 2024, hafi kærandi skotið málinu til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Með lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir hafi notendastýrð persónuleg aðstoð verið lögfest sem valmöguleiki í þjónustu við fatlað fólk, sbr. 11. gr. framangreindra laga. Á grundvelli framangreindra laga hafi ráðherra sett reglugerð nr. 1250/2018  um notendastýrða persónulega aðstoð sem hafi tekið gildi þann 27. desember 2018 (hér eftir nefnd reglugerð um NPA). Núgildandi reglur Reykjavíkurborgar um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk (hér eftir nefndar reglur um NPA) hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs Reykjavíkurborgar þann 13. mars 2019 og á fundi borgarstjórnar þann 19. mars 2019. Umræddar reglur séu settar með stoð í 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um NPA nr. 1250/2018 og kveði þær á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum sé skylt að veita. Reglurnar hafi öðlast gildi 1. maí 2019 og gildi til 31. desember 2024.

Lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti fötluðu fólki í samræmi við markmið laganna sem komi fram í 1. gr. þeirra og hvernig aðgengi fatlaðs fólks að þeirri þjónustu skuli tryggt. Ekki sé unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé í þessum efnum þar sem hann ráðist aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags. Í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 sé sveitarfélögum tryggður sjálfsstjórnarréttur og í honum felist meðal annars það að sveitarfélög ráði hvernig útgjöldum sé forgangsraðað í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Stjórnarskráin leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélögum í þessum efnum heldur en mælt sé fyrir um í fyrrnefndum sérlögum.

Skýra verði ákvæði reglugerðar um NPA með hliðsjón af þeim lögum sem þau byggi á. Framkvæmdarvaldið geti þannig ekki fellt frekari skyldur á sveitarfélög heldur en löggjafinn hafi ákveðið. Þetta eigi ekki hvað síst við þegar umgjörðin sé í formi rammalöggjafar og fjárhagslegt bolmagn verði að vera til staðar eðli máls samkvæmt. Löggjafinn hafi falið sveitarfélögum að annast þennan málaflokk og af sjálfstæði sveitarfélaga og sjálfsákvörðunarrétti leiði að þau hafi almennt séð frelsi til að forgangsraða honum án afskipta ríkisvaldsins.

Fram komi í 2. gr. reglna um NPA að notendastýrð persónuleg aðstoð byggi á hugmyndafræði um sjálfstætt líf og markmiðið sé að koma til móts við þarfir fatlaðs fólks svo að það megi lifa sjálfstæðu og virku lífi og hafi val um hvernig aðstoðinni við það sé háttað. Þá sé jafnframt kveðið á um að notendastýrð persónuleg aðstoð sé skipulögð á forsendum notandans og sé ætíð undir verkstýringu og verkstjórn hans og eftir atvikum með stuðningi aðstoðarverkstjórnanda. Notendastýrð persónuleg aðstoð feli í sér mánaðarlegar greiðslur til umsýsluaðila og þeim sé ætlað að greiða launakostnað aðstoðarfólks, starfsmannakostnað og umsýslukostnað.

Fram komi í 8. gr. reglna um NPA að velferðarsvið Reykjavíkurborgar skuli í samráði við umsækjanda eða persónulegan talsmann vinna heildstætt mat á stuðningsþörf með hliðsjón af þjónustuþörf umsækjanda og þeirri þjónustu sem þegar sé veitt. Óumdeilt sé að stuðningsþörf kæranda sé að meðaltali 730 klukkustundir á mánuði, enda kveði NPA samningur hans á um greiðslur til samræmis við metnar stuðningsþarfir.

Í 9. gr. framangreindra reglna um NPA komi fram að þegar umsókn um NPA hafi verið samþykkt skuli umsækjandi og velferðarsvið Reykjavíkurborgar gera með sér samkomulag sem kveði meðal annars á um fjölda vinnustunda sem aðstoðarfólk skuli vinna fyrir umsækjanda. Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. reglnanna skuli umsýsluaðili/notandi að jafnaði nýta hverja mánaðargreiðslu í þeim mánuði sem hún sé greidd. Umsýsluaðila/notanda sé heimilt að færa til greiðslur vegna vinnustunda milli mánaða innan almanaksársins til þess að mæta breytilegum stuðningsþörfum. Í 6. mgr. 10. gr. komi fram að umsýsluaðila eða notanda beri að upplýsa velferðarsvið Reykjavíkurborgar ef upp komi erfiðleikar við umsjón greiðslnanna. Þá segi í 9. mgr. 10. gr. reglnanna að velferðarsvið Reykjavíkurborgar beri ekki ábyrgð á rekstrarniðurstöðu eða fjárhagslegu tapi umsýsluaðila/notanda.

Rétt sé að benda á að í 14. gr. reglna um NPA sé fjallað um skyldur umsýsluaðila/notanda. Í 3. mgr. 14. gr. reglnanna komi fram að kaup og kjör þess starfsfólks sem umsýsluaðili/notandi ráði til að sinna þjónustunni fari samkvæmt þeim samningi sem lagður sé til grundvallar og almennum reglum vinnuréttar. Þá segi í 4. mgr. 14. gr. að að öðru leyti fari um skyldur umsýsluaðila/notanda samkvæmt samstarfssamningi milli umsýsluaðila/notanda og velferðarsviðs Reykjavíkurborgar auk reglugerðar um NPA. Í gildi sé kjarasamningur milli annars vegar NPA miðstöðvarinnar og hins vegar Eflingar og Starfsgreinasambands Íslands vegna aðstoðarfólks fatlaðs fólks með NPA.

Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hafi safnast upp skuld á NPA samningi kæranda frá árinu 2021 sem sé að mestu til komin vegna skammtímaveikinda aðstoðarfólks. Staðan á samningi kæranda hjá NPA miðstöðinni sé neikvæð sem nemi 5.928.038 kr. Ljóst sé að kærandi hafi ekki náð að vinna niður hallann þar sem hann telji sig ekki geta skorið niður í þjónustu við sig. Með bréfi NPA miðstöðvarinnar, dags. 7. mars 2024, hafi verið óskað eftir viðbótarframlagi frá Reykjavíkurborg sem nemi uppsöfnuðum kostnaði vegna afleysinga þegar upp komi veikindi hjá aðstoðarfólki kæranda. Samtals hafi kostnaðurinn verið 7.638.737 kr. sem hafi verið sundurliðaður í fylgiskjali með erindinu.

Rétt sé að fram komi að í kæru til úrskurðarnefndar, dags. 24. október 2024, virðist vera ósamræmi í greinargerðinni varðandi það hvert ágreiningsefnið sé. Til áréttingar snúist ágreiningurinn um hvort jafnaðartaxti geri ráð fyrir skammtímaveikindum. Jafnaðartaxti feli í sér að gert sé ráð fyrir breytilegum þáttum innan almanaksársins, svo sem mismunandi dagafjölda í mánuði, almennum frídögum og skammtímaveikindum.

Í 12. gr. reglugerðar um NPA sé fjallað um hlutverk og skyldur umsýsluaðila og í a. lið 1. mgr. 12. gr. sé kveðið á um að umsýsluaðili skuli taka við öllum greiðslum frá sveitarfélagi og ráðstafa þeim. Um sé að ræða heildarframlag sveitarfélags til NPA samnings sem feli í sér launakostnað (85%), kostnað vegna umsýslu (10%) og starfsmannakostnað (5%). Þá sé í 16. gr. reglugerðar um NPA kveðið á um að framlag til launakostnaðar sé ætlað að standa undir launum og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks og framlagið skuli taka mið af kjörum aðstoðarfólks samkvæmt gildandi kjarasamningum hverju sinni.

Í handbók um NPA sem gefin hafi verið út af félagsmálaráðuneytinu í apríl 2019 sé fjallað um skipulag NPA og þar segi í lið 2.2 um framlag til launakostnaðar:

„Miðað er við að framlag sveitarfélags til launakostnaðar nemi 85% af heildarupphæð framlags til NPA. Gengið skal úr skugga um að framlagið nægi til að standa straum af launakostnaði og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks hverju sinni með hliðsjón af ákvæðum kjarasamninga, eðli samnings o.fl. Einnig skal gert ráð fyrir svigrúmi til að mæta tilfallandi veikindum og þjálfun nýrra starfsmanna. Notanda eða umsýsluaðila er ekki heimilt að ráðstafa framlagi til launakostnaðar með öðrum hætti en í formi launagreiðslna til aðstoðarfólks.“

Af framangreindu megi ráða að tímagjald sem greitt sé fyrir hverja vinnustund feli í sér ákveðið svigrúm sem ætlað sé til að mæta tilfallandi veikindum. Þá skuli tekið fram að í lið 2.5 í handbók um NPA komi fram að það sé heimilt að jafnaði að ráðstafa framlagi til launakostnaðar með óreglulegum hætti milli mánaða á samningstímabilinu ef það henti, til dæmis með því að fullnýta ekki framlag til launakostnaðar einn mánuðinn en nota meira sem því nemi hinn mánuðinn. Reykjavíkurborg telji að framangreint eigi að koma til móts við auka kostnað vegna tilfallandi veikinda og því þurfi ekki að uppfæra útreikninga á jafnaðartöxtum með auka framlagi ofan á fyrri jafnaðartaxta líkt og lagt hafi verið til í bréfi kæranda, dags. 27. júní 2024.

Í kæru, dags. 24. október 2024, sé óskað eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til þess hvort NPA miðstöðin ætti að uppfæra útreikninga sína á jafnaðartöxtum NPA samninga með auka framlagi ofan á fyrri jafnaðartaxta til að gefa svigrúm til að mæta tilfallandi veikindum og þjálfun nýrra starfsmanna. Taka beri fram að NPA miðstöðin þurfi ekki umsögn frá Reykjavíkurborg varðandi framangreint, þar sem umræddir starfsmenn séu ekki starfsmenn Reykjavíkurborgar og því ekki um ákvörðun borgarinnar að ræða. Þá komi einnig fram í framangreindri kæru að Reykjavíkurborg hafi brugðist frumkvæðisskyldu sinni með því að hafa ekki kannað útreikninga að baki þeim jafnaðartöxtum sem stuðst hafi verið við, það er hvort taxti NPA miðstöðvarinnar taki mið af meðalkostnaði vinnustundar í NPA auk greiðslu vegna tilfallandi veikinda aðstoðarfólks. Í því samhengi verði að árétta að Reykjavíkurborg beri frumkvæðisskyldu gagnvart sínum notendum en ekki kjarasamningum NPA miðstöðvarinnar, enda eigi Reykjavíkurborg ekki aðild að þeim samningi.

Fram komi í kæru til úrskurðarnefndar, dags. 24. október 2024, að á fundi þann 25. júní 2024 hafi starfsfólk velferðarsviðs Reykjavíkurborgar ekki gert athugasemd við forsendur og útreikninga NPA miðstöðvarinnar fyrir jafnaðartöxtum og því haldið fram að enginn vafi hafi leikið á því að hann tæki ekki tillit til veikindaréttar aðstoðarfólks. Fundinn hafi setið H, samskiptastýra NPA miðstöðvarinnar, I, formaður NPA miðstöðvarinnar, Í, starfsmaður í bókhaldi NPA miðstöðvarinnar, D, verkefnastjóri á skrifstofu málefna fatlaðs fólks og C, fjármálasérfræðingur á velferðarsviði Reykjavíkurborgar. Tilefni umrædds fundar hafi verið að fjármálasérfræðingur frá velferðarsviði fengi að sjá og fara yfir þá Excel-útreikninga á jafnaðartöxtunum sem NPA miðstöðin styðjist við til að reikna út fjárhæðir á tímagjaldi, í ljósi þess að NPA miðstöðin hafi neitað að senda Excel-skjalið á fulltrúa velferðarsviðs. Tilgangur skoðunarinnar hafi verið að bera saman umræddar kjarasamningshækkanir við aðrar hækkanir hjá Reykjavíkurborg. Veikindaréttur vegna skammtímaveikinda hafi ekki verið sérstaklega ræddur að öðru leyti en að velferðarsvið liti svo á að veikindaréttur væri hluti af jafnaðartaxtanum líkt og kveðið sé á um í kafla 2.2. í handbók um NPA.

Hvorki í reglugerð um NPA né reglum Reykjavíkurborgar um NPA sé gert ráð fyrir sérstökum aukagreiðslum vegna tilfallandi veikinda starfsmanna í NPA samningi. Með vísan til þess sem fram komi í lið 2.2. í handbók um NPA sé því skýrt að tilfallandi veikindi skuli reiknast inn í launakostnað aðstoðarfólks NPA. Tímagjald sem greitt sé samkvæmt kjarasamningum NPA miðstöðvarinnar við Eflingu eigi því að ná yfir skammtímaveikindi aðstoðarfólks. Notandi NPA samnings fái úthlutað ákveðnum vinnustundum í samræmi við mat á stuðningsþörf og greiðslum í samræmi við þær. Það komi svo í hlut notandans að útfæra og skipuleggja hvernig þeim vinnustundum sé háttað innan hvers mánaðar fyrir sig, með þeim sveigjanleika sem 2. mgr. 10. gr. reglna Reykjavíkurborgar um NPA geri ráð fyrir, það er að færa til greiðslur vegna vinnustunda á milli mánaða innan almanaksársins til þess að mæta breytilegum stuðningsþörfum.

Í 20. gr. reglugerðar um NPA sé síðan kveðið sérstaklega á um kostnað vegna langtímaveikinda sem falli ekki undir tímagjald NPA samningsins. Með vísan til umtalsverðs kostnaðar vegna skammtímaveikinda aðstoðarfólks kæranda hafi Reykjavíkurborg leitað til Jöfnunarsjóðs og kannað hvort unnt væri að koma til móts við hann í þeirri stöðu sem myndast hafi. Jöfnunarsjóður hafi vísað til þess að 20. gr. reglugerðarinnar ætti einungis við þegar veikindi vari í 30 daga eða lengur.

Þá sé ítrekað að Reykjavíkurborg hafi að fullu fjármagnað samþykkta stuðningsþörf kæranda, það er 730 klukkustundir á mánuði að meðaltali, til samræmis við það sem NPA samningur hans kveði á um. NPA samningur kæranda sé því að fullu fjármagnaður til samræmis við metnar stuðningsþarfir hans, sbr. 38. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.

Eins og að framan sé rakið sé gert ráð fyrir að tímagjald sem greitt sé samkvæmt kjarasamningum milli annars vegar NPA miðstöðvarinnar og hins vegar Eflingar og Starfsgreinasambands Íslands nái yfir skammtímaveikindi. Þar sem greitt sé samkvæmt gildandi kjarasamningum, þar sem búið sé að gera ráð fyrir skammtímaveikindum, hafi áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar ekki talið unnt að samþykkja umsókn um viðbótarframlag. Á grundvelli alls framangreinds hafi það verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar að synja bæri umsókn kæranda um viðbótarframlag við samning um notendastýrða persónulega aðstoð, sbr. reglur um NPA.

Í lið 3.2 í kjarasamningi annars vegar NPA miðstöðvarinnar og hins vegar Eflingar og Starfsgreinasambands Íslands komi fram að vakt skuli eigi vera lengri en 12 klukkustundir og eigi skemmri en þrjár klukkustundir. Hver vakt skuli unnin í samfelldri heild og vinnuveitandi beri greiðsluskyldu fyrir allan vaktartímann. Við vinnslu málsins hafi komið í ljós að vaktir aðstoðarfólks kæranda séu 24 klukkustundir. Í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum nr. 46/1980 sé í 1. mgr. 53. gr. mælt fyrir um að vinnutíma skuli haga þannig að á hverjum 24 klukkustundum, reiknað frá byrjun vinnudags, fái starfsmenn að minnsta kosti 11 klukkustunda samfellda hvíld. Þá segi í 1. mgr. 56. gr. að vinnutími næturvinnustarfsmanna skuli að jafnaði ekki vera lengri en átta klukkustundir á hverju 24 klukkustunda tímabili. Í 53. gr. b. sé tekið fram að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 53. gr. og 1. mgr. 56. gr. sé við veitingu á þjónustu á grundvelli 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir í undantekningartilvikum heimilt að haga vinnutíma starfsmanna sem veiti þjónustuna þannig að starfsmennirnir fái styttri hvíld en kveðið sé á um í 1. mgr. 53. gr. og geti vinnutíminn þá varað samfellt í allt að 48 klukkustundir að hámarki, enda séu ákveðin skilyrði uppfyllt sem talin séu upp í liðum 1. til 3. í 1. mgr. 53. gr. b. Ljóst sé að ekkert af þeim undantekningartilvikum sem þar séu talin upp eigi við í máli kæranda. Af framangreindu leiði að vaktafyrirkomulag aðstoðarfólks kæranda hafi mögulega gert það að verkum að kostnaður vegna skammtímaveikinda starfsfólks hafi verið hærri en ella þar sem vaktir séu 24 klukkustundir og því ekki í samræmi við framangreind lög og kjarasamninga NPA miðstöðvarinnar við Eflingu og Starfsgreinarsamband Íslands. Þá megi einnig velta því upp hvort framangreint vaktafyrirkomulag hafi valdið því að veikindi starfsfólks hafi verið meiri en undir venjulegum kringumstæðum vegna álags í vinnuumhverfi aðstoðarfólks miðað við lengd vakta. Í þessu samhengi sé rétt að vekja athygli á að kærandi sé með vakandi næturvaktir vegna stuðningsþarfa sinna á nóttu og megi því gera ráð fyrir því að aðstoðarfólk sé því vakandi samfellt í 24 klukkustundir. Ráðgjafi kæranda hafi nú gert athugasemdir við framangreint vaktafyrirkomulag og það sé til skoðunar.

Hvað varði tilvísun NPA miðstöðvarinnar til forsendna fyrir útreikningum vegna kjarasamningsbundinna hækkana, sbr. tölvupóst þann 31. maí 2024, þá telji velferðarsvið Reykjavíkurborgar rétt að nefna enn á ný að sveitarfélög hafi ekki aðkomu að kjarasamningum NPA miðstöðvarinnar við Eflingu og Starfsgreinasamband Íslands. Forsendur fyrir útreikningum í kjarasamningum NPA miðstöðvarinnar séu því alfarið á þeirra ábyrgð.

Í tengslum við framangreint sé bent á úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 215/2024 sem kveðinn hafi verið upp þann 13. september 2024 og hafi tekið á svipuðu álitamáli.

Samkvæmt framansögðu megi telja það ljóst að ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi ekki brotið gegn lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð, reglum Reykjavíkurborgar um notendastýrða persónulega aðstoð eða stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar, dags. 28. janúar 2025, segir að fram komi í athugasemdum kæranda, dags. 10. janúar 2025, að Reykjavíkurborg viðurkenni að sveitarfélaginu beri að greiða kostnað vegna veikinda aðstoðarfólks. Ekki sé farið með rétt mál þar sem í greinargerð Reykjavíkurborgar, dags. 4. desember 2024, hafi verið áréttað að ágreiningurinn snúist um hvort jafnartaxti geri ráð fyrir skammtímaveikindum. Að mati Reykjavíkurborgar séu skammtímaveikindi reiknuð inn í jafnaðartaxta og þar með ákveðin í kjarasamningi NPA miðstöðvarinnar við Eflingu og því á ábyrgð samningsaðila. Því sé hér með ítrekað að Reykjavíkurborg sé ekki aðili að þeim kjarasamningi og geti því ekki borið ábyrgð á innihaldi [hans].

Í athugasemdum kæranda sé því einnig haldið fram að NPA miðstöðin hafi ítrekað bent á að jafnaðartaxtinn feli ekki í sér framlög vegna veikinda og að sýnt hafi verið fram á það með útreikningnum. Þá sé því jafnframt haldið fram að Reykjavíkurborg hafi ekki lagt fram nein gögn því til staðfestingar að skammtímaveikindi séu hluti af framlagi til NPA samninga. Reykjavíkurborg ítreki hér með að í lið 2.2 í handbók um NPA sé fjallað um skipulag NPA þar sem meðal annars sé tekið fram að framlag sveitarfélags skuli standa straum af launakostnaði og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks hverju sinni. Þá sé einnig tekið fram að gert skuli ráð fyrir svigrúmi til að mæta tilfallandi veikindum og þjálfun nýrra starfsmanna. Af framangreindu megi ráða að tímagjald sem greitt sé fyrir hverja vinnustund feli í sér ákveðið svigrúm sem ætlað sé að mæta tilfallandi veikindum. Þá komi fram í lið 2.5 í handbók um NPA að það sé heimilt, að jafnaði, að ráðstafa framlagi til launakostnaðar með óreglulegum hætti milli mánaða á samningstímabilinu ef það henti, til dæmis með því að fullnýta ekki framlag til launakostnaðar einn mánuðinn en nota meira sem því nemur hinn mánuðinn. Því sé hér með áréttað að Reykjavíkurborg telji að framangreint eigi að koma til móts við auka kostnað vegna tilfallandi veikinda.

Þá sé í athugasemdum kæranda tekið fram að það sæti furðu að Reykjavíkurborg miði framlög sín til NPA miðstöðvarinnar við jafnaðartaxta en telji þó að útreikningar og forsendur taxtans séu sér óviðkomandi. Reykjavíkurborg leggi útreikninga NPA miðstöðvarinnar til grundvallar framlögum sínum til NPA en það hafi, líkt og áður hafi komið fram, enga aðild að kjarasamningum NPA miðstöðvarinnar. Það að kærandi haldi því fram að Reykjavíkurborg hafi tekið þátt í að móta þann jafnaðartaxta sem sé lagður til grundvallar í NPA og vísi í því samhengi til tölvupósta á milli starfsmanna NPA miðstöðvarinnar og Reykjavíkurborgar máli sínu til stuðnings sé hér með vísað á bug. Í umræddum tölvupóstum séu starfsmenn NPA miðstöðvarinnar að upplýsa starfsmenn Reykjavíkurborgar um breytingar á jafnaðartöxtum NPA miðstöðvarinnar og starfsmenn Reykjavíkurborgar einungis að reikna út framlög borgarinnar upp á nýtt miðað við nýja jafnaðartaxta hverju sinni. Þau tölvupóstsamskipti sem um ræði varði ekki kjarasamningsviðræður eða ákvörðun á jafnaðartöxtum, heldur feli einungis í sér upplýsingagjöf til starfsmanna borgarinnar um þá taxta sem hafi verið ákvarðaðir af samningsaðilum kjarasamninga. Til að staðfesta framangreint sé vísað orðrétt til tölvupósts framkvæmdastjóra NPA samtakanna, dags. 20. janúar 2022:

„Meðfylgjandi er yfirlit yfir útreikninga og forsendur jafnaðartaxta fyrir árið 2022 auk afrits kjarasamnings fyrir NPA aðstoðarfólk. Sveitarfélög geta einnig óskað eftir reiknilíkani NPA miðstöðvarinnar til frekari glöggvunar. Athygli er vakin á því að kjarasamningurinn er nú í atkvæðagreiðslu meðal NPA aðstoðarfólks, en niðurstaða um hann mun liggja fyrir á morgun, 21. janúar. Samningur hefur nú þegar verið samþykktur á félagsfundi hjá NPA miðstöðinni.“

Líkt og fram komi í framangreindum tölvupósti hafi kjarasamningurinn þegar verið samþykktur af hálfu NPA miðstöðvarinnar og tölvupósturinn sendur Reykjavíkurborg til upplýsinga.

Í tölvupóstum frá borginni, til að mynda annars vegar þann 10. maí 2022 og hins vegar þann 14. desember 2022, sé óskað eftir útreikningum á framlögðum töflum vegna hækkana á jafnaðartöxtum NPA samninga. Í tölvupósti, sem kærandi vitni til í svari sínu frá deildarstjóra fjármála og rekstrar velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 21. júní 2019, sé verið að reikna júní- og júlímánuði eftir nýútgefnum jafnaðartöxtum NPA miðstöðvarinnar. Í framangreindum útreikningum sé vitnað í launakostnað og launatengd gjöld en ekki sé sundurliðað hvað felist nákvæmlega í framangreindum kostnaði og gjöldum. Fleiri tölvupóstar verði ekki raktir hér enda séu þeir efnislega svipaðir. Reykjavíkurborg ítreki enn á ný að hafa ekki tekið þátt í að móta þann jafnaðartaxta sem lagður sé til grundvallar í kjarasamningum milli NPA miðstöðvarinnar og Eflingar, líkt og kærandi haldi fram í svari sínu, heldur verið að sannreyna útreikninga á grundvelli hans. Kærandi taki fram að Reykjavíkurborg hafi frá upphafi verið vel meðvituð um forsendur og aðferðafræði við útreikninga á jafnaðartöxtum í NPA. Reykjavíkurborg geti tekið undir framangreint upp að vissu marki, þar sem borgin hafi reynt að staðreyna þá útreikninga sem hafi komið frá NPA miðstöðinni. Í þessu samhengi verði þó að ítreka að ábyrgð á útreikningnum á jafnaðartöxtum við kjarasamningsgerð hvíli á NPA miðstöðinni en ekki á Reykjavíkurborg.

Reykjavíkurborg telji rétt að benda á að í fylgiskjölum með svörum kæranda, það er tölvupóstur, dags. 1. júní 2023, og tölvupóstur, dags. 11. apríl 2022, komi fram skammstafanir notenda sem séu ekki hluti af kæru þessari. Þá séu í töflu í tölvupósti, dags. 10. nóvember 2022, nöfn og kennitölur margra NPA notenda sem einnig séu þessu kærumáli óviðkomandi. Að hafa ekki afmáð skammstafanir og nöfn annarra notenda úr fylgiskjölum kærunnar verði að teljast ámælisvert af hálfu kæranda.

Í athugasemdum kæranda sé vitnað í tölvupóst frá skrifstofustjóra skrifstofu málefna fatlaðs fólks hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar, dags. 15. desember 2022, en einungis sé vitnað í hluta af tölvupóstinum í athugasemdum kæranda. Það vanti fyrri hluta tölvupóstsins og hann sé því tekinn úr samhengi. Í umræddum tölvupósti sé fyrst vitnað í þá skyldu sveitarfélaga að reikna 1% til viðbótar við NPA samninga vegna mögulegra langtímaveikinda aðstoðarfólks. Því næst sé tekið fram að velferðarsviði hafi borist til eyrnanna að einstaka notendur væru í vandræðum vegna uppsafnaðra skammtímaveikinda og leggi fram aðstoð velferðarsviðs við að óska eftir fjármagni frá Jöfnunarsjóði sveitarfélaga, en taki þó fram að það liggi ekki fyrir hvort sjóðurinn muni mæta skammtímaveikindum. Með þessu hafi skrifstofustjóri eingöngu verið að leggja fram hjálparhönd en ekki að varpa ábyrgð yfir á Jöfnunarsjóð sveitarfélaga og hvað þá að skipta um hest í miðri á líkt og kærandi haldi fram. Því sé athugasemdum kæranda hvað þetta varði vísað á bug.

Líkt og kærandi bendir á í athugasemdum sínum hafi Reykjavíkurborg skrifað í greinargerð til úrskurðarnefndar, dags. 4. desember 2024, að vegna veikinda kæranda reynist honum erfitt að vera án starfsfólks sem leiði til þess að þegar upp komi veikindi hjá starfsfólki þurfi að kalla út aukavakt. Um misritun hafi verið að ræða en í stað „veikinda kæranda“ hafi átt að standa „vegna fötlunar kæranda“ og biðjist Reykjavíkurborg velvirðingar á framangreindri misritun.

Í athugasemdum kæranda sé því haldið fram að Reykjavíkurborg fullnægi ekki frumkvæðisskyldu sinni gagnvart notanda þar sem borgin neiti að greiða skuld kæranda vegna skammtímaveikinda aðstoðarfólks hans sem hafi valdið því að hann sé í skuld við umsýsluaðila sinn. Reykjavíkurborg hafi áður bent kæranda á þann möguleika að hliðra til hjá sér milli mánaða en þar að auki megi einnig velta því upp hver sé ábyrgð NPA miðstöðvarinnar sem hans umsýsluaðili. NPA miðstöðin hafi verið meðvituð um stöðu kæranda í langan tíma án þess að brugðist hafi verið við þeirri stöðu sem upp hafi verið komin. Telja verði að það sé hlutverk umsýsluaðila að aðstoða notendur þegar þeir þurfi á því að halda vegna utanumhalds á NPA samningum sínum.

Að lokum vilji Reykjavíkurborg ítreka að vaktafyrirkomulag kæranda varðandi sólarhringsvaktir með vakandi næturvakt brjóti í bága við lög nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum og slíkt verði að teljast ámælisvert.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja beiðni kæranda um viðbótarframlag við samning um notendastýrða persónulega aðstoð. Nánar tiltekið til að greiða uppsafnaða skuld frá árinu 2021 vegna afleysinga sökum veikinda hjá aðstoðarfólki kæranda, samtals að fjárhæð 7.638.737 kr.

Markmið laga nr. 38/2018 er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.

Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr.

Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um samkomulag um vinnustundir. Þar segir í 1. mgr. að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Samkomulagið skuli innihalda fjölda vinnustunda á mánuði en einstaklingi sé heimilt að flytja stundir milli mánaða innan almanaksárs. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skal samkomulag um vinnustundir byggt á mati á þörf notanda fyrir nauðsynlegan stuðning til að geta lifað innihaldsríku sjálfstæðu lífi með fullri þátttöku, óháð fötlun. Matið tekur einnig til þess hvort notandi þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu samkvæmt 10. gr. reglugerðarinnar.

Í V. kafla reglugerðar nr. 1250/2018 er kveðið á um fjárhagslega framkvæmd NPA. Þar segir í 3. mgr. 15. gr. að umsýsluaðili taki við mánaðarlegu fjárframlagi frá því sveitarfélagi sem geri einstaklingssamning um NPA vegna viðkomandi notanda. Framlagið sé til launakostnaðar, umsýslukostnaðar og starfsmannakostnaðar og skuli greitt fyrir fram í upphafi hvers mánaðar. Umsýsluaðili og notandi ráðstafi fjárframlaginu í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar, einstaklingssamnings um NPA, samstarfssamnings og leiðbeininga og reglna sem lúti að framkvæmd þjónustunnar. Samkvæmt 16. gr. er framlagi til launakostnaðar ætlað að standa undir launum og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks og skal framlagið taka mið af kjörum aðstoðarfólks samkvæmt gildandi kjarasamningum hverju sinni. Í 17. gr. reglugerðarinnar er fjallað um starfsmannakostnað, umsýslukostnað í 18. gr. og kostnað vegna þjálfunar notanda, aðstoðarfólks, aðstoðarverkstjórnanda og umsýsluaðila í 19. gr. Þá er í 20. gr. fjallað um kostnað vegna langtímaveikinda aðstoðarfólks. Þar segir í 1. mgr. að þegar sveitarfélag og notandi hafi komist að samkomulagi um heildarfjölda vinnustunda skuli sveitarfélag reikna til viðbótar 1% ofan á heildarsamningsfjárhæðina sem lagt sé inn í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. greiðir Jöfnunarsjóður úr sjóðnum, á grundvelli umsókna frá umsýsluaðilum, framlög til þess að standa straum af viðbótarútgjöldum vegna langtímaveikinda aðstoðarfólks.

Reykjavíkurborg hefur sett reglur um NPA á grundvelli laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018. Í 8. gr. reglnanna er kveðið á um heildstætt mat á stuðningsþörf. Þar segir í 1. mgr. að velferðarsvið Reykjavíkurborgar skuli í samráði við umsækjanda eða persónulegan talsmann vinna heildstætt mat á stuðningsþörf með hliðsjón af þjónustuþörf umsækjanda og þeirri þjónustu sem þegar sé veitt. Við matið sé tekið mið af óskum og þörfum umsækjanda og mati velferðarsviðs Reykjavíkurborgar á þörf umsækjanda fyrir þjónustu. Matið skuli sýna þörf umsækjanda fyrir stuðning þar sem fram komi sá tímafjöldi þjónustu sem umsækjandi þurfi að jafnaði á mánuði.

Í 9. gr. framangreindra reglna Reykjavíkurborgar kemur fram að þegar ákvörðun hefur verið tekin um að veita umsækjanda þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar skuli umsækjandi og velferðarsvið Reykjavíkurborgar gera með sér samkomulag sem kveði meðal annars á um fjölda vinnustunda sem aðstoðarfólk skuli vinna fyrir umsækjanda. Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. reglnanna skal umsýsluaðili/notandi að jafnaði nýta hverja mánaðargreiðslu í þeim mánuði sem hún sé greidd. Umsýsluaðila/notanda sé heimilt að færa til greiðslur vegna vinnustunda milli mánaða innan almanaksársins til þess að mæta breytilegum stuðningsþörfum. Þá segir í 9. mgr. 10. gr. reglnanna að velferðarsvið Reykjavíkurborgar beri ekki ábyrgð á rekstrarniðurstöðu eða fjárhagslegu tapi umsýsluaðila/notanda.

Í gögnum málsins liggur fyrir að kærandi hefur um árabil verið með sólarhringssamning um NPA, eða 730 klukkustundir að meðaltali á mánuði með vakandi næturvöktum, til þess að mæta þjónustuþörf sinni sem er óumdeild. Sú ákvörðun sem kæra þessa máls lýtur að varðar synjun á beiðni kæranda um viðbótarframlag vegna uppsafnaðrar skuldar frá árinu 2021 sem er að mestu tilkomin vegna afleysinga sökum veikinda aðstoðarfólks hans. Í beiðninni kemur fram að staðan á samningi kæranda hjá NPA miðstöðinni, umsýsluaðila hans, væri neikvæð sem næmi 5.928.038 kr. og að kærandi hefði ekki náð að vinna niður hallann þar sem hann geti ekki skorið niður í þjónustu við sig. Í beiðninni var óskað eftir viðbótarframlagi sem nemur uppsöfnuðum kostnaði vegna afleysinga vegna veikinda aðstoðarfólks, en samtals sé um að ræða 7.638.737 kr. Þá var vísað til þess að sundurliðun kostnaðarins væri að finna í fylgiskjali með beiðninni en þar kemur fram að laun og launatengd gjöld vegna afleysinga á árinu 2022 nemi samtals 3.523.952 kr. og 4.114.786 kr. á árinu 2023, eða samtals 7.638.737 kr.

Í svari Reykjavíkurborgar við beiðni kæranda var vísað til þess að af kafla 2.2. í handbók um NPA, sem gefin var út af félagsmálaráðuneytinu árið 2019, mætti ráða að það tímagjald sem greitt væri fyrir hverja vinnustund fæli í sér ákveðið svigrúm sem væri ætlað til að mæta m.a. tilfallandi veikindum. Þar sem greitt væri samkvæmt gildandi kjarasamningum, þar sem búið væri að gera ráð fyrir skammtímaveikindum, teldi Reykjavíkurborg ekki unnt að samþykkja umsókn um viðbótarframlag.

Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 38/2018 kemur fram að úrskurðarnefndin úrskurði um hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðunin hafi verið efnislega í samræmi við lögin og reglur sveitarfélaga, settum á grundvelli þeirra. Með vísan til þess kemur þá til skoðunar hvort að hin kærða ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja framangreindri beiðni kæranda um viðbótarframlag við NPA samning sé í samræmi við lög nr. 38/2018, reglugerð nr. 1250/2018 og reglur Reykjavíkurborgar um NPA.

Fyrir liggja samningar sem kærandi hefur gert við Reykjavíkurborg vegna NPA þjónustu frá árinu 2021 sem og undirritað samkomulag um úthlutun vinnustunda. Samningarnir eru gerðir til eins árs í senn og í þeim er skýrt greint frá hver samningsfjárhæð er fyrir hverja vinnustund og hvern mánuð. Í einstaklingssamningunum er vísað til þess að um samsetningu samningsfjárhæðar og ráðstöfun hennar gildi ákvæði reglugerðar nr. 1250/2018. Þá er einnig vísað til reglugerðarinnar hvað varði breytingar á launakostnaði samkvæmt 16. gr., kostnað umsýsluaðila vegna námskeiða samkvæmt 19. gr. og þátttöku í kostnaði umsýsluaðila vegna langtímaveikinda aðstoðarfólks samkvæmt 20. gr.

Í 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 kemur fram að ef notandi sé ósammála niðurstöðu mats á stuðningsþörf, fjölda vinnustunda eða samningsfjárhæð geti hann kært niðurstöðuna til úrskurðarnefndar velferðarmála samkvæmt 35. gr. laga nr. 38/2018. Aðstoð geti þó hafist á grundvelli ákvörðunar sveitarfélags um fjölda vinnustunda þó að kæruferli sé í gangi. Fyrir liggur að kærandi hefur ekki borið neina af framangreindum samningum undir úrskurðarnefndina og líkt og fyrr greinir lítur hin kærða ákvörðun að beiðni hans um viðbótarframlag við NPA samning.

Hvorki í reglugerð nr. 1250/2018 né reglum Reykjavíkurborgar um NPA er gert ráð fyrir sérstöku viðbótarframlagi vegna tilfallandi veikinda starfsmanna. Notandi NPA samnings fær úthlutað ákveðnum vinnustundum í samræmi við mat á stuðningsþörf og greiðslum í samræmi við þær. Það kemur svo í hlut notandans að útfæra og skipuleggja hvernig þeim vinnustundum er ráðstafað innan hvers mánaðar fyrir sig, með þeim sveigjanleika sem 3. mgr. 10. gr. reglna Reykjavíkurborgar gerir ráð fyrir, þ.e. að færa til greiðslur vegna vinnustunda á milli mánaða innan almanaksársins til þess að mæta breytilegum stuðningsþörfum. Þá kemur fram í 9. mgr. 10. gr. reglna Reykjavíkurborgar um NPA um að velferðarsvið Reykjavíkurborgar beri ekki ábyrgð á rekstrarniðurstöðu eða fjárhagslegu tapi umsýsluaðila/notanda en af gögnum málsins er ljóst að beiðni kæranda um viðbótarframlag er grundvölluð á rekstrartapi vegna áranna 2022 og 2023.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri þá ákvörðun velferðarsviðs Reyjavíkurborgar að synja kæranda um viðbótarframlag við NPA samning hans. 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 28. ágúst 2024, um að synja beiðni A, um viðbótarframlag við samning um notendastýrða persónulega aðstoð, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir