Úrskurður nr. 5/2025
Úrskurður nr. 5/2025
Mánudaginn 26. maí 2025 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ÚRSKURÐUR
Með kæru, dags. 11. nóvember 2024, kærði […], lögmaður, f.h. […], kt. […], hér eftir kærandi, ákvörðun embættis landlæknis, dags. 3. október 2024, um að synja umsókn hennar um starfsleyfi sem sálfræðingur.
Kærandi krefst þess að ákvörðun embættis landlæknis verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir embættið að veita kæranda starfsleyfi sem sálfræðingur.
Ákvörðun embættisins er kærð á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og barst kæran innan kærufrests.
Meðferð málsins hjá ráðuneytinu
Kærandi kærði ákvörðun embættis landlæknis til ráðuneytisins 11. nóvember 2024. Þann 19. nóvember óskaði ráðuneytið eftir umsögn embættis landlæknis um kæruna. Umsögn embættisins barst ráðuneytinu 20. desember 2024. Ráðuneytið bauð kæranda að gera athugasemdir við umsögn embættisins 23. desember. Athugasemdir kæranda við umsögn embættisins bárust 3. janúar 2025. Lauk þá gagnaöflun.
Við ríkisstjórnarskipti 21. desember 2024 var ljóst að heilbrigðisráðherra væri vanhæf til að fara með málið á grundvelli 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þann 27. janúar 2025 féllst forseti Íslands á tillögu forsætisráðherra um að setja umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra sem heilbrigðisráðherra í málinu. Var það mat heilbrigðisráðuneytisins að heilbrigðisráðherra ætti ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta í málinu og að vanhæfi ráðherra leiddi af þeim sökum ekki til vanhæfis starfsmanna ráðuneytisins. Er mál þetta því unnið af starfsmönnum heilbrigðisráðuneytisins í umboði setts heilbrigðisráðherra. Var málið þá tekið til úrskurðar.
Málsatvik
Þann 31. mars 2017 synjaði embætti landlæknis kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur. Kærandi kærði ákvörðun embættisins til heilbrigðisráðuneytisins 28. júní s.á. Ráðuneytið kvað upp úrskurð 29. janúar 2018, nr. 8/2018. Með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun embættisins. Byggði ráðuneytið niðurstöðuna að meginstefnu til á því að nám kæranda væri svo verulega frábrugðið því námi sem krafa er gerð um samkvæmt íslenskum lögum til að hljóta starfsleyfi sem sálfræðingur.
Kærandi sótti um starfsleyfi sem sálfræðingur að nýju til embættis landlæknis þann 22. febrúar 2024. Umsókn kæranda var í kjölfarið send til umsagnar til sálfræðideildar Háskóla Íslands. Umsögn sálfræðideildarinnar lá fyrir 5. júlí 2024 en hún byggði að stórum hluta á fyrri umsögn sálfræðideildarinnar vegna umsóknar kæranda um starfsleyfi frá árinu 2016 þó með hliðsjón af því námi sem kærandi hefur stundað á Íslandi frá þeim tíma, en kærandi lauk grunnnámi í sálfræði frá Háskólanum á Akureyri eftir að úrskurður ráðuneytisins lá fyrir. Embætti landlæknis óskaði af þeim sökum, að nýju, eftir umsögn umsagnarnefndar sálfræðideildar Háskóla Íslands. Niðurstaða nefndarinnar var nú, líkt og áður, að kærandi uppfylli ekki skilyrði reglugerðar nr. 1130/2012, um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga, og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, þar sem nefndin taldi að nám kæranda væri verulega frábrugðið því meistaranámi sem krafa væri gerð um samkvæmt reglugerð nr. 1130/2012. Mælti sálfræðideildin af þeim sökum ekki með veitingu starfsleyfis.
Þann 3. október 2024 tók embætti landlæknis ákvörðun í máli kæranda. Niðurstaða embættisins var að kærandi uppfyllti ekki skilyrði laga og reglugerðar til að öðlast starfsleyfi sem sálfræðingur og var umsókn kæranda frá 22. febrúar 2024 synjað en það er sú ákvörðun sem kærð hefur verið til ráðuneytisins.
Málsástæður kæranda
Kærandi byggir á því að embætti landlæknis hafi ekki tekið umsókn hennar til meðferðar á réttum grundvelli. Grundvöllur fyrir veitingu starfsleyfis sé ekki sá sami ef umsækjandi hefur hlotið faglega menntun og hæfi í öðru EES-ríki en á Íslandi. Sæki umsækjandi um starfsleyfi á grundvelli íslensks náms þá sé umsókn hans metin á grundvelli 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012. Ef umsókn umsækjanda byggir á menntun utan Íslands en innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES) og Sviss, þá fari um umsókn umsækjanda samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar og umsókn umsækjanda í þeim tilfellum metin í samræmi við reglugerð nr. 510/2020, sbr. einnig tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB. Af þeim sökum hafi umsókn kæranda um starfsleyfi verið metin á röngum grundvelli, þar sem embætti landlæknis hafi tekið umsókn kæranda til meðferðar á grundvelli 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012 en í hennar tilfelli eigi Evróputilskipun 2005/36/EB og reglugerð nr. 510/2020 við.
Kærandi byggir einnig á því að í 4. gr. reglugerðar nr. 510/2020 og Evróputilskipunarinnar komi fram meginreglan um gagnkvæma viðurkenningu, þ.e. að heilbrigðisstarfsmaður sem fær starfsleyfi sem veitt er í einu EES ríki geri starfsmanninum kleift að fá aðgang að sama starfi og hann hefur gengt í öðrum ríkjum EES ríkjum.
Þá byggir kærandi á að starfsheitið sálfræðingur sé ekki lögverndað í Hollandi, þar sem hún hlaut menntun sína. Engu að síður byggir kærandi á að það að vera sálfræðingur í Hollandi, án löggildingar, sé sambærilegt við starf við það sem sálfræðingar gera, í skjóli lögverndunar, á Íslandi. Evróputilskipunin og dómaframkvæmd EFTA dómstólsins leiði til þess að horfa eigi til þeirrar starfsemi sem heilbrigðisstéttir sinna raunverulega, en ekki hvaða menntun býr að baki, hver starfsheitin eru eða hvernig skráningu starfsmanna er háttað.
Kærandi byggir á að samkvæmt 1. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 510/2020 eigi starfsmaður, sem hefur starfað í starfsgrein sem ekki er lögvernduð í ríkinu sem hann starfaði í, rétt á starfsleyfi í öðru ríki innan EES, þar sem starfsgrein er lögvernduð, hafi starfsmaðurinn starfað innan starfsgreinarinnar í minnst eitt ár í fullu starfi eða samsvarandi tíma í hlutastarfi á næstliðnum tíu árum, að því tilskildu að hann leggi fram eitt eða fleiri hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi til að inna starfið af hendi samkvæmt 1. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar. Kærandi hafi sannanlega starfað í Hollandi sem sálfræðingur í fullu starfi á árunum 2013 til 2016. Fram að þeim tíma hafi kærandi um tíma unnið í hlutastarfi sem sálfræðingur.
Einnig byggir kærandi á að hún hafi lagt fram hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem uppfylla kröfur reglugerðarinnar. Kærandi heldur fram að hún hafi skilað inn tvenns konar vottorðum með umsókn sinni um starfsleyfi, annars vegar vottorð frá þáverandi deildarforseta sálfræðideildar háskólans sem hún stundaði MS nám í sálfræði við og hins vegar vottorð frá FGzPt, sem vottar nám sálfræðinga í Hollandi og veitir löggildingu fyrir klíníska sálfræðinga.
Kærandi byggir á að ekki sé lagaheimild fyrir því að embætti landlæknis aflaði álits umsagnarnefndar Háskóla Íslands um umsókn kæranda, enda eigi sú heimild aðeins við í þeim tilvikum sem umsækjandi hefur stundað og lokið námi utan EES svæðisins.
Þá byggir kærandi á því að ekki sé heimilt að synja umsókn á grundvelli reglugerðar nr. 510/2020. Þess í stað sé hægt að beita uppbótarráðstöfunum teljist nám sem umsækjandi hefur stundað vera verulega frábrugðið því námi sem veitir starfsleyfi samkvæmt íslenskum lögum. Embættið hafi hins vegar engum orðum vikið að uppbótarráðstöfunum í tilfelli kæranda.
Kærandi byggir á því að hún hafi lokið 50 stundum á stofu undir handleiðslu starfsmanns með ótakmarkað starfsleyfi sem sálfræðingur. Telur kærandi að sú fagþekking, færni og hæfni sem hún hefur aflað sér með bæði starfsreynslu og víðtækri menntun sé þess eðlis að ná fyllilega eða að hluta til yfir hugsanlegan mun sem væri talinn vera á MS námi hennar í sálfræði frá Hollandi og MS prófi úr íslenskum háskólum. Í öllu falli ættu hugsanlegar uppbótarráðstafanir að vera til þess fallnar að gera kæranda kleift að öðlast starfsleyfi hér á landi.
Að lokum byggir kærandi á að þrátt fyrir að embætti landlæknis kæmist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfyllti ekki skilyrði reglugerðar nr. 510/2020 eða að hún ætti ekki við í tilfelli kæranda þá ætti kærandi engu að síður rétt á að fá útgefið starfsleyfi á grundvelli fjórfrelsisákvæða EES-samningsins.
Umsögn embættis landlæknis
Embætti landlæknis byggir á að um umsókn kæranda fari samkvæmt reglugerð nr. 1130/2012. Vísaði embætti landlæknis jafnframt í fyrri ákvörðun sína, frá 31. mars 2017, sem velferðarráðuneytið staðfesti með úrskurði nr. 8/2018, þar sem fram kom að nám kæranda væri svo verulega frábrugðið þeirri menntun sálfræðinga sem viðurkennd væri á Íslandi að ekki væri hægt að veita kæranda starfsleyfi á þeim grundvelli. Þá gætu uppbótarráðstafanir ekki átt við í tilfelli kæranda af þeim sökum.
Embættið byggir á að horfa þurfi til þess hver sú menntun er sem umsækjandi hefur aflað sér, og leggur grunn að því starfi sem tekur við að námi loknu. Kærandi hafi lokið grunnnámi í hjúkrunarfræði ásamt 60 ECTS eininga námi á meistarastigi á sviði heilsusálfræði. Kærandi hafi á grundvelli námsins öðlast rétt til að starfa sem sálfræðingur á geðheilbrigðisstofnun í Hollandi. Slík menntun sé aftur á móti ófullnægjandi og víki verulega frá þeirri menntun sem tilskilin er til að hljóta starfsleyfi á Íslandi sem sálfræðingur. Byggir embættið niðurstöðu sína að meginstefnu til á þeirri forsendu.
Embættið byggir einnig á að ekki sé hægt að jafna starfsreynslu kæranda í Hollandi eftir útskrift við nám á meistarastigi í sálfræði við íslenska háskóla.
Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis
Kærandi áréttar að engin lagaheimild sé fyrir þeirri nálgun sem embætti landlæknis leggur til grundvallar í máli kæranda. Embætti landlæknis geti ekki byggt synjun um veitingu starfsleyfis á þeim grundvelli að nám kæranda sé svo frábrugðið íslensku námi. Það brjóti í bága við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum.
Kærandi byggir á að embætti landlæknis geti ekki byggt niðurstöðu sína á umsögn umsagnarnefndar sálfræðideildar Háskóla Íslands.
Þá byggir kærandi á að augljóst sé af orðalagi 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012, að 1. mgr. greinarinnar taki einungis til þeirra sem hafa lokið námi í sálfræði frá íslenskum háskólum. Hafi umsækjandi lokið námi frá erlendum háskóla þá fari um umsókn hans samkvæmt 2. eða 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Sú sé raunin í tilfelli kæranda enda hafi hún lokið námi í Hollandi og síðar starfað sem sálfræðingur þar í landi.
Niðurstaða
Í máli þessu er til skoðunar hvort ákvörðun embættis landlæknis, um að synja kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur, hafi verið lögum samkvæm.
Lagagrundvöllur
Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Með lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, hefur frelsi til að starfa við heilbrigðisþjónustu verið sett ákveðnar skorður. Vísast í þessu sambandi til markmiðs laga um heilbrigðisstarfsmenn, sem er að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra.
Í 4. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn kemur fram að sá einn hefur rétt til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður á Íslandi sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis. Fjallað er um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis í 5. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. skal ráðherra setja reglugerðir um skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður á Íslandi. Í reglugerðunum skal m.a. kveðið á um það nám sem krafist er til að hljóta starfsleyfi og starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að við setningu reglugerða skv. 1. mgr. að gæta skuli að skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur tekið á sig um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi vegna aðildar að Evrópska efnahagssvæðinu eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu eða á grundvelli annarra gagnkvæmra samninga, sbr. 29. gr. laganna.
Á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laganna hefur hefur ráðherra m.a. sett reglugerð nr. 1130/2012, um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Í 3. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis. Þar segir í 1. mgr. að starfsleyfi megi veita þeim sem hafa lokið BS-prófi í sálfræði frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands, BSc-prófi í sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík eða BA-prófi í sálfræði frá félagsvísindadeild Háskólans á Akureyri eða sambærilegu námi, auk þess að ljúka: a. cand. psych. námi frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands, b. tveggja ára MS-námi í hagnýtri sálfræði, kjörsvið klínísk sálfræði frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands eða c. tveggja ára MSc námi í klínískri sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík. Til viðbótar skal umsækjandi hafa lokið tólf mánaða verklegri þjálfun, að loknu framhaldsnámi (cand.psych. námi) undir leiðsögn sálfræðings, á viðurkenndum stofnunum sem landlæknir viðurkennir.
Einnig má veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins og Sviss. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi sálfræðings sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fer samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 510/2020, samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012.
Með reglugerð nr. 510/2020 eru reglur tilskipunar 2005/36/EB innleiddar í íslenskan rétt. Í henni felast reglur um rétt ríkisborgara aðildarríkis að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og Sviss, sem hefur faglega menntun og hæfi, til aðgangs að starfi í sömu stétt í öðru aðildarríki og hann hefur gegnt í heimaríki (þar sem hann hefur hlotið faglega menntun og hæfi) með sömu réttindum og skyldum og gilda um ríkisborgara aðildarríkisins, sem í þessu máli er Ísland. Til þess þarf hann að hafa undir höndum hæfnisvottorð eða vitnisburð um þá faglegu menntun og hæfi sem krafist er enda uppfylli hann skilyrði samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, EFTA-samningsins og tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, sem og viðauka við hana eins og þeir eru á hverjum tíma, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar.
Reglugerð nr. 510/2020 gildir þegar lagt er mat á hvort umsækjandi, sem er ríkisborgari aðildarríkis að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið eða í Sviss sækir um starfsleyfi sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi til að starfa sem launþegi eða sjálfstætt starfandi, uppfyllir skilyrði um faglega menntun og hæfi og starfsreynslu til að gegna sama starfi í umsóknarríki og hann hefur gegnt í heimaríki, sem í tilfelli kæranda er Holland, skv. 5. og 8. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og sem hefur aflað sér menntunar og hæfis eða öðlast viðurkenningu starfsréttinda í öðru EES-ríki eða Sviss.
Í 4. gr. reglugerðar nr. 510/2020 segir: „Heilbrigðisstarfsmaður sem fær starfsleyfi eða sérfræðileyfi sem veitt er hér á landi skv. III. og IV. kafla gerir heilbrigðisstarfsmanni kleift að fá aðgang að sama starfi og hann hefur gegnt í heimaaðildarríki sínu og leggja stund á það með sömu skilyrðum og ríkisborgarar Íslands. Starf sem umsækjandi óskar eftir að leggja stund á hér á landi er hið sama og hann hefur gegnt í heimaaðildarríki sínu ef starfsemin sem um ræðir er sambærileg og uppfyllir skilyrði tilskipunarinnar.“
Fjórði kafli reglugerðar nr. 510/2020 fjallar um almennt kerfi til viðurkenningar á vitnisburði um nám, til að hljóta starfsleyfi þegar lágmarkskröfur um menntun eru ekki samræmdar. Í 19. gr. reglugerðarinnar segir að umsækjandi á rétt á starfsleyfi hér á landi innan löggiltrar heilbrigðisstéttar sem sálfræðingur ef hann leggur fram hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem krafist er í öðru EES-ríki eða Sviss til að geta starfað þar innan framangreindrar löggiltrar heilbrigðisstéttar. Ef starfsgrein er ekki lögvernduð í því ríki sem umsækjandi kemur frá er hægt að gera tilteknar kröfur til umsækjanda samkvæmt 20. gr. Í greininni segir: „umsækjandi sem starfað hefur í öðru EES-ríki eða Sviss innan starfsgreinar sem nefnd er í 1. mgr. 19. gr., þar sem starfsgreinin er ekki lögvernduð, á rétt á starfsleyfi á Íslandi hafi hann starfað innan starfsgreinarinnar í öðru EES-ríki eða Sviss í minnst eitt ár í fullu starfi eða samsvarandi tíma í hlutastarfi á næstliðnum tíu árum, að því tilskildu að hann leggi fram eitt eða fleiri hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi til að inna starfið af hendi skv. 1. mgr. 19. gr. Það sama gildir um nám skv. 2. mgr. 19. gr. og 21. gr.
Samkvæmt 24. gr. reglugerðar nr. 510/2020 er landlækni heimilt, þrátt fyrir 23. gr., að krefjast þess að umsækjandi ljúki allt að þriggja ára aðlögunartíma, sbr. 25. gr. reglugerðarinnar eða taki hæfnispróf, sbr. 26. gr. hennar ef: a. námið sem umsækjandi hefur stundað er að inntaki verulega frábrugðið inntaki þess sem sá vitnisburður um formlega menntun og hæfi sem krafist er hér á landi tekur til, eða b. sú starfsgrein sem er lögvernduð hér á landi nær til einnar eða fleiri tegunda lögverndaðrar atvinnustarfsemi sem er ekki að finna í samsvarandi starfsgrein í heimaaðildarríki umsækjanda og sá munur birtist í sérstöku námi sem krafist er hér á landi og er að inntaki verulega frábrugðið því námi sem liggur að baki hæfnisvottorði umsækjanda eða vitnisburði um formlega menntun og hæfi hans. Umsækjanda er að meginstefnu til heimilt að velja á milli aðlögunartíma eða hæfnisprófs, sbr. 2. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar.
Í 3. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 510/2020 segir að þrátt fyrir meginregluna um val umsækjanda milli aðlögunartíma og hæfnisprófs getur landlæknir tekið ákvörðun um annað hvort aðlögunartíma eða hæfnispróf þegar: a. handhafi prófskírteinis sem vísað er til í a-lið 1. mgr. 21. gr. sækir um að gegna starfi sem krafist er prófskírteinis fyrir skv. c-lið 1. mgr. 21. gr. eða b. handhafi prófskírteinis sem vísað er til í b-lið 1. mgr. 21. gr. 21. gr. sækir um að gegna starfi þar sem krafist er prófskírteinis skv. d- eða e-lið 1. mgr. 21. gr. Sé umsækjandi handhafi prófskírteinis sem vísað er til í a-lið 1. mgr. 21. gr., og sækir um að gegna starfi þar sem krafist er prófskírteinis skv. d-lið 1. mgr. 21. gr., getur landlæknir sett skilyrði bæði um aðlögunartíma og hæfnispróf, sbr. 4. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar.
Niðurstaða ráðuneytisins
Kærandi hefur haldið því fram í máli sínu fyrir ráðuneytinu að embætti landlæknis hafi afgreitt umsókn hennar um starfsleyfi sem sálfræðingur á röngum lagagrundvelli. Embættið hafi tekið umsóknina til meðferðar á grundvelli reglugerðar nr. 1130/2012 en ekki reglugerðar nr. 510/2020. Hefði embættið tekið umsókn hennar til meðferðar á grundvelli síðar greindu reglugerðarinnar hefði því borið að veita henni starfsleyfi enda uppfylli hún skilyrði fyrir veitingu þess samkvæmt reglugerðinni. Álitaefnið í þessu máli snýr því að meginstefnu til að því á hvaða grundvelli umsókn kæranda er metin og þá hvort menntun og/eða starfsreynsla kæranda uppfylli skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis sem sálfræðingur á Íslandi.
Í 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 510/2020 segir að umsækjandi sem starfað hefur í öðru EES-ríki eða Sviss innan starfsgreinar sem nefnd er í 1. mgr. 19. gr., þar sem starfsgreinin er ekki lögvernduð, á rétt á starfsleyfi á Íslandi ef starfsmaðurinn hefur starfað innan starfsgreinarinnar í öðru EES-ríki eða Sviss í minnst eitt ár í fullu starfi eða samsvarandi tíma í hlutastarfi á næstliðnum tíu árum, að því tilskildu að hann leggi fram eitt eða fleiri hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi til að inna starfið af hendi skv. 1. mgr. 19. gr. Samsvarandi ákvæði er að finna í 2. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 3. mgr. 23. gr. skal hæfnisvottorð eða vitnisburður um formlega menntun og hæfi skv. 2. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar uppfylla eftirfarandi skilyrði: a. vera gefinn út af lögbæru stjórnvaldi í aðildarríki að EES-samningnum eða Sviss, sem starfar á grundvelli laga, reglugerða og annarra stjórnvaldsfyrirmæla viðkomandi ríkis og b. skal staðfesta að handhafi hafi fengið menntun og undirbúning til að gegna viðkomandi starfi. Af ákvæðunum má ráða að þrátt fyrir að starfsgrein sé ekki lögvernduð í heimaaðildarríki þá sé engu að síður gerð krafa um að umsækjandi hafi fengið menntun og undirbúning til að gegna viðkomandi starfi. Það er í samræmi við 2. mgr. 13. gr. tilskipunar 2005/36/EB, en þar segir að veita skuli umsækjendum, sem hafa stundað þá starfsemi sem sótt er um viðurkenningu fyrir, í fullu starfi í tvö ár á næstliðnum 10 árum i öðru aðildarríki sem lögverndar ekki þá starfsgrein, heimild til að fá aðgang að og stunda þá starfsemi sem lýst er í þeirri málsgrein, að því tilskildu að þeir hafi undir höndum eitt eða fleiri hæfnisvottorð eða vitnisburði um formlega menntun og hæfi.
Skilgreining á „vitnisburði um formlega menntun og hæfi“ er að finna í c-lið 1. mgr. 3. gr. tilskipunar 2005/36/EB. Þar segir um sé að ræða: „prófskírteini, vottorð og annar vitnisburður sem yfirvöld sem aðildarríki tilnefnir samkvæmt lögum eða stjórnsýslufyrirmælum aðildarríkisins, gefa út og sýna fram á að faglegt nám, sem viðkomandi hefur lokið að mestu í Bandalaginu, hafi verið lokið á fullnægjandi hátt.“
Í 2. undirmálsgrein 2. mgr. 13. gr. tilskipunar 2005/36/EB segir að hæfnisvottorð og vitnisburður um formlega menntun og hæfi skuli uppfylla eftirfarandi skilyrði: a. þau skulu hafa verið gefin út af lögbæru yfirvaldi í aðildarríki (heimaaðildarríki) sem er tilnefnt í samræmi við lög eða stjórnsýslufyrirmæli þess aðildarríkis, b. þau skulu votta að fagleg menntun og hæfi samsvari a.m.k. næsta þrepi á undan því sem krafist er í gistiaðildarríkinu, eins og lýst er í 11. gr., og c. þau skulu votta að handhafi hafi fengið undirbúning til að stunda þá starfsgrein sem um ræðir.
Með hliðsjón af framangreindu er ljóst að grundvöllur fyrir starfsleyfi, eða viðurkenningu, á grundvelli 2. mgr. 13. gr. tilskipunar 2005/36/EB grundvallast því eftir sem áður á námi sem umsækjandi hefur stundað í heimaaðildarríkinu, fyrir starfið. Af þeim sökum er nauðsynlegt að taka til skoðunar hvaða námi umsækjandi hefur lokið og hvort það samsvari a.m.k. næsta þrepi á undan því námi sem krafist er í ríkinu sem sótt er um viðurkenningu í, sbr. b. liður 2. undirmálsgreinar 2. mgr. 13. gr. tilskipunarinnar. Sækir það jafnframt stoð í b. lið 3. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 510/2020 sem kveður á um að hæfnisvottorð eða vitnisburður um formlega menntun og hæfi skv. 2. mgr. greinarinnar skuli staðfesta að handhafi hafi fengið menntun og undirbúning til að gegna viðkomandi starfi.
Þar sem það er grundvallaratriði fyrir því að eiga réttindi samkvæmt tilskipun 2005/36/EB að um sömu stétt sé að ræða þá er það forsenda fyrir því að kærandi geti átt rétt á starfsleyfi sem sálfræðingur hér á landi að embætti landlæknis hafi fyrst skorið úr um það hvort um sama starf sé að ræða. Áður en embættið leggur mat á hvort kærandi uppfylli skilyrði 2. mgr. 13. gr. tilskipunarinnar og 2., sbr. 3. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 510/2020 þarf því að kanna hvort sú starfsstétt, sem sótt er um faglega viðurkenningu fyrir sé sú sama og umsækjandi starfaði við í gistiaðildarríkinu. Í dómi EFTA dómstólsins nr. E-4/20 (Haugland) var óskað eftir svari við því hvaða viðeigandi þátta með tilliti til laga væri horft til þegar metið væri hvort starfsstétt væri „sama starfsstétt“ í tveimur ríkjum í skilningi tilskipunarinnar. Í svari dómstólsins kom fram að meta yrði í hverju máli hvort starfsstétt teldist „sama starfsstétt“ samkvæmt tilskipuninni. Við það mat þarf, samkvæmt dóminum, að bera saman þau verkefni sem starfsstétt sinnir í hvoru landi fyrir sig og hvort þau séu sambærileg. Þá þarf að skoða hvort munur sé á verkefnum starfsstéttanna og þá eðli og umfangi þeirra ef einhver er. Einnig tiltók dómstóllinn að við matið geti sjálfstæði starfsmanns skipt máli og ábyrgð hans gagnvart sjúklingum. Þegar sá samanburður hefur farið fram getur lögbært stjórnvald tekið ákvörðun um hvort um sömu starfstétt er að ræða eða að minnsta kosti hvort þær séu sambærilegar.
Ef embætti landlæknis kæmist að þeirri niðurstöðu að um „sömu starfsstétt“ væri að ræða, ber því að veita kæranda starfsleyfi á grundvelli tilskipunar 2005/36/EB, eftir atvikum að undangengnum uppbótarráðstöfunum í samræmi við 14. gr. tilskipunar 2005/36/EB, sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 510/2020.
Ef embætti landlæknis kæmist að því að ekki sé um „sömu starfsstétt“ að ræða samkvæmt þeim viðmiðum sem EFTA-dómstóllinn setti fram í dómi E-4/20 verður starfsleyfi ekki veitt kæranda á grundvelli faglegrar viðurkenningar á grundvelli tilskipunar 2005/36/EB, sbr. reglugerð nr. 510/2020. Við slíkar aðstæður ber embættinu að meta umsókn um starfsleyfi á grundvelli íslenskra réttarreglna, í tilviki kæranda samkvæmt reglugerð nr. 1130/2012. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi stundað nám bæði innanlands og erlendis. Sem ríkisborgari EES-ríkis á kærandi rétt á að umsókn hennar sé metin í samræmi við 30. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, en í ákvæðinu segir að til að auðvelda launþegum og sjálfstætt starfandi einstaklingum að hefja og stunda starfsemi skulu samningsaðilar í samræmi við VII. viðauka gera nauðsynlegar ráðstafanir varðandi gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum, vottorðum og öðrum vitnisburði um formlega menntun og hæfi, svo og samræmingu ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum samningsaðila varðandi rétt launþega og sjálfstætt starfandi einstaklinga til að hefja og stunda starfsemi. Með hliðsjón af framangreindu á kærandi rétt á að umsókn hennar sé metin á grundvelli innlendra réttarreglna og að tillit sé tekið til þess náms sem hún hefur stundað erlendis og stenst þær kröfur sem gerðar eru til starfsleyfis samkvæmt reglugerð nr. 1130/2012.
Ef embætti landlæknis telur að loknu mati á námi kæranda innanlands og erlendis að það uppfylli ekki skilyrði reglugerðar nr. 1130/2012, ber því að leiðbeina kæranda um þá þætti námsins sem uppá vantar til að hún geti fengið útgefið starfsleyfi sem sálfræðingur. Það hefur embættið að hluta til gert með því að óska eftir umsögn sálfræðideildar Háskóla Íslands um nám kæranda. Í umsögn deildarinnar kom fram hversu margar einingar af námi kæranda sem hún lauk erlendis væri hægt að meta inn í íslenskt sálfræðinám til að hljóta starfsleyfi sem sálfræðingur. Hins vegar kom ekki fram útlistun á þeim áföngum sem kærandi þyrfti að ljúka sérstaklega til að uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 1130/2012, til að hljóta starfsleyfi.
Af gögnum málsins verður ráðið að embætti landlæknis hafi ekki framkvæmt efnislegt mat á því hvort starfsstéttin sálfræðingur, verkefni hennar og ábyrgð í Hollandi sé sambærileg við starfsstéttina sálfræðingur, verkefni hennar og ábyrgð á Íslandi. Þá verður einnig ráðið af gögnum málsins að embætti landlæknis hafi ekki metið umsókn kæranda með hliðsjón af fjórfrelsisákvæðum EES-samningsins með fullnægjandi hætti. Þá verður ekki með skýrum hætti ráðið hvaða áföngum embætti landlæknis telur að kærandi þyrfti að ljúka til að geta hlotið starfsleyfi sem sálfræðingur á Íslandi.
Með hliðsjón af framangreindu er það mat ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi ekki upplýst mál kæranda með fullnægjandi hætti. Málsmeðferð embættis landlæknis hafi því ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þeim sökum er ákvörðun embættis landlæknis felld úr gildi og lagt fyrir embættið að taka umsókn kæranda fyrir að nýju.
Úrskurðarorð
Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 3. október 2024, um að synja kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur er felld úr gildi. Lagt er fyrir embætti landlæknis að taka mál kæranda fyrir að nýju.