Úrskurður nr. 2/2025

Úrskurður nr. 2/2025

Föstudaginn 1. apríl 2025 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 18. nóvember 2024, kærði […], hér eftir kærandi, ákvörðun embættis landlæknis, dags. 22. ágúst 2024, um að synja umsókn hennar um sérfræðileyfi á sérsviði félagsráðgjafar.

Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Kærandi kærði ákvörðun embættisins með tölvupósti til ráðuneytisins þann 18. nóvember 2024. Tveimur dögum síðar óskaði ráðuneytið eftir umsögn embættis landlæknis sem barst ráðuneytinu þann 11. desember 2024. Ráðuneytið sendi kæranda afrit af umsögn embættisins 27. desember 2024 og bauð kæranda að gera athugasemdir við umsögn embættisins ef einhverjar væru. Þann 28. janúar höfðu engar athugasemdir borist frá kæranda né staðfesting á að engum athugasemdum yrði skilað vegna umsagnar embættisins. Óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum þann dag um hvort kærandi hygðist skila inn athugasemdum í málinu. Degi síðar óskaði kærandi eftir frekari fresti til að skila athugasemdum í málinu og veitti ráðuneytið kæranda frest til 14. febrúar 2025 til að skila þeim til ráðuneytisins. Þann dag bárust síðan athugasemdir kæranda. Lauk þá gagnaöflun í málinu og var það tekið til úrskurðar.

Við ríkisstjórnarskipti 21. desember 2024 var ljóst að heilbrigðisráðherra væri vanhæf til að fara með málið á grundvelli 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þann 27. janúar 2025 féllst forseti Íslands á tillögu forsætisráðherra um að setja umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra sem heilbrigðisráðherra í málinu. Var það mat heilbrigðisráðuneytisins að heilbrigðisráðherra ætti ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta í málinu og að vanhæfi ráðherra leiddi af þeim sökum ekki til vanhæfis starfsmanna ráðuneytisins. Er mál þetta því unnið af starfsmönnum heilbrigðisráðuneytisins í umboði setts heilbrigðisráðherra.

Málsatvik

Kærandi sótti um sérfræðileyfi á sérsviði félagsráðgjafar í farsæld barna, félagsráðgjöf í málaflokki barna, ungmenna og fjölskyldna með umsókn til embættis landlæknis 19. júní 2023. Þann 3. ágúst 2023 óskaði kærandi eftir því við embætti landlæknis að breyta umsókn hennar úr sérsviðinu samþætting þjónustu í þágu farsældar barna yfir í félagsþjónustu.
Embætti landlæknis óskaði eftir umsögn félagsráðgjafadeildar félagsvísindasviðs Háskóla Íslands í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 1088/2012 sem barst embættinu þann 13. júní 2024. Í umsögn deildarinnar kom fram að deildin teldi að kærandi hefði lokið skilgreindu viðbótarnámi á sérfræðisviðinu og mælti með veitingu sérfræðileyfisins.

Þann 22. ágúst 2024 synjaði embætti landlæknis kæranda um sérfræðileyfi á þeim grundvelli að framhaldsnám kæranda í verkefnastjórnun gæti ekki fallið innan skilgreinds sérsviðs félagsráðgjafar líkt og skilyrði er um í reglugerð nr. 1088/2012. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.

Málsástæður kæranda

Kærandi byggir á að meistaranám hennar í verkefnastjórnun sé sambærilegt og meistaranám í félagsráðgjöf á því sviði sem kærandi sótti um sérfræðileyfi fyrir og falli því undir sérsvið félagsráðgjafar. Námið hafi kærandi stundað samhliða starfi sínu sem félagsráðgjafi og að námið hafi verið unnið með það að markmiði að nýta það til að innleiða samþætta þjónustu á markvissan hátt við áframhaldandi vinnu innan velferðar- og félagsþjónustu.

Umsögn embættis landlæknis

Embætti landlæknis byggir á að skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis samkvæmt reglugerð nr. 1088/2012 séu skýr. Umsækjandi um sérfræðileyfi skal hafa lokið meistara- eða doktorsnámi sem er skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn um sérfræðileyfi tekur til. Það er mat embættisins að þrátt fyrir að meistaranám í verkefnastjórnun nýtist án efa við veitingu og starfrækslu félagsráðgjafar þá geti það nám ekki fallið undir sérsvið innan félagsráðgjafar. Kærandi uppfylli af þeim sökum ekki skilyrði reglugerðarinnar.

Einnig byggir embættið á að samkvæmt 3. tölul. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1088/2012 skuli umsækjandi hafa starfað við félagsráðgjöf að loknu meistaraprófi eða doktorsprófi í félagsráðgjöf, skv. 2. tölul., sem svari til að minnsta kosti tveggja ára í fullu starfi á því sérsviði sem umsókn um sérfræðileyfi tekur til. Samkvæmt gögnum málsins hafi kærandi ekki lokið meistara- eða doktorsprófi í félagsráðgjöf skv. 2. tölul. 2. mgr. 6. gr. og því geti kærandi ekki heldur hafa starfað við félagsráðgjöf að loknu slíku prófi sem einnig er skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis.

Þá byggir embættið á að vafi leiki á hvort umsækjandi hafi hlotið handleiðslu hjá viðurkenndum aðila á starfstíma, sbr. 4. tölul. 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, að loknu meistaraprófi/viðbótarnámi.

Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis

Kærandi byggir á að meistaranám hennar í verkefnastjórnun geti og eigi að falla innan skilgreinds sérsviðs félagsráðgjafar og vera til þess fallið að hægt sé að veita henni sérfræðileyfi í félagsráðgjöf. Því til fulltingis bendir kærandi á að umsagnarnefnd félagsráðgjafadeildar Háskóla Íslands hafi mælt með veitingu sérfræðileyfis á grundvelli námsins.
Að auki byggir kærandi á að embætti landlæknis hafi áður veitt sérfræðileyfi vegna meistaranáms sem tengist ekki félagsráðgjöf.

Niðurstaða

Í máli þessu reynir á hvort ákvörðun embættis landlæknis um að synja kæranda um sérfræðileyfi á skilgreindum sérsviðum félagsráðgjafar, dags. 22. ágúst 2024, hafi verið lögum samkvæm.

Lagagrundvöllur

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Með lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, hefur frelsi til að starfa við heilbrigðisþjónustu verið sett ákveðnar skorður. Vísast í þessu sambandi til markmiðs laganna, sem er að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.

Í 4. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn kemur fram að sá einn, sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis, hefur rétt til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi. Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis í 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal ráðherra setja reglugerðir um skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi. Þar skal m.a. kveðið á um það nám sem krafist er til að hljóta starfsleyfi og starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skal kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um nám.

Samkvæmt 7. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn hefur sá einn rétt til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis. Fjallað er um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis í 8. gr. laganna en skv. 1. mgr. 8. gr. getur ráðherra kveðið á um löggildingu sérfræðigreina innan löggiltrar heilbrigðisstéttar með reglugerð, að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi. Í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis, skv. 1. mgr. 8. gr. skal kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skal kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um sérfræðinám, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna.

Ráðherra hefur, á grundvelli 1. mgr. 5. gr. og 12. mgr. 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn m.a., sett reglugerð nr. 1088/2012, um menntun, réttindi og skyldur félagsráðgjafa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Í III. kafla reglugerðarinnar er fjallað um sérfræðileyfi í félagsráðgjöf en í 6. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skilyrði fyrir sérfræðileyfi. Í 1. mgr. 6. gr. kemur fram að sérfræðileyfi megi veita á skilgreindum sérsviðum félagsráðgjafar. Skilyrði sé að sérfræðinám umsækjanda sé skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til. Viðkomandi sérsvið skal standa á traustum fræðilegum grunni og eiga sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi. Til að félagsráðgjafi geti átt rétt á að hljóta sérfræðileyfi skv. 5. gr. skal hann uppfylla eftirtaldar kröfur, skv. 2. mgr. 6. gr: 1. hann skal hafa starfsleyfi sem félagsráðgjafi hér á landi skv. 2. gr. reglugerðarinnar, 2. hann skal hafa lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í félagsráðgjöf á viðkomandi sérsviði eða sambærilegu framhaldsnámi frá viðurkenndum háskóla, 3. hann skal hafa starfað við félagsráðgjöf að loknu prófi skv. 2. tölul., sem svarar til að minnsta kosti tveggja ára í fullu starfi á því sérsviði sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til. Sé starfshlutfall lægra lengist starfshlutfall sem því nemur. Til frádráttar geta komið allt að tólf mánuðir í fullu starfi ef viðkomandi hefur starfað samhliða doktorsnámi sínu á viðkomandi sérsviði og 4. hann skal hafa hlotið handleiðslu hjá viðurkenndum aðila á starfstíma.

Í 7. gr. reglugerðar nr. 1088/2012 er fjallað um umsókn og umsagnir vegna umsókna. Þar segir í 2. mgr. að áður en sérfræðileyfi er veitt skv. 5. gr. skal landlæknir leita umsagnar félagsráðgjafardeildar félagsvísindasviðs Háskóla Íslands um hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 6. gr. Þá er landlækni heimilt að leita umsagnar annarra aðila eftir þörfum, sbr. 4. mgr. 7. gr.

Niðurstaða ráðuneytisins
Í máli þessu reynir að meginstefnu til á hvort að meistaranám kæranda í verkefnastjórnun uppfylli skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 1088/2012, einkum 2.-4. tölul., og hvort embætti landlæknis beri að veita kæranda sérfræðileyfi á grundvelli umsóknar hennar.

Samkvæmt gögnum málsins fékk kærandi útgefið starfsleyfi sem félagsráðgjafi árið 2003. Árið 2018 lauk kærandi meistaranámi í verkefnastjórnun-MPM frá Háskólanum í Reykjavík. Að auki hefur kærandi lokið fjölda námskeiða frá árinu 2003 tengdum félagsráðgjöf.

Skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis á skilgreindum sviðum félagsráðgjafar koma fram í 6. gr. reglugerðar nr. 1088/2012 og hafa verið rakin hér að ofan. Meðal skilyrða fyrir veitingu sérfræðileyfis er að umsækjandi hafi lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í félagsráðgjöf á viðkomandi sérsviði eða sambærilegu framhaldsnámi frá viðurkenndum háskóla, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 6. gr.

Meistaranámið sem kærandi sækir um sérfræðileyfi á sviði félagsráðgjafar er 90 ECTS eininga meistaranám í verkefnastjórnun á verkfræðisviði Háskólans í Reykjavík. Á heimasíðu Háskólans í Reykjavík er náminu lýst með þeim hætti að: „verkefnastjórnun er markviss stjórnunaraðferð sem leggur áherslu á að ljúka verkefnum. Námið veitir víðtæka þekkingu og leiðbeiningu sem nýtist við stjórnun fyrirtækja, samstæðna, samtaka, klasa og þróunarverkefna. Verkefnastjórnun er öflugasta nálgun stjórnunar á 21. öldinni.“ Af lýsingu á náminu svo og við yfirferð námskeiða sem námið felur í sér verður ekki annað ráðið en að um almennt nám í verkefnastjórnun sé að ræða sem nýtist þeim sem því ljúka í þeim störfum og/eða verkefnum sem nemandi stundar að námi loknu. Má því ráða að námið sé hugsað til þess að kenna ákveðnar aðferðir eða leiðbeiningar við verkefnastjórnun í hverju sem nemandi tekur sér fyrir hendur að námi loknu. Námið er því ekki sniðið að tiltekinni starfsstétt eða sviði heldur stjórnun verkefna almennt.

Það er mat ráðuneytisins að námið feli ekki í sér meistarapróf í félagsráðgjöf eða sambærilegt framhaldsnám á sviði félagsráðgjafar enda er í náminu ekki stefnt að því að dýpka þekkingu og/eða skilning á félagsráðgjöf sérstaklega með neinum hætti. Þar sem námið miðar ekki sérstaklega að félagsráðgöf eða að því að dýpka skilning nemenda á félagsráðgjöf eða nátengdum sviðum félagsráðgjafar sérstaklega er það niðurstaða ráðuneytisins að kærandi uppfylli ekki skilyrði 2. tölul. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1088/2012. Leiðir það jafnframt til þess að kærandi uppfyllir ekki 3. og 4. tölul. greinarinnar. Kærandi uppfyllir af þeim sökum ekki skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis á sérsviði félagsráðgjafar. Er ákvörðun embættis landlæknis um synjun umsóknar kæranda af þeim sökum staðfest.

Ú r s k u r ð a r o r ð

Ákvörðun embættis landlæknis, dags 22. ágúst 2024, um að synja kæranda um sérfræðileyfi á sviði félagsráðgjafar, er staðfest.