Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um álagningu stjórnvaldssektar vegna brot á reglum um útivist nautgripa.

Fimmtudaginn 3. apríl 2025 var í atvinnuvegaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Þann 5. febrúar 2024 barst ráðuneytinu erindi frá [X] f.h. [Y] (hér eftir kærandi) þar sem kærð er ákvörðun Matvælastofnunar (MAST) um álagningu stjórnvaldssektar vegna brota á reglum um útivist nautgripa að fjárhæð 350.000 kr.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.  Ráðuneytið úrskurðaði í málinu í apríl 2024 en málið var endurupptekið 8. nóvember 2024.

Kröfur

Kærandi óskar eftir því að verklag MAST verði skoðað, mistök verði viðurkennd og umrædd stjórnvaldssekt verði endurskoðuð.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Upphaf málsins má rekja til 4. september 2023, þegar eftirlitsmaður á vegum MAST heimsótti bú kæranda þar sem grunur lék á því að brotið hefði verið á reglum um útivist nautgripa sbr. dagbók eftirlitsmanns dags. 4. september 2023.

Með bréfi dags. 27. desember 2023 var kæranda tilkynnt að MAST hygðist leggja á hann stjórnvaldssekt að upphæð 540.000 kr. á grundvelli b- liðar 1. mgr. 42. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013. Í bréfinu var vísað til þess að við eftirlit með útivist mjólkurkúa sumarið 2023 hafi kýr kæranda aldrei sést úti. Þá hafi engin ummerki verið til staðar um að kýrnar hefðu farið út og bústjóri hafi viðurkennt það fyrir eftirlitsmanni að kýrnar hefðu ekki verið settar út.  Mat MAST var að kærandi hafi með þessu brotið gegn c-lið 14. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 í búskap sínum sumarið 2023, sem kveði á um að umráðamönnum dýra beri að tryggja grasbítum beit á grónu landi sínu á sumrin. Þá benti stofnunin á að sú skylda umráðamanna er nánar útfærð í 17. gr. reglugerðar um velferð nautgripa nr. 1065/2014. Þar kemur fram að allir nautgripir skuli komast á beit á grónu landi í átta vikur hið minnsta á tímabilinu frá 15. maí til 15. október ár hvert. Kæranda var veittur andmælafrestur til 8. janúar 2024 áður en endanleg ákvörðun var tekin.

Kærandi sendi athugasemdir til MAST þann 28. desember 2023. Kom þar m.a. fram að sumarið 2023 hafi reynst bændum í landshlutanum sérstaklega erfitt með tilliti til heyskapar. Rigningartíð fyrri hluta sumars hafi gert slátt ómögulegan og síðan hafi tekið við langvarandi þurrkar sem hafi skert uppskeru verulega. Mikil óvissa hafi þar af leiðandi verið um hvort næðist að afla nægra heyja. Þá hafi fjárhagslegar skuldbindingar rekstursins verið verulegar, þar sem gengið hafi verið frá kaupum á [A] í lok árs 2022. Í erindi kæranda kom fram að ákvörðun um að setja mjólkurkýr ekki út þetta sumar hafi ekki verið tekin af léttúð. Hafi hún verið tekin með þeim rökum að búreksturinn gæti haldið áfram fjárhagslega og með það að leiðarljósi að það tækist að afla fóðurs fyrir gripi búsins, svo ekki þyrfti að fella gripi fyrir veturinn. Þá áréttaði kærandi að það væri ekki stefna búsins að setja mjólkurkýr ekki út yfir sumartímann og bændur geri sér fulla grein fyrir hag þess að setja kýr út. Með vísan til framangreinds óskaði kærandi eftir því að sektin yrði endurskoðuð og felld niður.

Framangreind andmæli kæranda voru tekin fyrir á teymisfundi MAST dags. 24. janúar 2024 og kröfum kæranda hafnað. Með bréfi dags. 25. janúar 2024 var kæranda tilkynnt sú ákvörðun MAST að leggja á hann stjórnvaldssekt vegna brota gegn c-lið 14. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 og 17. gr. reglugerðar um velferð nautgripa nr. 1065/2014, nánar tiltekið með því að tryggja nautgripum sínum ekki lögmælta útivist á grónu landi. Jafnframt kom fram í bréfinu að MAST hefði ákveðið að lækka sektina, úr 540.000 kr. í 350.000 kr. Væri það gert með vísan til jafnræðis, þar sem að um rúmlega 70 nautgripi væri um að ræða en það væru talsvert færri en í öðru máli.

Með bréfi, dags. 25. janúar 2024, mótmælti kærandi álagðri sekt MAST og þeim rökstuðningi sem kom fram í ákvörðunarbréfi stofnunarinnar. Þá gerði kærandi jafnframt athugasemdir við vinnulag stofnunarinnar í fyrirliggjandi máli. Í þeim efnum benti kærandi m.a. á að stofnunin hafi sent kæranda bréf á milli jóla og nýárs, þar sem tilkynnt hafi verið að stofnunin hygðist leggja stjórnvaldssekt á kæranda. Jafnframt benti kærandi á að stofnunin hafi ekki fylgt þeirri stefnu sinni að svara andmælum kæranda innan 14 daga. Þá benti kærandi á að mjólkurkýrnar hefðu verið settar út tveimur dögum eftir að heimsókn eftirlitsmanns MAST hafi farið fram, þann 4. september 2023.

Þann 31. janúar 2024 svaraði MAST framangreindum andmælum kæranda. Í erindi stofnunarinnar kom fram að andmæli kæranda breyttu engu um niðurstöðu málsins. Af gögnum málsins væri ljóst að mati stofnunarinnar að ákvæði 17. gr. reglugerðar um útivist nautgripa nr. 1065/2014 hafi ekki verið uppfyllt í fyrirliggjandi máli. Slíkt brot snúi að velferð dýranna og því sé ekki unnt að réttlæta slík brot með vísan til fjárhagslegra aðstæðna sbr. athugasemdir kæranda dags. 28. desember 2023. Auk þess benti stofnunin á ósamræmi í athugasemdum kæranda. Í þeim efnum vísaði stofnunin til þess að í andmælum kæranda, dags. 28. desember 2023, hafi kærandi viðurkennt að mjólkurkýrnar hefðu ekki verið settar út allt árið 2023. Hins vegar væri því haldið fram í athugasemdum dags. 25. janúar 2024, að mjólkurkýrnar hefðu verið settar út tveimur dögum eftir eftirlitsheimsókn MAST.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Þann 5. febrúar 2024 barst ráðuneytinu erindi frá kæranda þar sem kvartað var yfir vinnulagi MAST í fyrirliggjandi máli. Leit ráðuneytið svo á að um væri að ræða stjórnsýslukæru í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í kjölfarið tilkynnti ráðuneytið kæranda um að erindinu yrði hagað í samræmi við þá málsmeðferð sem gildir í kærumálum. Þann 6. febrúar 2024 óskaði ráðuneytið eftir umsögn MAST vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin teldi varða málið. Umsögn MAST barst ráðuneytinu þann 19. febrúar 2024. Í framhaldinu var kæranda gefinn frestur til andmæla og bárust þau þann 28. febrúar 2024.

Þann 7. febrúar 2024, óskaði kærandi eftir því að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri í vinnslu, með vísan til 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið óskaði eftir afstöðu MAST við beiðni kæranda um að fresta réttaráhrifum í málinu. Afstaða stofnunarinnar barst þann 20. febrúar 2024 og var það mat MAST að ekki væri tilefni til að fresta sérstaklega réttaráhrifum umræddrar stjórnvaldssektar. Jafnframt vísaði stofnunin til 6. mgr. 42. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 þar sem kveðið er á um heimild aðila sem ekki una ákvörðun stofnunarinnar um stjórnvaldssekt til að höfða mál til ógildingar fyrir dómstólum og málshöfðun fresti hvorki réttaráhrifum ákvörðunar né heimild til aðfarar. Þann 22. febrúar 2024 var kæranda tilkynnt um að ekki hafi verið fallist á frestun réttaráhrifa.

Þann 16. apríl 2024 úrskurðaði matvælaráðuneytið í málinu og staðfesti ákvörðun MAST um að leggja stjórnvaldssekt á kæranda vegna brota á reglum um útivist nautgripa. Í kjölfarið kvartaði kærandi yfir úrskurðinum til umboðsmanns Alþingis, sem óskaði eftir öllum gögnum málsins frá ráðuneytinu þann 24. maí. 2024. Gögnin voru afhent samdægurs.

Með bréfi, dags. 30. ágúst 2024, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir skýringum á nánar tilgreindum atriðum er vörðuðu meðferð og afgreiðslu málsins af hálfu ráðuneytisins á kærustigi.

Í kjölfar fyrirspurnar umboðsmanns óskaði ráðuneytið eftir skýringum frá MAST, m.a. varðandi þau gögn sem umboðsmaður vakti athygli á að ekki hefðu legið fyrir í málinu. Í ljós kom  að tiltekin gögn er vörðuðu málið höfðu ekki borist ráðuneytinu, þrátt fyrir beiðni ráðuneytisins til MAST, dags. 19. febrúar 2024, um öll gögn málsins. Um er að ræða þrjú skjöl, þ.e. matseyðublað, minnisblað frá AD-hoc fundi og ljósmynd af opnu í dagbók dýraeftirlitsmanns MAST sem sýnir vikuna 4.-9. september 2023. Bárust þau ráðuneytinu með tölvupósti dags. 18. október 2024.

Í ljósi framangreinds taldi ráðuneytið að annmarkar hefðu verið við meðferð málsins enda bárust ráðuneytinu þá frekari gögn sem kynnu að varpa nánara ljósi á atvik málsins og málsmeðferð MAST. Með vísan til framangreinds taldi ráðuneytið rétt að endurupptaka málið og gefa kæranda kost á að kynna sér framkomin gögn og koma athugasemdum sínum á framfæri. Með bréfi dags. 8. nóvember 2024 var kæranda tilkynnt um að málið yrði endurupptekið.

Þann 11. nóvember 2024 barst ráðuneytinu tölvupóstur frá kæranda þar sem áréttað var að hann hefði engar frekari athugasemdir að svo stöddu vegna málsins, umfram þær sem þegar hefðu komið fram. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Í erindi kæranda sem ráðuneytinu barst þann 5. febrúar 2024 kemur fram að kærandi sé fylgjandi því að haft sé eftirlit með velferð dýra á Íslandi. Hins vegar sé kærandi ósáttur við niðurstöðu í máli sínu og hafi því ákveðið að leita til ráðuneytisins.

Í erindinu vísar kærandi til andmæla sem send voru MAST þann 8. janúar 2024, þar sem tilgreindar hafi verið ástæður þess að kærandi hafi ákveðið að setja mjólkurkýr ekki út sumarið 2023.

Í fyrsta lagi vísar kærandi til þess árið hafi verið erfitt með tilliti til heyskapar. Rigningartíð fyrri part sumars hafi gert slátt ómögulegan framan af og þá hafi tekið við langvarandi þurrkar sem hafi skert uppskeru verulega. Kærandi vísar til þess að mikil óvissa hafi verið um hvort fella þyrfti gripi fyrir veturinn til að geta fóðrað allan bústofninn.

Í öðru lagi vísar kærandi til þess að fjárhagslegar skuldbindingar rekstursins hafi verið verulegar. Gengið hafi verið frá kaupum á [A] í lok árs 2022 og því hafi róðurinn verið þungur. Sérstaklega eigi það við um sumarið 2023 þegar borgað var af áburði og fleiru sem tilheyri sumarverkum. Fram kemur að kærandi telji að afurðir hefðu tapast við það að setja kýrnar út á haglítið eða haglaust land sem hefði orðið þess valdandi að hann gæti ekki staðið við fjárhagslegar skuldbindingar sínar.

Í þriðja lagi benti kærandi á að deila megi um hversu mikil velferð væri fólgin í því að setja hánytja mjólkurkýr út á brennda mela.

Kærandi lýsir því að skilningur sé til staðar um nauðsyn þess að framfylgja lögum og reglugerðum sem tilheyri rekstrinum. Það hafi ekki verið stefna kæranda að setja gripi ekki út yfir sumarið 2023. Þá ítrekar kærandi að sumarið hafi verið langt frá því að vera eðlilegt.

Kærandi telur að jafnræðis hafi ekki verið gætt í máli hans í samræmi við 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vísar kærandi til þess að bú hans hafi verið eitt af tveimur búum sem hafi fengið stjórnvaldssekt á svæðinu. Að mati kæranda megi sjá að MAST sé ekki sammála þeirri skoðun kæranda að sárafá eða engin nautgripabú á Vesturlandi fylgi í raun reglugerð að fullu þegar komi að útivist nautgripa. Þá telur kærandi að sér hafi verið refsað fyrir að segja satt um að kýrnar hafi ekki verið búnar að fara út þegar eftirlitsmaðurinn hafi spurt um það. Önnur bú hafi hins vegar sloppið við sekt þar sem þau hafi gefið í skyn að ummerki fyrir utan fjós, sem hafi í reynd verið eftir geldkýr og gripi í uppeldi, hafi verið eftir mjólkurkýr.

Kærandi gerir athugasemd við það að eftirlitsmaður MAST hafi hafið umræðu um málið við einn af bændum búsins í búð Kaupfélags Borgfirðinga. Þar hafi eftirlitsmaðurinn sagt frá því hversu mörg bú væru í skoðun, á hvaða bú væri búið að fara vegna þess að þau hefðu verið tilkynnt og hvaða bú myndu sleppa vegna þess að þar hafi verið ummerki eftir gripi fyrir utan fjós. Telur kærandi það vera ófagleg vinnubrögð og ekki í samræmi við eðlilega starfshætti hjá stofnun eins og MAST, sem fari með viðkvæm mál.

Að lokum bendir kærandi á að ef allir bændur á svæðinu sem ekki hafi sett kýrnar út í sumar hefðu fengið sekt, hefði kærandi að öllum líkindum ekki gert neitt í málinu og borgað þá sekt. Hins vegar sé kæranda misboðið þar sem búum hafi verið mismunað og jafnræðis ekki gætt.

Um málsmeðferð og sjónarmið kæranda vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Umsögn Mast barst þann 26. febrúar 2024 auk þess sem frekari gögn bárust í tölvupósti dags. 18. október 2024.

MAST vísar til þess að í 29. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 komi fram að umráðamaður dýra skuli tryggja að dýr séu haldin í umhverfi sem samræmist sjónarmiðum um velferð dýra, m.a. hvað varðar öryggi þeirra og heilbrigði, og tekur tillit til bæði sérstakra þarfa dýrsins og séreinkenna tegundarinnar. Umhverfi dýra skuli vera þannig, eftir því sem við á, að þau geti athafnað sig, hreyft sig, hvílst, notið útivistar, beitar eða viðhaft annað atferli sem þeim er eðlilegt. Þá vísar MAST til þess að í 17. gr. reglugerð um velferð nautgripa nr. 1065/2014 segir að allir nautgripir skuli komast á beit á grónu landi í átta vikur hið minnsta, á tímabilinu frá 15. maí til 15. október ár hvert. Þá bendir stofnunin á að kærandi hafi viðurkennt að hafa brotið gegn framangreindum ákvæðum. Telur  stofnunin því ekki sérstaka þörf á því að rekja þann þátt málsins frekar enda liggi fyrir viðurkenning kæranda á brotinu, brotið sé fullframið og því sé heimild fyrir stofnunina að leggja sektir á kæranda.

Í gögnum málsins kemur fram að MAST fari með eftirlit með útivist nautgripa. Eftirlitið fari þannig fram að á tímabilinu 15. maí til 15. október ár hvert sé í almennum eftirlitsferðum um umdæmið krossað við lista sem staðsettur sé í eftirlitsbifreið ef mjólkurkýr sjáist úti. Bendir stofnunin á að bændur hafi fimm mánuði á ári hverju til þess að tryggja nautgripum átta vikna útivist. Þá bendir stofnunin á að síðasti dagur fyrir bændur til þess að setja nautgripi út, þannig að full útivist náist samkvæmt reglugerðinni, sé 15. ágúst. Ljóst sé að aldrei verði hægt að koma því eftirliti við að sannað verði að allir nautgripir séu örugglega úti í átta vikur en sömuleiðis geri hinn langi tími, sem umráðamenn hafa til þess að uppfylla skyldur sínar til að tryggja útivist, það að verkum að erfiðara er fyrir vikið að sinna eftirliti með útivist nautgripa og sanna að viðkomandi hafi brotið reglur. Ef nautgripir hafa ekki sést úti á einhverjum bæ þegar sú dagsetning sé komin sé farið á umrædda bæi og rætt við bændur. Haldi þeir því fram að gripirnir hafi farið út sé farið fram á að þeir sanni það.

MAST bendir á að þann 4. september 2024 hafi eftirlitsmenn farið á bæi í umdæmi kæranda þar sem tilefni hafi verið til þess að athuga hvort að mjólkurkýr hefðu farið út. Hafi þá verið rætt við bændur og þeir upplýstir um að hleypa yrði gripum út eða sýna fram á að gripir hefðu sannarlega notið útivistar. Þá hafi ummerki við útigöngudyr úr fjósum verið skoðuð, enda leyni það sér ekki á því ef kýr hafi farið út nær daglega. Þá hafi ummerki í högum í göngufæri frá fjósum verið skoðuð. MAST bendir á að þegar upp var staðið stóðu þrjú kúabú eftir af 58 búum í umdæmi kæranda þar sem umráðamenn gátu ekki sýnt sannarlega fram á útivist. Í öllum þremur tilvikunum viðurkenndu aðilar að hafa brotið gegn ákvæði um útivist og voru þeir aðilar sektaðir í kjölfarið.

MAST bendir á að það heyri til undantekninga að nautgripum sé ekki veitt sú átta vikna lágmarksútivist sem kveðið sé á um reglugerð um velferð nautgripa nr. 1065/2014. Þá telur stofnunin að ekki sé vafi um að ytri aðstæður, þ.m.t. rigningartíð og síðan langvarandi þurrkar, hafi verið svipaðir hjá fleiri bændum en kæranda án þess að það hafi komið niður á útivist nautgripa. Telur stofnunin að margvíslegar leiðir séu fyrir hendi til að leysa úr slíkum vandkvæðum, t.d. með því að keyra út rúllur til nautgripa sem hvort eða er hefði verið gefið inni. Enginn fóðursparnaður fengist með því að halda þeim inni. Þá geti það ekki verið réttlætanlegt að brjóta á velferðarreglum með vísan til fjárhagslegs hagræðis eða vandkvæða við rekstur viðkomandi bús.

Hvað varðar ávirðingar á eftirlitsmann vísar stofnunin til þess að því hafi verið svarað með tölvupósti til kæranda. Vísar stofnunin til þess að eftirlitsmaðurinn hafi rætt málið við einn af aðilunum sem standi að búrekstri kæranda, en það hafi hins vegar verið tveggja manna tal. Eftirlitsmaðurinn hafi þekkt viðkomandi og fengið spurningar og upplýsingar um fleiri aðila sem ekki hefðu uppfyllt skyldur um útivist nautgripa.

Að framangreindu virtu telur MAST að staðfesta eigi ákvörðun stofnunarinnar um álagningu stjórnvaldssektar.

Um sjónarmið MAST vísast að öðru leyti til þess sem segir í umsögn stofnunarinnar.

Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar

Athugasemdir kæranda við umsögn MAST vegna málsins bárust ráðuneytinu þann 28. febrúar 2024.

Kærandi telur að ef aðeins þrjú bú af 58 í umdæmi kæranda hafi verið sektuð fyrir að hafa brotið ákvæði um útivist nautgripa sé eftirlit stofnunnarinnar langt frá því að vera í lagi. Þá telur kærandi að ákveðin mótsögn sé falin í orðum MAST sem fram koma í umsögninni þar sem fram komi að „ljóst er að aldrei verður hægt að koma því eftirliti við að sannað verði að allir nautgripir séu örugglega úti í átta vikur“ og „heyrir það til undantekninga hjá bændum að slíkt sé ekki gert“.

Kærandi bendir á að rigningartíð og langvarandi þurrkar hafi verið svipaðir hjá fleiri bændum. Miðað við samtöl við aðra bændur hafi það einnig komið niður á útivist nautgripa á fleiri bæjum en hjá kæranda. Í einhverjum tilfellum sé munurinn sá að geldkýr og kvígur hafi verið hafðar fyrir utan fjós sem hafi valdið ummerkjum og gert það að verkum að hægt hafi verið að sýna fram á útivist. Á búi kæranda hafi geldkýr og kvígur verið settar upp á kerru og keyrðar í úthaga.

Kærandi vísar einnig til þess að í umsögn sinni hafi því aldrei verið svarað af hálfu stofnunarinnar hversu mikil dýravelferð sé í því falin að setja hánytja mjólkurkýr út á brennda mela. Þá hafi stofnunin ekki tekið tillit til þess að ákvörðunin hafi staðið á milli þess að setja kýr út, afla minna fóðurs og þurfa að slátra gripum vegna fóðurskorts eða að hafa meira landrými til fóðuröflunar með því að setja kýrnar ekki út og freista þess að ná að afla fóðurs fyrir allan bústofninn.

Kærandi áréttar að það sem valdi honum mestum vonbrigðum í fyrirliggjandi máli sé það hvernig stofnunin hafi farið með viðkvæmar upplýsingar. Vísar kærandi í þessu sambandi til þess þegar eftirlitsmaður af hálfu MAST hafi rætt málið við einn af þeim aðilum sem standi að búrekstri kæranda. Þá er kærandi ósammála þeirri túlkun stofnunarinnar að það hafi verið tveggja manna tal. Telur kærandi það að hefja umræðu um málið í miðri búð Kaupfélags Borgfirðinga, í viðurvist viðskiptavina og starfsmanna, ekki vera tveggja manna tal. Þá telur kærandi að þótt eftirlitsmaðurinn hafi þekkt viðkomandi gefi slíkt ekki rétt á svo ófaglegri framkomu. Kærandi hafnar því að eftirlitsmaðurinn hafi fengið spurningar og upplýsingar um fleiri aðila sem ekki hefðu uppfyllt skyldur um útivist nautgripa eins og fram kom í umsögn stofnunarinnar. Bendir kærandi á að eftirlitsmaðurinn hafi talið upp nokkra aðila sem búið væri að tilkynna, hvaða bú hann væri búinn að heimsækja í eftirlitinu og hverjir hefðu uppfyllt skilyrði um útivist. Framangreint telur kærandi ekki til með að auka trúverðugleika og traust bænda til stofnunarinnar og eftirlitsmannsins.

Að lokum telur kærandi að miðað við samskipti kæranda við MAST sé ljóst að stofnunin hafi ekki getu til að sinna eftirliti með útivist nautgripa. Því til viðbótar neiti stofnunin að viðurkenna að jafnræðis sé ekki gætt í hliðstæðum málum. Í þeim efnum vísar kærandi til þess að þeir aðilar sem segi sannleikann séu sektaðir en hinir séu látnir í friði.

Kærandi bendir á að miðað við tímasetningu eftirlitsins og því sem fram komi í umsögninni varðandi það að brotið hafi verið fullframið megi skilja það svo að ekki hafi verið stefnt að því að gefa bændum færi á því að gera úrbætur. Gerir kærandi athugasemd við framangreint og veltir því upp hvort þessi vinnubrögð stofnunarinnar falli undir það að gæta meðalhófs.

Að framangreindu virtu óskar kærandi eftir því að verklag MAST verði skoðað, mistök verði viðurkennd þegar þau séu gerð og að stjórnvaldssektin verði endurskoðuð.

Forsendur og niðurstöður

Mál þetta varðar ákvörðun MAST um álagningu stjórnvaldssektar á grundvelli þess að nautgripum hafi ekki verið tryggð lögmælt útivist á grónu landi sumarið 2023.

Samkvæmt c-lið 1. mgr. 14. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 ber umráðamönnum að tryggja grasbítum beit á grónu landi á sumrin. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 55/2013 kemur fram að greinin sé nýmæli.  Með breyttum búskaparháttum hafi það færst í vöxt að grasbítar séu haldnir í húsi allan ársins hring, einkum nautgripir, en slíkt teljist ekki samrýmast markmiðum laganna með tilliti til eðlilegs atferlis þeirra. Á grundvelli framangreindra laga er í gildi reglugerð um velferð nautgripa nr. 1065/2014.  Þar kemur fram að allir nautgripir, að undanskyldum graðnautum, skuli komast á beit á grónu landi í átta vikur hið minnsta, á tímabilinu frá 15. maí til 15. október ár hvert, sbr. 17. gr. reglugerðarinnar. Ákvæðið miðar að því að taka tillit til eðlilegs atferlis dýranna og velferð.

Í 42. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 er MAST veitt heimild til þess að leggja stjórnvaldssektir á einstaklinga eða lögaðila sem brjóta m.a. gegn c-lið 1. mgr. 14. gr. framangreindra laga. Í greinargerð með frumvarpi því er síðar varð að lögum um velferð dýra kemur fram að tilgangur sektarálagningar er að ná fram markmiðum laganna og tryggja betri framfylgd í ljósi eftirlitshlutverks Matvælastofnunar.

Samkvæmt upplýsingum frá MAST fer eftirlit MAST hjá bændum þannig fram að gerðar eru svonefndar skoðunarskýrslur sem sendar eru bændum í kjölfar eftirlitsheimsóknar, sem fá í kjölfarið ákveðinn frest til að gera athugasemdir og/eða bregðast við með öðrum hætti. Öðru máli hefur gegnt um almennt eftirlit með útivist nautgripa. Eftirlitið fer þannig fram að á tímabilinu 15. maí til 15. október ár hvert, sbr. 17. gr. reglugerðar um velferð nautgripa nr. 1065/2014, er í almennum eftirlitsferðum um héraðið merkt við á lista sem staðsettur er í eftirlitsbifreið eftirlitsmanns MAST ef mjólkurkýr sjáist sannarlega úti. Ef átta vikna útivist á að nást fyrir 15. október þurfa kýrnar að fara út í síðasta lagi 15. ágúst. Hafi kýr ekki sést úti á þeim tíma er farið á umrædda bæi og rætt við bændur. Haldi þeir því fram að kýrnar hafi farið út er farið fram á að þeir sanni það. Þannig er stefnt að því að tryggð sé lögmælt útivist gripanna.

Í málinu liggur fyrir mynd af opnu í eftirlitsdagsbók eftirlitsmanns frá 4. september 2023 um að hann hafi heimsótt bæ kæranda og hafi ekki séð kýrnar hans úti. Enginn eftirlitsskýrsla liggur fyrir í málinu þar sem fram kemur t.d. um hvaða upplýsingar kærandi hafi fengið frá eftirlitsmanninum í kjölfar þess að hann hafi ekki séð kýrnar kæranda úti þann 4. september 2023. Að mati ráðuneytisins eru það mikilvægar upplýsingar um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Þá hefur ekki komið fram hvers vegna eftirlitsmaður gerði ekki eftirlitsskýrslu við heimsóknina, líkt og almennt tíðkast við eftirlit MAST þegar grunur er um brot á lögum og reglum um velferð dýra. Af gögnum málsins verður því ekki með skýrum hætti ráðið hvaða upplýsingar kærandi fékk við eftirlit þennan dag, hvort veittur hafi verið frestur til úrbóta eða hvaða leiðsögn kærandi fékk að öðru leyti.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að veita þeim sem til þess leita leiðbeiningar um þau mál sem snerta starfssvið þess. Í leiðbeiningarskyldu felst ekki aðeins skylda til að svara fyrirspurnum, heldur einnig skylda til að leiðbeina aðilum að eigin frumkvæði. Þá ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því sbr. 10. gr. sömu laga. Leiðbeiningarskylda er nátengd rannsóknarreglunni, þannig að leiðbeiningarskylda stuðlar að því að málsaðilar veiti upplýsingar sem þurfa að liggja fyrir til að rannsóknarreglu sé fullnægt. Ekki verður séð að gætt hafi verið að leiðbeiningarskyldu hvað varðar mál kæranda, þar sem ekki liggur fyrir hvaða leiðbeiningar kærandi fékk þann 4. september 2023 og hvort honum hafi verið leiðbeint um úrbætur eða eftirfylgni af hálfu stofnunarinnar.

Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Sá vafi sem er í málinu varðandi málsatvik og leiðbeiningar til kæranda er metinn honum í hag.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags 25. janúar 2024, um álagningu stjórnvaldssektar að fjárhæð 350.000 kr. er hér með felld úr gildi.