Úrskurður nr. 3/2025

Úrskurður nr. 3/2025

Miðvikudaginn 9. apríl 2025 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 17. janúar 2025, kærði […], kt. […], hér eftir kærandi, málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli sem lauk með áliti landlæknis, dags. 4. nóvember 2024, sem varðaði heilbrigðisþjónustu heilbrigðisstarfsmanna á Landspítala.

Af kæru kæranda má ráða að hann krefjist þess að málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmálinu verði ógilt og máli hans verði vísað aftur til embættisins til nýrrar málsmeðferðar.

Málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli, skv. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, er kæranleg á grundvelli 6. gr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og barst kæra innan kærufrests.

Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Ráðuneytinu barst kæra kæranda með tölvupósti þann 17. janúar 2025. Ráðuneytið óskaði eftir frekari upplýsingum um kæru kæranda þremur dögum síðar og svaraði kærandi samdægurs upplýsingabeiðni ráðuneytisins. Þann 3. febrúar sendi ráðuneytið embætti landlæknis afrit af kæru kæranda og óskaði eftir umsögn embættisins um kæruna. Umsögn embættisins barst ráðuneytinu 21. febrúar. Ráðuneytið bauð kæranda að gera athugasemdir við umsögn embættisins þann 26. febrúar. Kærandi sendi ráðuneytinu athugasemdir við umsögn embættisins þann 13. mars 2025. Lauk þá gagnaöflun í málinu og var málið tekið til úrskurðar.

Kæra kæranda lýtur að áliti landlæknis frá 4. nóvember 2024. Þegar kæran barst ráðuneytinu 17. janúar 2025 var ljóst að heilbrigðisráðherra væri vanhæf til að fara með málið á grundvelli 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þann 10. febrúar 2025 féllst forseti Íslands á tillögu forsætisráðherra um að setja umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra sem heilbrigðisráðherra í málinu. Var það mat heilbrigðisráðuneytisins að heilbrigðisráðherra ætti ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta í málinu og að vanhæfi ráðherra leiddi af þeim sökum ekki til vanhæfis starfsmanna ráðuneytisins. Er mál þetta því unnið af starfsmönnum heilbrigðisráðuneytisins í umboði setts heilbrigðisráðherra.

Málsatvik

Kærandi kvartaði til embættis landlæknis þann 15. nóvember 2022 yfir heilbrigðisþjónustu sem hann naut á Landspítala í október árið 2017 og síðar þegar langatöng kæranda var stytt og taug úr fingrinum sett í lófa kæranda. Taldi kærandi að sú ákvörðun aðgerðarlæknisins í umrætt skipti árið 2017 og aðgerðir síðar sem hann hafi framkvæmt hafi verið rangar og til þess að valda kæranda meira tjóni en hann bjó við áður.

Landlæknir gaf út álit vegna kvörtunarinnar þann 4. nóvember 2024. Í áliti landlæknis er kvörtun kæranda og frásagnir hans ítarlega reifaðar. Þá er einnig fyrir að fara umsögn aðgerðarlæknisins sem kvörtunin lýtur að svo og hans lýsing á atvikum öllum er varða þá heilbrigðisþjónustu sem hann veitti kæranda. Embætti landlæknis óskaði einnig eftir umsögn óháðs sérfræðings í málinu. Óháður sérfræðingur skilaði umsögn í málinu þann 23. janúar 2024 á grundvelli allra þeirra gagna sem embættið hafði undir höndum auk þess sem hann aflaði sjálfur gagna í málinu en álit landlæknis byggir að stórum hluta á áliti óháða sérfræðingsins. Í umsögn óháða sérfræðingsins er með ítarlegum hætti farið yfir þá heilbrigðisþjónustu sem kærandi naut frá aðgerðarlækninum og afstöðu aðgerðarlæknisins til aðgerða hverju sinni.

Í niðurstöðu álits landlæknis segir að landlæknir sé í öllum atriðum sammála niðurstöðum óháða sérfræðingsins, sem eru ítarlegar og vel rökstuddar og engu við þær að bæta. Jafnframt tiltekur landlæknir að gögn málsins sýni að heilbrigðisþjónusta til handa kæranda hafi verið ítarleg og jafnframt með eðlilegum hætti í samræmi við viðurkennda starfshætti og ástand hans og horfur á hverjum tíma. Ekki verði séð að mistök eða vanræksla hafi átt sér stað við veitingu heilbrigðisþjónustunnar til handa kæranda. Ákvörðun um aðgerð hafi verið tekin á eðlilegum forsendum í samræmi við hagsmuni kæranda og væntingum hafi verið stillt í hóf eins og vera ber. Er það málsmeðferð landlæknis sem er kærð í málinu.

Málsástæður kæranda, Umsögn embættis landlæknis og athugasemdir kæranda

Af kæru kæranda má ráða að hann byggi á því að einhver sérfræðingur hafi átt að taka kæranda og þá einkum höndina á honum til skoðunar við meðferð kvörtunarmálsins.

Í umsögn embættis landlæknis kemur fram að embættið telji að í kæru kæranda felist ekki athugasemdir við málsmeðferð embættisins.

Í athugasemdum kæranda við umsögn embættis landlæknis kemur fram líðan kæranda í kjölfar aðgerðarinnar og hversu slæm mikið andlegri og líkamlegri heilsu hans hefur hrakað eftir hana.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að kvörtun kæranda á málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli samkvæmt 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu en samkvæmt 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er aðeins heimilt að kæra málsmeðferð embættis landlæknis til ráðuneytisins í kvörtunarmálum. Af þeim sökum verður ekki fjallað um málsástæður og athugasemdir kæranda sem snúa að efnislegri niðurstöðu álitsins enda verður hún ekki endurskoðuð af ráðuneytinu.

Lagagrundvöllur
Meðal hlutverka embættis landlæknis er að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. e. liður 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.

Hugtakið heilbrigðisþjónusta er skilgreint í 1. tölulið 4. gr. laga um heilbrigðisþjónustu, sbr. 2. tölulið 3. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Er heilbrigðisþjónusta skilgreind þar sem hvers kyns heilsugæsla, lækningar, hjúkrun, almenn og sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, sjúkraflutningar, hjálpartækjaþjónusa og þjónusta heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga. Skilgreiningu hugtaksins var ætlað að vera afar víðtæk, sbr. athugasemdir um 4. gr. frumvarps sem varð að lögum um heilbrigðisþjónustu en væri eftir sem áður ætlað að marka tiltekinn ramma um það hvaða þjónusta teljist heilbrigðisþjónusta í skilningi laganna.

Í II. kafla laga um landlækni og lýðheilsu er fjallað um eftirlit með heilbrigðisþjónustu, en í 12. gr. laganna er kveðið á um kvörtun til landlæknis. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laganna er heimilt að beina formlegri kvörtun til embættisins vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá er notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustunnar hafi verið ótilhlýðileg, sbr. sama ákvæði. Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skal landlæknir að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Er viðkomandi sérfræðingum, svo og landlækni sjálfum, rétt að kalla sjúkling til skoðunar ef sérstök ástæða þykir til. Þá gefur landlæknir út skriflegt álit að lokinni málsmeðferð. Í áliti sínu skal landlæknir tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu sinni. Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok álits. Um meðferð kvartana gilda stjórnsýslulög að því leyti sem við getur átt samkvæmt sama ákvæði. Samkvæmt 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er heimilt að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt ákvæðinu til ráðherra. Í því felst að ráðuneytið endurskoðar ekki efnislega niðurstöðu álits landlæknis. Í áliti landlæknis felst ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga enda kveður ákvæðið ekki á um rétt eða skyldu manna. Allt að einu gilda stjórnsýslulög eftir því sem við á.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Rannsóknarreglan tengist náið andmælarétti, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, en oft er mál ekki nægjanlega upplýst nema aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér gögn málsins, svo og að koma að frekari upplýsingum um málsatvik.

Niðurstaða ráðuneytisins
Af áliti landlæknis verður ráðið að kærandi hafi kvartað til landlæknis þann 15. nóvember 2022. Við meðferð málsins aflaði embætti landlæknis sjúkraskrárgagna kæranda auk þess sem greinargerð barst frá lækninum sem framkvæmdi framangreindar aðgerðir á kæranda. Að auki óskaði embætti landlæknis eftir umsögn óháðs sérfræðings vegna kvörtunar kæranda. Óháður sérfræðingur fékk öll gögn málsins hjá embætti landlæknis auk þess sem hann aflaði sjálfur gagna til viðbótar við gerð umsagnarinnar. Umsögn óháðs sérfræðings er dagsett 23. janúar 2024 en í niðurstöðu umsagnarinnar segir m.a: „það áttu sér ekki stað nein mistök er […] veitti kvartanda heilbrigðisþjónustu á því tímabili sem hér hefur verið til umfjöllunar.“

Af áliti landlæknis verður einnig ráðið að við meðferð málsins hafi kærandi á öllum stigum fengið aðgang að fyrirliggjandi gögnum og tækifæri til að tjá sig um þau. Það hafi kærandi jafnframt nýtt í hvívetna. Kærandi hefur ekki gert athugasemd við málsmeðferð embættisins um annað en að hann telur að hann hafi átt að kalla til skoðunar þar sem höndin á honum yrði tekin til sérstakrar skoðunar en það hefur ekki verið gert.

Samkvæmt 2. málsl. 5. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er óháðum sérfræðingi, svo og landlækni sjálfum, rétt að kalla sjúkling til skoðunar ef sérstök ástæða þykir til. Ákvæði um skoðun kvartanda samkvæmt ákvæði var ekki fyrir að fara upphaflega þegar frumvarpið var lagt fram á Alþingi. Málsliðurinn kom inn með breytingatillögu heilbrigðis- og trygginganefndar Alþingis. Í nefndaráliti í aðdraganda breytingarinnar var lagt til að bætt yrði við málslið um heimild sérfræðinga og landlæknis til að kalla sjúkling til skoðunar ef sérstök ástæða þætti til. Nefndin áréttaði þó mikilvægi þess að við beitingu slíkrar heimildar yrði ekki gengið lengra en nauðsynlegt er með tilliti til sjónarmiða um friðhelgi einkalífs og sjálfsákvörðunarrétt einstaklinga. Af nefndarálitinu má ráða að nefndin teldi nauðsynlegt að óháður sérfræðingur eða landlæknir sjálfur gæti, ef hann teldi það nauðsynlegt við vinnslu álitsins, að kalla kvartanda í kvörtunarmáli til skoðunar. 

Með hliðsjón af framangreindu er ljóst að heimildin er sett til handa þeim sem metur þá heilbrigðisþjónustu sem er til skoðunar hverju sinni. Þó er ekki loku fyrir það skotið að sjúklingur í máli geti óskað eftir að verða skoðaður. Á óháðum sérfræðingi svo og embætti landlæknis ber ávallt sú frumkvæðisskylda að meta hvort slíkt sé nauðsynlegt eða hvort atvik og afleiðingar heilbrigðisþjónustu liggi fyrir með fullnægjandi hætti svo óþarfi er að kalla sjúkling til skoðunar en slíkt er aðeins gert í undantekningartilvikum og þá aðeins þegar gögn málsins eru ófullnægjandi um einhverja þá þætti sem hafa töluvert vægi við niðurstöðu álits eða umsagnar. Þá getur sú staða oft verið uppi að slík skoðun sé með öllu gagnslaus, sérstaklega ef langt er liðið frá umræddri heilbrigðisþjónustu.

Í máli kæranda studdist bæði landlæknir svo og óháður sérfræðingur við töluvert magn ítarlegra gagna. Þá lágu fyrir góðar lýsingar kæranda á líðan hans í þeim líkamshlutum sem aðgerðin laut að svo og ljósmyndir af aðgerðarsvæðinu. Töldu hvorki landlæknir né óháður sérfræðingur nauðsynlegt að kalla kæranda til frekari skoðunar. Að auki verður ekki fram hjá því litið að þegar óháði sérfræðingurinn fékk málið til umsagnar hafi verið liðin fimm ár frá því að kærandi gekkst undir fyrstu aðgerðina. Kærandi óskaði jafnframt eftir því að vera tekin til skoðunar þegar umsögn óháðs sérfræðings lá fyrir. Svaraði sérfræðingurinn því til að hann teldi ekki þörf á að aðhafast sérstaklega vegna athugasemda kæranda. Af því má ráða að sérfræðingurinn hafi endurskoðað fyrri afstöðu sína um að ekki væri þörf á að skoða kæranda vegna málsins. Það hafi embætti landlæknis jafnframt gert undir rekstri málsins áður en niðurstaða lá fyrir í málinu. 

Í ljósi þess sem hér að framan greinir er það niðurstaða ráðuneytisins að sú ákvörðun að taka kæranda ekki til skoðunar hafi ekki brotið í bága við málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins, einkum 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, enda hafi málið verið upplýst með fullnægjandi hætti án þess að líkamleg skoðun á kæranda færi fram vegna kvörtunarinnar. Þá er ekkert sem bendir til þess að líkamleg skoðun á aðgerðarsvæði kæranda fimm árum eftir að hann gekkst undir fyrstu aðgerðina sem kvartað er yfir hefði leitt til annarrar niðurstöðu. Ekki hafa komið fram í máli þessu fyrir ráðuneytinu aðrar málsástæður sem benda til þess að málsmeðferð embættisins hafi verið ófullnægjandi að öðru leyti. Er málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmálinu af þeim sökum staðfest.

Ú r s k u r ð a r o r ð

Málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli, sem lauk með áliti landlæknis, dags. 4. nóvember 2024, er staðfest.