Úrskurður vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um að synja umsókn kæranda um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II.

Úrskurður, dags. 9. desember 2019, vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um að synja umsókn kæranda um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II.

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags. 6. nóvember 2018, barst ráðuneytinu kæra frá [T] lögmanni f.h. [D] (hér eftir kærandi), vegna ákvörðunar Sýslumannsins á Suðurlandi (hér eftir sýslumaður) frá 17. október 2018, um að synja umsókn um rekstrarleyfi fyrir gististað í fl. II að [K].

Stjórnsýslukæran er byggð á kæruheimild í 26. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrests.

Kröfur

Í kæru er þess krafist að ákvörðun sýslumanns verði felld úr gildi og kæranda veitt rekstrarleyfi.

Málsatvik

Með umsókn dags, 5. júlí 2018, sótti kærandi um leyfi til reksturs gististaðar í fl. II að [K].

Þann 13. júlí 2018, fór umsóknin í lögbundið umsagnarferli skv. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.

Þann 24. ágúst 2018, veitti sveitarstjórn neikvæða umsögn á þeim grundvelli að lóðin er skipulögð sem frístundabyggð en ekki viðskipta- og þjónustulóð.

Byggingarfulltrúi lagðist einnig gegn útgáfu leyfisins þann 31. ágúst 2018, með vísan til þess að fyrirhuguð starfsemi væri í sumarhúsabyggð.

Með bréfi dags, 3. september 2018, tilkynnti Heilbrigðiseftirlit Suðurlands kæranda að eftirlitið hefði synjað umsókn hans um starfsleyfi skv. lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í bréfinu kom fram að synjun um starfsleyfi grundvallaðist á því að samþykki byggingarfulltrúa lægi ekki fyrir líkt og áskilið er skv. 14. gr. reglugerðar nr. 941/2002, um hollustuhætti.

Í umræddu bréfi kom fram að byggingarfulltrúi gæti ekki gefið jákvæða umsögn, þar sem um væri að ræða sumarhúsahverfi og rekstur gististaðar í fl. II væri ekki heimill skv. skipulagsskilmálum. Í umræddu bréfi kom einnig fram að heilbrigðiseftirlitið hefði jafnframt í hyggju að veita neikvæða umsögn til sýslumanns vegna umsóknar kæranda um rekstrarleyfi. Var kæranda veittur tveggja vikna frestur til að koma á framfæri athugasemdum vegna þessa.

Með bréfi dags, 17. október 2018, synjaði sýslumaður umsókn kæranda með vísan til fyrirliggjandi umsagna og vakti athygli á kæruheimild.

Þann 7. nóvember 2018 barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu stjórnsýslukæra vegna synjunar sýslumanns á umræddri umsókn.

Með bréfi dags. 8 nóvember 2018 óskaði ráðuneytið umsagnar sýslumanns um kæruna. Þá fór ráðuneytið fram á að fá send gögn máls.

Umsögn sýslumanns ásamt gögnum máls bárust með bréfi, dags. 20. nóvember 2018. Umsögn sýslumanns var send kæranda til athugasemda sama dag.

Engar athugasemdir bárust.

Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.

Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun sýslumanns dags. 17. október 2018 um synjun á útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í fl. II að [K] verði felld úr gildi og honum veitt rekstrarleyfi.

Í kæru er á því byggt að umsagnir sveitarstjórnar og byggingarfulltrúa hafi verið ólögmætar. Þar sem sem umsögn heilbrigðiseftirlits byggi á neikvæðri umsögn byggingarfulltrúa sé hún brennd sama marki.

Kærandi telur að umræddar umsagnir hafi verið í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Kærandi bendir á að aðrar umsóknir um rekstrarleyfi fyrir gististaði í fl. II hafi hlotið jákvæðar umsagnir, þrátt fyrir að starfsemi hafi verið innan skipulagðrar frístundabyggðar.

Í því samhengi vísar kærandi til tilgreindra fundargerða sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps sem ritaðar voru á tímabilinu frá 24. mars 2013 til 4. mars 2015.

Í kæru er því borið við að samkvæmt umræddum fundargerðum hafi sveitarstjórn veitt jákvæðar umsagnir vegna sambærilegs gistireksturs í a.m.k. 19 skipti.

Í kæru er að finna töflu sem sýnir að hluti þeirra fasteigna sem hér um ræðir eru skráðar sem sumarhús samkvæmt opinberri skráningu.

Í kæru er því borið við að synjun umsóknar kæranda um rekstrarleyfi hafi því farið í bága við 65. gr. stjórnarskrárinnar og jafnræðis- og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Í kæru er bent á að lög nr. 85/2007 hafi tekið breytingum frá því að umræddar umsagnir voru veittar, þ.m.t. breytingar á flokkun gististaða. Kærandi ber því hins vegar við að umræddar breytingar hafi ekki varðað gististarfsemi í sumarhúsum.

Kærandi vísar til þess að hafa lagst í mikla fjárfestingu við byggingu sumarhúss til útleigu. Kærandi hafi að stórum hluta byggt ákvörðun sína á jákvæðri umsögn sveitarfélagsins vegna gististarfsemi að [G]. Í fundargerð sveitarfélagsins dags, 4. mars. 2015, komi fram sú afstaða að slík starfsemi sé heimil í skipulögðum sumarhúsahverfum.

Sjónarmið sýslumanns

Í framhaldi þess að kæra barst óskaði ráðuneytið eftir umsögn sýslumanns ásamt málsgögnum. Umsögn sýslumanns barst ráðuneytinu þann 20. nóvember 2018.

Í umsögn sýslumanns kemur fram að leyfisveitanda sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi ef einhver lögbundinna umsagnaraðila mælir gegn útgáfu þess sbr. 5. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 14. gr. laga nr. 85/2007.

Að öðru leyti vísast til fyrirliggjandi gagna.

Forsendur og niðurstaða

Sem fyrr greinir synjaði sýslumaður þann 17. október 2018 umsókn kæranda um leyfi til reksturs gististaðar í fl. II. að [K]. Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra með bréfi dags. 6. nóvember 2018.

Sýslumaður veitti umsögn um kæruna með bréfi, dags. 20. nóvember 2018. Þann sama dag var kæranda veitt færi á að koma á framfæri frekari athugasemdum.

Frekari athugasemdir hafa ekki borst.

Að mati ráðuneytisins telst málið nægilega upplýst og tækt til úrskurðar.

Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 er sýslumanni skylt að leita umsagna lögbundinna umsagnaraðila við úrvinnslu umsagna um rekstrarleyfi. Í 5. mgr. 10. gr. sömu laga segir að sýslumanni sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi leggist einhver umsagnaraðili gegn útgáfu þess. Eru umsagnir bindandi fyrir leyfisveitanda sbr. 2. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 1277/2016, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.

Þrátt fyrir framangreinda meginreglu verður ekki talið að stjórnvald sé bundið af umsögnum umsagnaraðila þegar umsókn er haldin verulegum efnisannmarka. Telja verður að sú skylda hvíli á stjórnvaldi að tryggja að allur undirbúningur og málsmeðferð stjórnsýslumáls sé forsvaranleg. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst. Ef umsögn sem skylt er að afla við undirbúning ákvörðunar er haldin verulegum annmarka ber stjórnvaldi að hafa forgöngu um að bætt verði úr honum, eftir atvikum með því að leita eftir nýrri umsögn.

Samkvæmt gögnum málsins grundvallast synjun sýslumanns á neikvæðum umsögnum sveitarstjórnar, byggingarfulltrúa og heilbrigðiseftirlits.

Kemur þá til skoðunar hvort umsagnir hafi verið haldnar slíkum efnisannmörkum að sýslumanni hafi verið rétt að víkja þeim til hliðar eða afla nýrra umsagna.

Um hlutverk umsagnaraðila er fjallað í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Samkvæmt ákvæðinu er hlutverk sveitarstjórnar m.a. að staðfesta að fyrirhuguð starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála. Þá er hlutverk heilbrigðisnefndar að staðfesta að starfsemi sé í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Í 2. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 kemur fram að sveitarstjórn skuli staðfesta að staðsetning staðar sé innan þeirra marka sem reglur og skipulag sveitarfélags kveða á um.

Í 3. mgr. 27. gr. reglugerðarinnar kemur fram að hlutverk heilbrigðiseftirlits sé m.a. að gæta þess að umrædd starfsemi sé í samræmi við starfsleyfi skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Í málinu liggur fyrir að sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps lagðist gegn útgáfu rekstrarleyfisins þann 24. ágúst 2018 með vísan til þess að lóðin væri skipulögð sem frístundabyggð en ekki viðskipta- og þjónustulóð. Byggingarfulltrúi lagðist einnig gegn útgáfu leyfisins þann 31. ágúst 2018 með vísan til þess að fyrirhuguð starfsemi væri staðsett í sumarhúsabyggð. Heilbrigðiseftirlit Suðurlands veitti jafnframt neikvæða umsögn þann 3. september 2018, með vísan til 14. gr. reglugerðar nr. 941/2002, um hollustuhætti.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007, er útgáfa rekstrarleyfis háð því að starfsleyfi, sem gefin eru út af heilbrigðisnefndum sveitarfélaga, fáist fyrir þeirri starfsemi sem umsókn lýtur að.

Í málinu liggur fyrir að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands synjaði kæranda um útgáfu starfsleyfis skv. lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, með bréfi dags. 3. september 2018.

Í kæru er m.a. byggt á því að útgáfa annarra rekstrarleyfa vegna gististarfsemi í sumarhúsa og frístundabyggðum í sveitarfélaginu, hafi hlotið jákvæðar umsagnir m.t.t. skipulags.

Í því samhengi hefur kærandi vísað til tilgreindra fundargerða sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps sem ritaðar voru á tímabilinu frá 24. mars 2013, til 4. mars 2015.

Ráðuneytið telur að ekki hafi verið sýnt fram á að unnt sé að leggja framangreind mál að jöfnu við það mál sem hér er til umfjöllunar. Í því samhengi verði einnig að líta til þess að umræddar umsagnir voru allar veittar fyrir gildistöku laga nr. 67/2016, um breytingar á þágildandi lögum nr. 85/2007.

Umræddar breytingar tóku gildi þann 1. janúar 2017 og fólu m.a. í sér breytingu á flokkun og skilgreiningu gististaða skv. 3. gr. núgildandi laga.

Þá fólu umræddar breytingar einnig í sér breyttan gildistíma rekstrarleyfa. Rekstrarleyfi sem gefin hafa verið út eftir 1. janúar 2017 eru ótímabundin skv. 1. mgr. 11. gr. núgildandi laga nr. 85/2007. Rekstrarleyfi sem gefin voru út fyrir það tímamark voru hins vegar gefin út til fjögurra ára í senn.

Samkvæmt bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 67/2016 segir að öll rekstrarleyfi sem gefin voru út á grundvelli eldri laga haldi gildi sínu skv. útgefnu leyfisbréfi fram að endurnýjun. Þegar leyfi hefur runnið út skal hins vegar sækja um nýtt rekstrarleyfi á grundvelli núgildandi laga.

Í kæru er sérstaklega vísað til að væntingar kæranda til útgáfu rekstrarleyfis hafi að stórum hluta verið byggðar á jákvæðri umsögn sveitarfélagsins dags. 4. mars 2015, vegna fyrirhugaðs gistireksturs að [G]. Kærandi byggir á því að í umræddri fundargerð komi fram sú afstaða að slík gististarfsemi sé heimil í skipulögðum sumarhúsahverfum.

Í fundargerð sveitarfélagsins dags, 4. mars 2015, segir orðrétt:

„Sveitarstjórn gerir ekki athugasemdir við að veitt verði rekstrarleyfi fyrir hluta eignarinnar þar sem það hefur verið mat sveitarstjórnar að heimilt sé að leigja út sumarhús í skipulögðum sumarhúsahverfum í heild sinni. Leiga á einstökum herbergjum eða hluta fasteignar fellur undir heimagistingu eða gistiheimili sem ekki er talin heimil í frístundarhverfum.“

Líkt og að framan greinir tóku breytingar á lögum nr. 85/2007 gildi þann 1. janúar 2017. Náðu umræddar breytingar m.a. til flokkunar og skilgreiningar gististaða skv. 3. gr. laganna. Í því samhengi er vert að benda á að í umræddri umsögn er vísað til heimagistingar sem hefur frá 1. janúar 2017 ekki verið háð útgáfu rekstrarleyfis, að uppfylltum skilyrðum 3. gr. og 13.gr. laganna.

Með hliðsjón af framangreindu og að teknu tilliti til hlutverks umsagnaraðila skv. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 er ekki að sjá að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Það er mat ráðuneytisins að ekkert hafi komið fram í máli þessu sem hróflað hafi við fyrirliggjandi mati lögbundinna umsagnaraðila. Í því samhengi verði m.a. að líta til þess að sveitarfélög fara með víðtækt skipulagsvald skv. skipulagslögum 123/2010. Óhjákvæmilega taka skipulagsáætlanir mið af matskenndum ákvörðunum sveitarstjórnar m.a. með hliðsjón af landnotkun og byggðaþróun.

Í því samhengi vekur ráðuneytið þó athygli á almennri heimild til að óska eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breyting á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 38. skipulagslaga.

Að öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið ákvörðun sýslumanns, um að synja umsókn kæranda um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II, að [K] lögmæta.

Vegna mikilla anna hefur dregist á langinn að úrskurða í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Sýslumannsins á Suðurlandi, dags. 17. október 2018, um að synja umsókn kæranda um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II að [K], er staðfest.