Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um flokkun aukafurða.

Fimmtudaginn, 7. ágúst 2025, var í  atvinnuvegaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

 Stjórnsýslukæra

Þann 8. október 2024 barst ráðuneytinu erindi frá [Y], f.h. [X] (hér eftir kærandi) þar sem fram kemur að kærð sé ákvörðun Matvælastofnunar, dags 11. júlí 2024, um að gera kæranda skylt að flokka og merkja ýsubein með slógi sem aukaafurðir dýra – cat.3 og útbúa viðskiptaskjöl, ásamt því að senda þær til framleiðanda sem er með tilskilin leyfi til að taka á móti slíkum afurðum.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsatvik

Kærandi rekur fiskvinnslu og framleiðir m.a. ýsubein sem hann selur til fyrirtækisins [Z] Þann 24. ágúst 2023 framkvæmdi Matvælastofnun eftirlit á starfsstöðvum kæranda og var tilefni þess samkvæmt skoðunarskýrslu, dags. 25. s.m., að kanna hvað verður um þau „ýsubein með áföstu slógi sem [kærandi] framleiðir.“ Í niðurstöðu eftirlitsins var með vísan til fyrri úrskurðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 10. janúar 2013,  gerð sú krafa annars vegar að kærandi flokki ýsubein með slógi sem aukaafurðir dýra – cat.3 og útbúi viðskiptaskjöl og hins vegar að umræddar afurðir verði sendar framleiðanda með tilskilin leyfi til móttöku þeirra. Matvælastofnun framkvæmdi í kjölfarið tvívegis eftirlit á starfsstöðvum kæranda og er í skoðunarskýrslum, dags. 12. desember 2023 og 11. júlí 2024, gerðar athugasemdir við að ekki hafi verið brugðist við fyrri fyrirmælum stofnunarinnar og þess áfram krafist að kærandi flokki ýsubein með slógi sem aukaafurðir dýra og afhendi þau til viðurkennds mótttökuaðila. Hin kærða ákvörðun er sú sem fram kemur í síðastgreindri skoðunarskýrslu Matvælastofnunar frá 11. júlí 2024.

Við meðferð málsins hjá Matvælastofnun áttu sér stað ýmis samskipti milli aðila og liggja þau fyrir í gögnum málsins. Í þeim er að finna frekari rökstuðning stofnunarinnar fyrir ákvörðun sinni, sbr. einkum bréf til kæranda frá 16. október 2023 og 19. júlí 2024, sem og andmæli kæranda. Þá liggur fyrir að Matvælastofnun hefur upplýst kæranda um að fyrirhugað sé að stöðva starfsemi hans að hluta með vísan til þess að hann hafi ekki orðið við hinni kærðu ákvörðun. Slík ákvörðun hefur hins vegar ekki verið tekin þegar úrskurður þessi er kveðinn upp.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Með bréfi 8. október 2024 var ákvörðun Matvælastofnunar frá 11. júlí 2024 kærð til ráðuneytisins með vísan til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þann 6. nóvember 2024 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins. Eftir að hafa fengið viðbótarfrest barst umsögn stofnunarinnar ráðuneytinu 28. s.m. Kæranda var í framhaldinu gefinn frestur til andmæla og bárust þau til ráðuneytisins þann 5. desember 2024. Ráðuneytið óskaði eftir viðbótarskýringum frá Matvælastofnun 28. maí 2025 og bárust þær 16. júní s.á.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Kærandi byggir á því að öllum kröfum laga um matvæli nr. 93/1995 (mvl.), reglugerðar nr. 103/2010, auk ESB-reglugerða nr. 852/2004 og 853/2004 sé fylgt. Í bréfi Matvælastofnunar, svo og erindi hennar 19. júlí 2024 um fyrirhugaða kröfu um úrbætur og stöðvun starfsemi að hluta sé vísað til margvíslegra almennra ákvæða laga nr. 93/1995 um matvæli, s.s. 8. gr. b og 10. gr., svo og ákvæða II. kafla reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004.  Í öllum tilvikum sé um að ræða almennar hollustukröfur til framleiðsluaðila, en líkt og fram komi í umfjöllun um vinnsluaðferðir kæranda, tryggi félagið að öll vinnsla uppfylli ströngustu kröfur laga, reglna og handbókar Matvælastofnunar er varða hollustuhætti og framkvæmi bæði skynmat og ítarlegar ferskleika- og örverumælingar í því sambandi. Með afstöðu stofnunarinnar séu þær mælingar, og um leið helstu úrræði kæranda til að sýna fram á, með tæknilegum viðmiðum, að félagið fullnægi þeim almennu skyldum sem á því hvíla, að engu hafðar. Hafi stofnunin með engu móti sýnt fram á að kærandi hafi brotið gegn framangreindum ákvæðum.

Ekki verði heldur séð að vinnsluaðferðir kæranda brjóti gegn sértækum ákvæðum framangreindra ESB reglugerða, s.s. IX. kafla II. viðauka reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) 852/2004 og 2. og 3. tl. A-hluta III. kafla VIII. þáttar III. viðauka í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004. Þar sem kviðarhol ýsunnar sé órofið sé engin hætta á mengun sem geri afurðirnar óhæfar til neyslu; hvorutveggja sé ljóst af ljósmyndum málsins og af öllum ferskleika- og örverumælingum kæranda.

Samkvæmt 2. tl. A-hluta III. kafla VIII. þáttar III. viðauka í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004, skuli slægja afurðirnar eins skjótt og unnt er eftir veiði og löndun, ef unnt er í tæknilegu og viðskiptalegu tilliti. Skýrar viðskiptalegar og tæknilegar ástæður liggi fyrir því að slæging sé ekki framkvæmd af kæranda, eða áður en fiskur kemur til vinnslu þar, og verði að ljá félaginu tiltekið svigrúm til mats í því sambandi enda séu hollustukröfur uppfylltar. Hér megi líka benda á að kæliferill vörunnar sé órofinn og fiskurinn sendur til [Z] að jafnaði innan 10-18 tíma eftir að hann kemur til kæranda og almennt sé hann kominn til [Z] aðeins um sólarhring eftir að honum er landað.

Þá byggir kærandi á því að til þess að reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1069/2009 eigi við þurfi að vera um aukaafurðir úr dýrum að ræða. Þar sem kærandi hafi aldrei tekið ákvörðun um að afurðirnar væru ætlaðar til annars en manneldis falli þær ekki undir skilgreininguna á aukaafurðum skv. reglugerð nr. 1069/2009. Sé afstaða Matvælastofnunar því röng að þessu leyti. Þá eigi athugasemd sem rakin er í kafla 4.6.2 um framkvæmd skráninga ljóslega ekki við þar sem engin ákvörðun hafi verið tekin um að vörurnar væru aukaafurðir.

Jafnframt byggir kærandi á því að töluverðir annmarkar séu á málsmeðferð eftirlits Matvælastofnunar. Beri þar fyrst að nefna að stofnunin virðist ekki taka nokkurt tillit til sjónarmiða kæranda fyrir vinnsluaðferðum sínum, og þeirrar staðreyndar að vinnslan fullnægi öllum kröfum viðeigandi laga og reglna. Veki sérstaklega athygli að í bréfi Matvælastofnunar 16. október 2023 segi stofnunin: „ef það er vilji framleiðanda að viðhafa núverandi fyrirkomulag og láta slóg fylgja beinum þá verða framleiðendur að sýna fram á að það fyrirkomulag sé öruggt.“ Að mati kæranda hafi þeirri skyldu verið fullnægt en Matvælastofnun kjósi að virða niðurstöðu mælinga kæranda að vettugi án tilvísunar til annarra tæknilegra viðmiða.

Þá telur kærandi nauðsynlegt að árétta að þeir hagsmunir sem um ræði njóti verndar 75. gr. stjórnarskrár. Þótt kærandi hafi sýnt fram á og rökstutt að starfsemi þeirra uppfylli kröfur laga og reglna um hollustuhætti, virðist það ekki duga til að hnekkja afstöðu Matvælastofnunar um að afurðirnar teljist aukaafurðir dýra, með vísan til fordæmis úrskurðar atvinnuvegaráðuneytisins 10. janúar 2013. Þótt skylda hvíli á félaginu til að tryggja að starfsemi þess uppfylli hollustukröfur, geti það ekki leitt til þess að sönnunarbyrði sé snúið við í málum sem þessu; líkt og endranær verði að gera ríkar kröfur til þess að eftirlitsaðilar sýni fram á brot gegn tilteknum lagaákvæðum, svo unnt sé að grípa til íþyngjandi aðgerða sem takmarki atvinnufrelsi. Geti ábyrgð kæranda skv. 8. gr. b mvl. ekki verið grundvöllur fyrir því að sönnunarbyrði sé snúið við.

Þannig verði að gera þá kröfu að stjórnvöld byggi fullyrðingar um að afurðir séu ónothæfar á vísindalegum rannsóknum þar sem það sé að staðreynt að svo sé, sbr. einnig m.a. varúðarreglu EES- réttar, en í henni felist það m.a. að til þess að unnt sé að takmarka viðskiptafrelsi til að sporna við hættu gegn heilsu manna, þurfi slík hætta að byggjast á ótvíræðum vísindalegum sönnunargögnum og öðrum hlutlægum upplýsingum. Ekki verði séð að fullyrðingar Matvælastofnunar byggi á nokkrum rannsóknum eða öðrum hlutlægum og málefnalegum mælikvörðum.

Með vísan til framangreinds telji kærandi að afstaða Matvælastofnunar um að afurðirnar séu óhæfar til manneldis eigi sér ekki stoð í gögnum málsins, svo sem niðurstöðum örverumælinga, ferskleikamælinga, skynmats, o.fl., eða hefðbundinni lögskýringu, sem mæli öll á gagnstæðan veg.

Þá gerir kærandi athugasemdir við það að af öllum samskiptum Matvælastofnunar og kæranda virðist ráða að stofnunin líti svo á að úrskurður atvinnuvegaráðuneytisins frá 10. janúar 2013 hafi fullt fordæmisgildi í málinu, raunar að því er virðist svo að óþarft sé að leggja sérstakt mat á fyrirliggjandi mál, þvert á áskilnað 10. gr. stjórnsýslulaga. Þessu sé alfarið mótmælt. 

Loks bendir kærandi á að af hálfu Matvælastofnunar hafi verið fullyrt að við eftirlitið hafi mátt sjá að við flökun hafi verið sár á beinagarði og að innyfli hafi verið byrjuð að menga hráefnið. Þetta noti stofnunin til þess að styðja þá fullyrðingu að verklag við handflökun geti ekki tryggt að hráefnið mengist ekki af innihaldi meltingarvegarins. Það sé því afar athyglisvert að þessa mikilvæga atriðis sé að engu getið í skoðunarskýrslunni frá 11. júlí 2024. Afar ótrúverðugt sé að eftirlitsmenn Matvælastofnunar hafi ekki getið um þetta í skoðunarskýrslunni og tekið af þessu myndir, líkt og gert hafi verið með ýmis frávik sem ekki hafi verið metin alvarleg. Það veki því spurningar um grundvöll þessara fullyrðinga og það hvernig það sé tilkomið að þær birtist í bréfi þar sem m.a. sé boðuð stöðvun starfsemi kæranda að hluta. Líkt og sjá megi af ljósmyndum úr körum kæranda sé hrygg, haus og innyflum hreint ekki blandað saman í kari, heldur sé fiskurinn heill, að flökum undanskildum og með órofið kviðarhol. Ekkert geti „blandast saman“ við þær aðstæður og sé vandséð hvernig innihald meltingarvegar, sem sé ósnertur og í órofnu kviðarholi, geti blandast við aðra hluta fisksins. Sé í raun uppi að þessu leyti sama staða og áður en flökun fer fram.

Að öllu framangreindu virtu séu töluverðir annmarkar á niðurstöðu skoðunarskýrslu Matvælastofnunar. Ákvörðunin eigi sér ekki stoð í lögum, heldur sé ljóst af nánari athugun að aðferðir kæranda séu í fullu samræmi við lög. Þá séu atvik ekki með þeim hætti að sérstök hætta sé á spillingu eða mengun sem geri afurðirnar óhæfar til manneldis eða manneldisvinnslu. Loks sé málsmeðferð Matvælastofnunar verulega áfátt. Telur kærandi að allir þessir annmarkar, hver um sig og sameiginlega, leiði til þess að ákvörðunin sé ógildanleg.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Matvælastofnun bendir á að samkvæmt lögum um matvæli og úrskurði ráðuneytisins frá árinu 2013 liggi fyrir að hráefnið sem kærandi afhendi til [Z] teljist matvæli í skilningi 4. gr. laganna. Samkvæmt 4. gr. laganna sé með markaðssetningu átt við að hafa undir umráðum matvæli með sölu fyrir augum þ.m.t. að bjóða þau til sölu eða afhendingar, sjálf salan, dreifing og önnur form afhendingar og með dreifingu sé skv. 4. gr. sömu laga átt við hvers konar flutning, framboð og afhending, þ.m.t. geymslu og annað sem tengist dreifingu. Samkvæmt 10. gr. laga um matvæli skuli matvælafyrirtæki haga starfsemi sinni í samræmi við reglur um almenna hollustuhætti og tryggja að matvæli óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt. Stjórnandi matvælafyrirtækis beri ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gildi um starfsemi þess á hverjum tíma skv. 8. gr. b. laganna.

Kærandi beri ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem gildi um starfsemi fyrirtækisins á hverjum tíma. Þá beri fyrirtækið ábyrgð á að öllum stigum framleiðslu og dreifingar sem eru undir stjórn fyrirtækisins og skuli sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt.

Reglur um almenna hollustuhætti sé að finna í reglugerð nr. 103/2010 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli og reglugerð nr. 104/2010 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004 um sérstakar reglur um hollustuhætti sem varða matvæli úr dýraríkinu, auk áorðinna breytinga.

Hollustuhættir séu skilgreindir í a. lið 1. tl. 2. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 sem ráðstafanir og skilyrði sem eru nauðsynleg til að halda í skefjum hættu og tryggja að matvæli séu hæf til neyslu með hliðsjón af fyrirhugaðri notkun þeirra.

Markmið regluverks um hollustuhætti matvæla sé að fyrirbyggja, sem frekast er unnt, framleiðslu á matvælum sem eru óhrein, spillt eða óörugg, þ.e. heilsuspillandi eða óhæf til neyslu og veita neytendum öfluga vernd með tilliti til öryggis matvæla. Samkvæmt 8. gr. a. laga um matvæli sé óheimilt að markaðssetja matvæli sem ekki eru örugg, þ.e. heilsuspillandi eða óhæf til neyslu. Í 2. - 4. mgr. 8. gr.  laganna séu tilgreind í hvaða tilvikum matvæli eru ekki örugg.

Kærandi beri skýra ábyrgð á þeim matvælum sem fyrirtækið framleiði, dreifi og markaðssetji og telur Matvælastofnun að þær vinnsluaðferðir sem notaðar eru af hálfu fyrirtækisins og deilt er um í máli þessu fari í bága við almennar reglur um hollustuhætti og öryggi matvæla.

Í 3. gr. reglugerðar nr. 852/2004/EB segi að stjórnendur matvælafyrirtækja skuli tryggja að öll stig framleiðslu, vinnslu og dreifingar matvæla sem eru undir þeirra stjórn, fullnægi viðkomandi kröfum um hollustuhætti sem mælt er fyrir um í reglugerðinni.

Þá segi í 4. gr. sömu reglugerðar að stjórnendur matvælafyrirtækja sem stundi framleiðslu, vinnslu og dreifingu matvæla á einhverju stigi eftir frumframleiðslu skuli uppfylla almennu kröfurnar um hollustuhætti, sem mælt er fyrir um í II. viðauka með reglugerðinni og allar sértækar kröfur sem kveðið er á um í reglugerð nr. 853/2004/EB um hollustuhætti er varða matvæli úr dýraríkinu.

Í IX. kafla II. viðauka reglugerðar nr. 852/2004/EB komi m.a. fram að hráefni sem geymd eru í matvælafyrirtæki skuli geymd við viðeigandi skilyrði sem varna því að þau spillist eða mengist. Á öllum stigum framleiðslu, vinnslu og dreifingar skuli matvæli varin gegn mengun sem líklegt er að geri þau óhæf til neyslu, skaðleg heilsu eða svo menguð að ekki sé eðlilegt að telja þau hæf til neyslu í því ástandi. Fullnægjandi ráðstöfunum skuli beitt til að verjast skaðvöldum.

Þá segi í 2., 3. og 6 tl. A-hluta III. kafla, VIII. þáttar III. viðauka í reglugerð nr. 853/2004/EB að við aðgerðir á borð við hausun og slægingu skuli fylgja reglum um hollustuhætti. Ef unnt sé, í tæknilegu og viðskiptalegu tilliti, að slægja afurðirnar skuli það gert eins skjótt og unnt er eftir veiði og löndun þeirra. Afurðirnar skuli þvo vandlega með drykkjarhæfu vatni, eða um borð í skipum, hreinu vatni strax að lokinni aðgerð. Aðgerðir á borð við flökun og skurð skuli vera með þeim hætti að komið sé í veg fyrir að flökin og sneiðarnar mengist eða óhreinkist. Flök og sneiðar megi ekki liggja á vinnuborðum lengur en nauðsynlegt er vegna tilreiðslu þeirra. Flökum og sneiðum skuli pakka í innri umbúðir og ef þörf krefur, ytri umbúðir og kæla eins og fljótt og hægt er að lokinni tilreiðslu. Þá segi að ef fiskur er hausaður og/eða slægður um borð skuli það gert skv. reglum um hollustuhætti og sem fyrst eftir veiði og skuli afurðirnar strax þvegnar vandlega með drykkjarhæfu vatni eða hreinu vatni. Þegar svo er skuli innyfli og þeir hlutar af fiskinum, sem gætu verið heilsuspillandi, skilin frá sem fyrst og haldið aðskildum frá afurðunum sem eru ætlaðar til manneldis. Lifur og hrogn sem ætluð eru til manneldis, skuli geyma undir ís við hitastig, sem er nálægt hitastigi bráðnandi íss, eða frysta.

Stjórnvaldsákvörðun Matvælastofnunar um að kærandi merki ýsubein með slógi sem aukaafurðir og afhendi það viðurkenndum móttökuaðila sé byggð á framangreindum réttarheimildum og því fordæmi sem ráðuneytið lagði upp með úrskurðum sínum frá árinu 2013.

Að mati stofnunarinnar sé ljóst að vinnsluhættir sem um er fjallað í þessu máli standist ekki þær kröfur um hollustuhætti sem gerðar eru til meðferðar, vinnslu og dreifingar matvæla. Matvælastofnun telur að kærandi hafi ekki við handflökun ýsu gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að halda í skefjum hættu og tryggja að matvæli séu hæf til neyslu eða dreifingar til annarra matvælafyrirtækja.

Í reglugerð nr. 853/2004/EB segi að fiskur skuli slægður eins skjótt og unnt er, í tæknilegu og viðskiptalegu tilliti, og hreinsaður strax að lokinni aðgerð. Í framkominni kæru sé vinnslu fyrirtækisins lýst og þess getið að það kjósi að fá til vinnslu óslægða ýsu, þegar þess er kostur. Nefnt sé að fljótlegra sé að handflaka óslægða ýsu heldur en óslægða og nýting verði betri. Jafnframt sé ýsa viðkvæmari fyrir losi í holdi heldur en margur annar fiskur og þoli ýmislegt hnjask, m.a. við slægingu, verr en ýmsar aðrar tegundir. Af þessum sökum séu réttmætar tæknilegar og viðskiptalegar ástæður fyrir fyrirkomulagi sem fyrirtækið notar og að veita verði fyrirtækinu svigrúm til mats á því enda séu hollustukröfur uppfylltar.

Vert sé að benda á að telji fyrirtækið að ýsa þoli hnjask verr en ýmsar aðrar tegundir þá hljóti það eðli málsins skv. að aukast til muna þegar búið er að handleika fiskinn, verka og skera hnakkastykki frá. Þá hafni stofnunin því að hollustukröfur séu uppfylltar sem og að fyrirtækið hafi svigrúm til að koma á móts við slíkar kröfur.

Í framkominni kæru sé jafnframt vísað til skilgreiningar á slógi og þess getið að fiskurinn sé ekki slægður hjá kæranda og að kviðarhol sé órofið við sölu til [Z] – því geti ekki verið um „ýsubein með áföstu slógi“ að ræða.

Matvælastofnun bendi að þessu tilefni á að í tilvikum þar sem fiskur er flakaður án þess að vera slægður fyrst verði til hráefni sem sé í grunninn haus með áföstum beinagarði og innyflum, m.o.ö. slóg, þ.m.t. lifur, hrogn, svil, gallblaðra, magi, skúflanga og innihald meltingarvegarins. Engu breyti hvað kröfu Matvælastofnunar varðar þótt ekki sé búið að skilja innyflin/slógið frá öðrum hluta fisksins. Krafa Matvælastofnunar um flokkun á hráefninu sem aukaafurðir dýra og merkingu þess efnis sé afleiðing þess að ekki er búið að fjarlægja innyfli/slóg frá fisknum þannig að örverur og ensími sem þar er að finna spilli ekki eða mengi aðra parta fisksins sem ætlaðar eru til áframhaldsins matvælavinnslu hjá [Z].

Í ljósi þess að hráefninu sé dreift til annars matvælafyrirtækisins sem tekur við til meðhöndlunar og þurrkunar áður en það er markaðssett sem matvæli beri kæranda að gera allt sem í hans valdi stendur til að standa þannig að vinnslunni og geymslu hráefnisins að það sé varið fyrir því að spillast eða mengast. Honum beri að verja matvæli gegn mengun sem líklegt er að geri þau óhæf til neyslu, skaðleg heilsu eða svo menguð að ekki sé eðlilegt að telja þau hæf til neyslu í því ástandi. Slíkt verði ekki gert með því að henda ýsubeinum með áföstu slógi í kar og dreifa til annarra matvælafyrirtækja. Til að verja hráefnið fyrir mengun og tryggja að það spillist ekki þurfi að fjarlægja mengunarvalda og slíkt megi gera með einföldum hætti, þ.e. að slægja fiskinn áður honum er dreift til annarra matvælafyrirtækja til frekari matvælavinnslu.

Þess beri að geta að mikið magn fisks fari í gegnum vinnslu kæranda með þessum hætti og viðbúið sé að vegna magns, meðferðarinnar og skurðarins að hluti hráefnisins sé með þannig „sár“ að innyflin mengi það og/eða innihald meltingarvegarins leki. Hráefnið verði fyrir frekari hnjaski þegar því er komið fyrir í körin, sem magnist svo við aukið magn í hverju kari sem og við tilflutning á hráefninu. Framangreint auki til muna hættu á að innyfli spryngi og mengi þann hluta hráefnisins sem markaðssett er sem matvæli. Þegar við bætist að hráefnið er meðhöndlað að nýju þegar það er tekið úr körunum til frekari matvælavinnslu og að lokum þurrkað, liggi í augum uppi að mikil hætta sé á mengun hráefnisins vegna aðferða sem notaðar eru við vinnsluna, þ.e. að slægja ekki fiskinn áður en frekari meðhöndlun á sér stað.

Af þessum sökum verði að gera þá kröfu að kærandi taki mið af því þegar litið er til þess hvernig það markaðssetur hráefnið og til hvaða matvælavinnslu því er dreift og hagi meðhöndlun og verkun hráefnisins hjá sér í samræmi við það og tryggi góða hollustuhætti við vinnsluna.

Í stjórnsýslukærunni sé fjallað um rannsóknir sem kærandi hafi látið framkvæma. Matvælastofnun bendi af því tilefni á að þessar rannsóknir séu einungis staða á ákveðnum tímapunkti við ákveðnar aðstæður og séu alls ekki sönnun á öruggi vinnsluaðferðarinnar. Þá breyti framlagðar rannsóknir ekki því að vinnslan og meðhöndlun fisksins sé ekki í samræmi við góða hollustuhætti og kröfu um að fyrirtækinu beri að tryggja að matvælin sem tekin eru til vinnslu og síðan dreift til annarra matvælafyrirtækja séu varin gegn þeirri mengun sem líkindi eru að spillist með vinnsluaðferð fisksins og dreifingu hans. Matvælastofnun hafni því að fara þurfi í sérstaka sýnatöku sem staðfesti að hráefni hafi spillst eða sé mengað af örverum – reglur um almenna og góða hollustuhætti séu settar til að fyrirbyggja hættu og koma í veg fyrir tjóni á lífi og heilsu neytenda og slíkar kröfur beri matvælafyrirtækjum að uppfylla.

Matvælastofnun telur að sömu sjónarmið eigi við um vinnsluaðferð og dreifingu fisksins hjá kæranda og áttu við í máli því sem ráðuneytið fjallað um í úrskurði sínum frá 10. janúar 2013, þ.e. að þar sem blandað væri saman hrygg, haus og innyflum í fiskikari og það flutt með því móti að kröfur regluverksins voru ekki taldar uppfylltar og að líkindi væru fyrir að slík matvæli spillist. Sem og að vinnsluaðferðir kæranda flýti mjög fyrir niðurbroti sem flýti rotnun og þar með skemmdum. Þá telur Matvælastofnun sömuleiðis að meðhöndlun fisks með þeim hætti sem reyndin er hjá fyrirtækinu valdi því að matvæli, sem unnin eru úr hráefninu, séu mun líklegri til þess að valda matareitrunum vegna örvera sem berast í hráefnið.

Matvælastofnun telur því að matvælin sem um ræðir uppfylli ekki kröfur um að vera örugg, þ.e. séu heilsuspillandi og óhæf til neyslu og að kærandi uppfylli ekki 8. gr. a  g b laga um matvæli þegar hann markaðssetur matvælin og dreifir þeim til [Z].

Þá telur Matvælastofnun að í ljósi þess að matvæli þau sem um ræði séu óhæf til manneldis skv. löggjöf falli afurðirnar undir löggjöf um aukaafurðir dýra, sbr. skilgreiningu á aukaafurðum í 4. gr. laga nr. 25/1993 og reglugerðar nr. 1069/2009/EB sem innleidd hafi verið hérlendis með reglugerð nr. 674/2017 um heilbrigðisreglur um aukaafurðir úr dýrum sem ekki eru ætlaðar til manneldis.

Í a. lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 1069/2009/EB segi að reglugerðin eigi við um aukaafurðir sem ekki eru ætlaðar til manneldis skv. löggjöf Bandalagsins. Eins og áður sé rakið telji Matvælastofnun að vinnsla og markaðssetning á ýsubeinum með áföstu slógi eins og kærandi meðhöndli hráefnið uppfylli ekki kröfur um hollustuhætti og örugg matvæli og því geti hráefnið ekki verið hæft til manneldis. Af þessum sökum beri að flokka og merkja hráefnið sem aukaafurðir dýra og afhenda aðila sem heimild hefur skv. reglugerðinni til að taka á móti slíkum afurðum.

Matvælastofnun telur að b. liður 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við um afurðir kæranda líkt og lagt er upp með í framkominni kæru, þ.e. að fyrirtækið hafi aldrei tekið ákvörðun um að afurðirnar væru ætlaðar til annars en manneldis. Í b. liðnum sé verið að fjalla um matvæli sem heimilt er að markaðssetja, þ.m.t. matvæli sem eru örugg til manneldis og/eða hafa ekki spillst eða mengast, en viðkomandi framleiðandi hafi tekið óafturkræfa ákvörðun um að verði ekki markaðssett sem slík. Slíku sé ekki fyrir að fara í máli kæranda.

Í 10. gr. reglugerðar nr. 1069/2009/EB sé fjallað um efni sem falli undir 3. áhættuflokk og þar segi í j. lið að ákvæðið taki til aukaafurða úr lagardýrum sem koma frá fyrirtækjum eða stöðvum sem framleiða afurðir til manneldis.

Með hliðsjón af framangreindu telur stofnunin að staðfesta eigi ákvörðun stofnunarinnar þess efnis að kæranda beri að flokka og merkja ýsubein með slógi sem aukaafurðir dýra og afhenda slíkar afurðir til viðurkenndra móttökuaðila.

Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar

Kærandi gerir í fyrsta lagi athugasemdir við það sem hann telur tilraun Matvælastofnunar til að endurskilgreina hugtakið „slóg“ þannig að umræddar afurðir geti fallið þar undir. Haus með áföstum beinagarði og innyflum sé ekki slóg í neinni hefðbundinni merkingu þess orðs og í beinni þversögn við skilgreiningu stofnunarinnar sjálfrar. Þá sæti sú afstaða furðu að engu skipti hvort búið sé að skilja innyflin/slógið frá öðrum hluta fisksins; væri svo viðtæk nálgun lögð til grundvallar myndi heill fiskur einnig falla undir þessa nýju skilgreiningu Matvælastofnunar. Hið rétta sé að umrædd afurð sé ekki slóg, heldur ýsa sem hefur verið handflökuð, en sé heil að öllu öðru leyti, m.a. um kviðarhol. Geti tilraun stofnunarinnar til endurskilgreiningar engu breytt í þeim efnum.

Þá er af hálfu kæranda bent á að af umsögn Matvælastofnunar megi einna helst skilja að stofnunin telji að aðeins hnakkahluti fisksins sé fjarlægður við flökun. Það sé vitaskuld ekki tilfellið, líkt og m.a. megi sjá af ljósmyndum sem fyrir liggja í málinu. Áherslan í stjórnsýslukærunni á lýsingu  ,,J-cut“ aðferðar við flokkun hafi verið til þess að draga fram að þar sé hnakkastykki flaksins skorið frá fiskinum fyrir ofan beinagarð, m.ö.o. þunnildið fylgi ekki flakinu. Það hafi í för með sér að eftir flokkun sé allt kviðarhol fisksins alfarið órofið, líkt og það var fyrir flokkun. Þetta sé ólíkt því sem á við þegar um sé að ræða hefðbundnari aðferðir við flokkun þar sem þunnildið fylgi flakinu. Þetta sé vitanlega lykilatriði þegar metið er hversu líklegt það er að kviðarhol rofni eftir flokkun. Kærandi heldur því fram að það sé afar ólíklegt, enda hafi ekki orðið vart við slíkt hjá honum og þá hafi hann ekki fengið ábendingar um slíkt frá móttakanda vörunnar. Matvælastofnun hafi enda ekki vísað til neinna slíkra dæma eða rannsókna til stuðnings sjónarmiðum sínum, heldur vísi aðeins með mjög almennum hætti til reglna og líkinda.

Víðsvegar í umsögn Matvælastofnunar sé fjallað um að kærandi beri ábyrgð á því samkvæmt gildandi réttarreglum að vinnsluaðferðir séu í samræmi við lög, meðal annars með vísan til fyrrgreinds úrskurðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, og að félaginu beri að gera allt sem í valdi þess stendur til að standa þannig að vinnslunni og geymslu hráefnisins þannig að það sé varið fyrir því að spillast eða mengast. Byggi stofnunin á því, m.a. með almennri skírskotun til gildandi laga og reglna, að vinnsluaðferðir kæranda fari í bága við almennar reglur um hollustuhætti og öryggi matvæla. Þá byggi stofnunin á því að vinnsluhættir kæranda standist ekki þá hollustuhætti sem gerðar séu kröfur um við meðferð, vinnslu og dreifingu matvæla, eða að kærandi hafi ekki gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að halda í skefjum hættu og tryggja að matvæli séu hæf til neyslu.

Líkt og gerð hafi verið ítarleg grein fyrir í stjórnsýslukæru hafi kæranda tekist að sanna með fullnægjandi hætti hvernig vinnsluaðferðir félagsins uppfylla allar kröfur hlutaðeigandi laga og reglugerða. Enn fremur gefi niðurstöður þeirra rannsókna sem félagið hefur látið framkvæma til kynna að ekki sé hætta á að hráefnið spillist. Ályktanir Matvælastofnunar virðist hins vegar ekki byggjast á neinum slíkum vísindalegum grunni, heldur einungis fullyrðingum um að eitthvað sé „líklegt,“ „viðbúið,“ eða „liggi í augum uppi“, án þess að nokkur tilraun sé gerð til þess að rökstyðja þessar fullyrðingar á nokkurn hátt. Matvælastofnun hafi raunar gengið lengra en þetta og beinlínis haldið fram fullyrðingum í bréfi sem enga stoð áttu í skoðunarskýrslum, sbr. umfjöllun í stjórnsýslukæru. Ekki skuli fullyrt að þessar rangfærslur hafi verið settar fram viljandi en í öllu falli beri þær vott um afar slæleg vinnubrögð. Sérstaklega þegar haft sé í huga að þær séu notaðar sem röksemdir fyrir afar íþyngjandi inngripum í starfsemi kæranda.

Vísan til þess í stjórnsýslukæru að ýsa sé viðkvæmari fyrir losi í holdi vísi til þess að við hnjask aukist líkur á losi í holdi flaksins en tiltölulega lítið los geti haft veruleg áhrif á gæðamat flaksins, sér í lagi þegar um sé að ræða roðlaust flak. Það hafi ekkert að gera með líkindi á því að kvíðarhol sem sé alveg órófið rofni. Útleggingum Matvælastofnunar á þessu atriði sé því alfarið hafnað, enda eigi þær sér enga stoð, hvorki á lagalegum grunni né vísindalegum.

Loks veki sérstaka athygli að í umsögn sinni virðist stofnunin beinlínis hafna þeim vísindalegu rannsóknum sem kærandi hafi látið framkvæma sem „einungis staða á ákveðnum tímapunkti við ákveðnar aðstæður og eru alls ekki sönnun á öruggi vinnsluaðferðarinnar“ og að framlagðar rannsóknir breyti „ekki því að vinnslan og meðhöndlun fisksins er ekki í samræmi við góða hollustuhætti og kröfu um að fyrirtækinu beri að tryggja að matvælin sem tekin eru til vinnslu og síðan dreift til annarra matvælafyrirtækja séu varin gegn þeirri mengun sem líkindi eru að spillist með vinnsluaðferð fisksins og dreifingu hans.“ Þannig hafni Matvælastofnun því beinlínis að fara þurfi í sérstaka sýnatöku sem staðfesti að hráefnin hafi spillst eða sé mengað af örverum, „reglur um almenna og góða hollustuhætti eru settar til að fyrirbyggja hættu og koma í veg fyrir tjón á lífi og heilsu neytenda og slíkar kröfur ber matvælafyrirtækjum að uppfylla.“

Kærandi árétti í þessu sambandi fyrri umfjöllun í stjórnsýslukæru um varúðarreglu EES-réttar. Ekki verði annað rakið af framangreindri afstöðu Matvælastofnunar en að stofnunin hafni rannsóknum kæranda og hafi sönnunarfærslu félagsins að engu, án þess að skírskota til annarra rannsókna, heldur grundvalli afstöðu sína á almennum markmiðum reglna um almenna og góða hollustuhætti, auk þess hvernig vinnsla afurðanna komi MAST fyrir sjónir, að því er virðist, en hvorugt geti talist fullnægjandi vísindalegur grundvöllur fyrir ákvörðun stofnunarinnar. Liggi þannig ljóst fyrir að mati kæranda að stofnunin byggi ákvörðun sína ekki á tilhlýðilegum vísindalegum grunni.

Með vísan til alls framangreinds, auk efnis stjórnsýslukæru kæranda, sé athugasemdum MAST hafnað. Ekkert komi fram í umsögn stofnunarinnar sem hnekki efnisumfjöllun í stjórnsýslukæru og telji kærandi því ljóst að hin kærða ákvörðun sé haldin slíkum annmörkum, bæði að formi og efni, að óhjákvæmilegt sé að fella hana úr gildi.

Forsendur og niðurstaða

Í máli þessu greinir aðila á um hvort vinnsluaðferðir kæranda á ýsubeinum uppfylli reglur um hollustuhætti og hvort umræddar afurðir séu með hliðsjón af því hæfar til manneldis. Samkvæmt 10. gr. laga um matvæli nr. 93/1995 skulu matvælafyrirtæki haga starfsemi sinni í samræmi við reglur um almenna hollustuhætti og tryggja að matvæli óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt. Markmiðið með reglum um almenna hollustuhætti er að draga úr hættu á því að óörugg matvæli skili sér til neytenda. Þannig er ekki nauðsynlegt fyrir opinbera eftirlitsaðila að sýna fram á að matvæli séu í reynd heilsuspillandi eða óhæf til neyslu, heldur nægir að að meðhöndlun þeirra sé ekki í samræmi við góða hollustuhætti og þ.a.l. standi líkur til þess að þau óhreinkist eða spillist.

Í III. kafla VIII. þáttar III. viðauka reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004, sem öðlaðist gildi hér á landi með reglugerð nr. 134/2010, er fjallað um kröfur er varða starfsstöðvar sem meðhöndla lagarafurðir. Samkvæmt 2. tl. A-hluta kaflans skal slægja afurðir eins skjótt og unnt er eftir veiði og löndun þeirra, ef það er unnt í tæknilegu og viðskiptalegu tilliti. Þetta er í samræmi við þær almennu kröfur sem gerðar eru í 3. og 4. tl. IX. kafla II. viðauka rg. Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004, sbr. rg. nr. 106/2010, þess efnis að hráefni og öll innihaldsefni, sem geymd eru í matvælafyrirtæki, skuli geymd við viðeigandi skilyrði sem varna því að þau spillist eða mengist og að fullnægjandi ráðstöfunum skuli beitt til að verjast skaðvöldum.

Þegar horft er til ofangreindra almennra krafna um hollustuhætti í reglugerðum Evrópuþingsins og ráðsins (EB) verður að skilja fyrirmæli 2. tl. A-hluta þannig að því aðeins sé heimilt að láta hjá líða að slægja afurðir eins skjótt og unnt er vegna tæknilegra og viðskiptalegra forsenda, að tryggt sé að slík meðhöndlun og vinnsla sé örugg og í samræmi við góða hollustuhætti. Það er mat ráðuneytisins að vinnsluaðferðir kæranda, samanborið við þá aðferð að skilja um leið og kostur er slóg frá afurðum ætluðum til manneldis, leiði til þess að líklegra sé að afurðirnar valdi matareitrun vegna örvera sem þar er að finna. Skiptir þá ekki máli að gengið sé út frá því að kviðarhol sé órofið, enda um viðkvæma afurð að ræða þar sem líkur eru á því að kviðarhol rofni í einhverjum tilfellum við meðhöndlun hennar. Af þessu leiðir að núverandi fyrirkomulag vinnslu er ekki öruggt með hliðsjón af kröfum um hollustuhætti og geta afurðirnar þar af leiðandi ekki talist hæfar til manneldis.

Aukaafurðir úr dýrum eru skilgreindar í 4. gr. laga nr. 25/1993 sem heil hræ, skrokkar, skrokkhlutar, líffæri eða aðrar afurðir af dýrum sem ekki eru hæfar eða ætlaðar til manneldis. Samkvæmt 7. gr.  reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1069/2009, sem innleidd var með reglugerð nr. 674/2017 og gildir um aukaafurðir úr dýrum sem ekki eru ætlaðar til manneldis, skal flokka aukaafurðir úr dýrum í tiltekna flokka, sem endurspegla áhættustigið fyrir heilbrigði manna og dýra vegna þessara aukaafurða. Aukaafurðir úr lagardýrum sem koma frá fyrirtækjum eða stöðvum sem framleiða afurðir til manneldis tilheyra 3. flokki skv. j-lið 10. gr. Af ofangreindu, sbr. og reglur um starfsleyfi framleiðanda í 15. gr. a og 15. gr. c í lögum nr. 25/1993, sbr. 4. gr. rg. nr. 674/2017, leiðir að Matvælastofnun var rétt að gera þá kröfu til kæranda að hann flokki umræddar afurðir sem aukaafurðir dýra – cat.3 og útbúi viðskiptaskjöl, ásamt því að senda þær til framleiðanda sem er með tilskilin leyfi til að taka á móti slíkum afurðum.

Í ljósi alls framangreinds verður hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar staðfest.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 11. júlí 2024, um að gera kæranda að flokka og merkja ýsubein með slógi sem aukaafurðir dýra – cat.3 og afhenda þau til viðurkennds móttökuaðila, er hér með staðfest.