Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um álagningu dagsekta
Fimmtudaginn, 27.03.2025, var í atvinnuvegaráðuneytinu
kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:
Stjórnsýslukæra
Þann 11. mars 2024 barst ráðuneytinu erindi frá [X] lögmanni f.h. [Y]., (hér eftir kærandi) þar sem kærð er ákvörðun Matvælastofnunar (MAST) dags. 15. desember 2023 um álagningu dagsekta að upphæð 10.000 kr. á dag til þess að knýja fram hækkun á herðakambsslám/hálsbogum í fjósinu í [A].
Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.
Kröfur
Kærandi krefst þess að ákvörðun MAST dags. 15. desember 2023, verði felld úr gildi. Jafnframt krefst kærandi þess að krafa MAST um hækkun á hálsbogum í fjósinu í [A], verði metin ólögmæt.
Málsatvik
Af gögnum málsins má sjá að málið á sér nokkurn aðdraganda. Verður nú gert grein fyrir helstu málsatvikum.
Kærandi rekur kúabú að [A]. Fjós kæranda er básafjós, sem byggt var fyrir gildistöku reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa og gildir um fjósið bráðabirgðaákvæði reglugerðarinnar um að fyrir 31. desember 2034 þurfi fjósið að uppfylla skilyrði fyrir legubása skv. 1. tölul. viðauka I í reglugerðinni.
Þann 1. nóvember 2023, var framkvæmt eftirlit hjá kæranda en um var að ræða eftirfylgniskoðun þar sem kæranda hafði ítrekað verið gefinn frestur til þess að bæta úr alvarlegu fráviki, sem snýr að herðakambsslám í fjósi hans. Rekja má kröfur um úrbætur vegna herðakambssláa í fjósi kæranda til ársins 2019, þar sem fyrst voru gerðar kröfur um úrbætur hvað þær varðar. Í skýrslunni kemur fram að herðakambsslár í básum kæranda séu 126 og 132 cm en skv. reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa skulu þær ekki vera lægri en 135 cm. Jafnframt kemur fram í skýrslunni að engin ummerki séu um nuddsár á hálsum kúnna. Gerð var skoðunarskýrsla dags. 30. apríl 2021 en þar kemur fram að hæð herðakambsslánna sé óbreytt og engir áverkar væru á hálsum kúnna. Þá liggur fyrir önnur skýrsla dags. 10. desember 2021 þar sem kemur fram að hæð herðakambsslánna sé enn óbreytt og aftur gerð krafa um hækkun þeirra í samræmi við gildandi reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Í skýrslunni var þess krafist að kærandi sendi tímasetta úrbótaáætlun á netfang eftirlitsaðila fyrir 17. desember 2021. Þá var kæranda veittur frestur til úrbóta til 1. ágúst 2022 til þess að hækka hæð herðakambsslánna. Þann 15. mars 2023 var ástand óbreytt. Þann 27. mars 2023 var ástand enn óbreytt og lokafrestur veittur til 1. júní 2023 en síðar veittur aukafrestur til 1. júlí 2023. Í skýrslu frá 1. nóvember 2023 kemur fram að engar úrbætur hefðu verið gerðar hvað varðar hækkun á herðakambsslám og málinu vísað til frekari ákvörðunar hjá lögfræðingi, sérgreinadýralækni og héraðsdýralækni. Að lokum kemur fram í skýrslunni frá 1. nóvember 2023, að kæranda sé veittur 14 daga frestur til að koma á framfæri andmælum við innihaldi hennar.
Með bréfi dags. 13. nóvember 2023 boðaði MAST dagsektir á hendur kæranda, að upphæð 10.000 kr. á dag, vegna þess að herðakambsslár í fjósinu í [A] uppfylltu ekki kröfur gildandi reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Reglugerðin krefst þess að hæðin á herðakambsslánum sé 135 cm en samkvæmt mælingum MAST eru herðakambsslárnar í [A] 125 cm, það er 10 cm lægri. Kæranda var í kjölfarið veittur andmælaréttur sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Andmæli kæranda við skoðunarskýrslu dags. 1. nóvember 2023 bárust MAST þann 14. nóvember 2023. Þar kemur fram að kærandi sé ósammála túlkun MAST um að ákvæði reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa um lágmarkshæð herðakambssláa eigi við í tilviki fjóssins í [A]. Telur kærandi að engin herðakambsská í skilningi reglugerðarinnar sé í fjósi sínu og því eigi ákvæðið ekki við. Jafnframt bendir kærandi á að í reglugerðinni sé enga skilgreiningu að finna á hugtakinu „herðakambsslá“ og því eigi kærandi að njóta vafans.
Kærandi telur að í fjósi sínu séu ekki herðakambsslár, þar sem hálsbogarnir séu þannig gerðir að bógar kúnna koma á mið- og neðri hluta bogans og koma þannig í veg fyrir að kýrnar nái að koma herðakambinum undir efsta hluta hálsbogans. Telur kærandi að MAST hafi mælt læsingarjárnið fyrir framan bogann sem er yfir hálsi kúnna og ranglega talið það vera herðakambsslá. Eins telur kærandi að „slá“ geti eðlilega ekki verið boginn utan um hvern bás, eins og hálsbogar eru réttilega. Því telur kærandi að ekki sé rétt að rugla saman hálsbogum og herðakambsslám.
Kærandi áréttar í andmælum sínum að ef MAST sé ósammála framangreindu krefjist kærandi þess að stofnunin færi fram haldbær rök, með því að skilgreina hvað herðakambsslár séu og sýni auk þess fram á að slíkar slár séu fyrir hendi í fjósinu í [A]. Að lokum bendir kærandi á að í skoðunarskýrslu frá 14. mars 2019 komi eftirfarandi fram: „En það voru engin ummerki um nuddsár á hálsum kúnna“ og jafnframt komi fram í skýrslu 30. apríl 2021 „við skoðun voru engir áverkar á hálsum kúnna“. Að öllu framangreindu virtu telur kærandi engin efnisleg rök fyrir því að krefjast þeirrar íþyngjandi aðgerðar að breyta hálsbogunum enda ljóst að núverandi hæð þeirra sé kúnum ekki til ama sbr. 3. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar.
Þann 15. desember 2023 var kæranda tilkynnt með bréfi að MAST hafi ákveðið að leggja dagsektir að upphæð 10.000 kr. á dag á bú kæranda til að knýja fram hækkun á herðakambsslám/hálsbogum í fjósinu í [A]. Í bréfinu kom jafnframt fram að MAST fallist ekki á þau andmæli kæranda sem hafi borist 14. nóvember 2023. Vísar stofnunin til þess að sé litið til reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa sé hvergi minnst á herðakambsslá í meginmáli hennar og komi þetta hugtak einungis fram á einum stað í allri reglugerðinni. Þá fylgi reglugerðinni þrír viðaukar og fjalli viðauki I um lágmarksstærðir húsa, stía, innréttinga og búnaðar. Skiptist þessi viðauki í níu töluliði og fjalli sá níundi um básafjós. Í þessum tölulið komi orðið herðakambslá fyrir en þar komi fram að herðakambslá skuli ekki vera lægri en 135 cm. Þá bendir stofnunin á að þessi uppsetning bendi til þess að höfundar reglugerðarinnar hafi ekki talið nokkurn vafa leika á því hvað herðakambsslá sé og ekki hafi verið sérstök þörf á því að skilgreina hvað átt sé við með þessu hugtaki. Þá vísar stofnunin til þess að MAST hafi ætíð litið á hálsboga á básum sem eina útgáfu af herðakambsslá. Jafnframt vísar stofnunin til þess að meðal fagmanna og eftirlitsaðila hafi hálsbogar í básafjósum ætíð verið flokkaðir sem herðakambsslár. Því til viðbótar hafi enginn bóndi andmælt því. Að lokum bendir stofnunin á að ef annað yrði látið gilda um fjósið í [A] yrði það væntanlega talið brot á jafnræðisreglu sem stjórnvöld séu bundin við sbr. 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að því sögðu sé það mat stofnunarinnar að umræddir hálsbogar í fjósinu í [A] teljist vera herðakambsslár sem séu of lágir og ekki í samræmi við gildandi reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Að lokum kom fram í bréfinu að útistandandi dagsektir féllu niður ef bætt hefði verið á fullnægjandi hátt úr aðstæðum og aðbúnaði dýranna á bænum að mati MAST innan fimm virkra daga frá ákvörðun um dagsektir.
Með bréfi dags. 8. janúar 2024 var kæranda tilkynnt um innheimtu dagsekta vegna brota á dýravelferð í [A] þar sem enginn tilkynning hafði borist stofnuninni um að bætt hafi verið úr umræddum frávikum sem vísað var til í ákvörðun stofnunarinnar dags. 15. desember 2023.
Þann 11. mars 2024, var ákvörðun MAST frá 15. desember 2023, um að leggja á dagsektir á bú kæranda að fjárhæð 10.000 kr. á dag kærð til ráðuneytisins. Óskaði þá ráðuneytið eftir umsögn MAST vegna málsins og barst sú umsögn þann 11. apríl 2024. Kæranda var í framhaldinu gefinn frestur til andmæla og bárust sú andmæli þann 26. apríl 2024. Með tölvupósti dags. 15. maí 2024, óskaði ráðuneytið eftir viðbótarupplýsingum frá MAST er varðar m.a. muninn á hálsboga og herðakambsslá, frá hvaða gólffleti hafi verið mælt í fjósi kæranda og hvernig verklagsreglur stofnunarinnar séu þegar kemur að skoðunarskýrslum. Svör við framangreindum spurningum ráðuneytisins var svarað með tölvupósti dags. 28. maí 2024.
Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.
Sjónarmið kæranda
Í fyrsta lagi byggir kærandi á því að hálsbogar í fjósinu að [A] séu ekki „herðakambsslár“ í skilningi reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa og beri af þeim sökum að ógilda hina kærðu ákvörðun og viðurkenna að kröfur MAST um hækkun á hálsbogum í fjósi kæranda að [A] séu ólögmætar.
Telur kærandi að þar sem lagaheimild um „herðakambsslár“ í reglugerðinni sé ekki nægilega skýr geti MAST ekki sótt þá stoð í hana sem stjórnvaldið byggi hina kærðu ákvörðun á. Í því samhengi bendir kærandi á að samkvæmt lögmætisreglunni aukist kröfur um skýrleika lagaákvæðis samhliða því sem ákvæðið er meira íþyngjandi fyrir borgarann.
Bendir kærandi á að lágmarkshæð „herðakambssláa“ í skilningi reglugerðarinnar hafi það að markmiði að koma í veg fyrir nuddsár á herðakambi og taka tillit til dýravelferðar og hreinleika. Að mati kæranda sé það ágreiningslaust í málinu að þrátt fyrir ítrekaðar skoðanir MAST á nautgripum kæranda hafi aldrei fundist áverkar eða nuddsár á kúnum í fjósi kæranda sbr. þær skoðunarskýrslur sem liggi fyrir í málinu. Að því sögðu hafi MAST ekki sýnt fram á að hálsbogar í fjósi kæranda og ástand kúa kæranda sé í andstöðu við skýran tilgang dýravelferðarlaga og reglugerðarinnar.
Þá sé fullyrðingum MAST í ákvörðunarbréfi dags. 15. desember 2023 um að hálsbogar í fjósum hafi ætíð verið flokkaðir sem herðakambsslár mótmælt sem röngum. Jafnframt séu fullyrðingar MAST um að enginn bóndi hafi andmælt því tilhæfulausar að mati kæranda. Í þeim efnum vísar kærandi í kærubréfi sínu til álita bænda og sérfræðinga á hálsbogum í fjósi kæranda og sé álit þeirra ekki í samræmi við fullyrðingar MAST.
Að því sögðu telur kærandi að óskýrleiki reglugerðarinnar um lágmarkshæð „herðakambssláa“ sé með þeim hætti að í engu sé hægt að telja að hálsbogar í fjósi kæranda séu ólögmætir. Kærandi telur sig hafa sýnt fram á að hæð og gerð hálsboganna í fjósinu stríði ekki gegn megintilgangi dýravelferðarlaga og nautgripareglugerðarinnar og auk þess lagt fram yfirlýsingar frá bændum og sérfróðum aðilum um að hálsbogar í fjósi kæranda séu ekki „herðakambsslár“ í skilningi reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautagripa.
Í öðru lagi byggir kærandi kröfur sínar á því að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin áður en sá frestur sem kæranda var veittur til úrbóta var liðinn og því beri að ógilda hana. Vísar kærandi til að þess að í skoðunarskýrslu MAST dags. 1. nóvember 2023, séu gerðar kröfur um úrbætur í þremur skoðunaratriðum, þar af tveimur alvarlegum atvikum og einu fráviki. Þá er þar tekið fram að frestur sé veittur til næstu reglubundnu skoðunar samkvæmt áhættumati. Kærandi bendir á að engin reglubundin skoðun hafi farið fram í fjósi kæranda frá 1. nóvember 2023. Að því sögðu hafi hin kærða ákvörðun verið tekin áður en úrbótafrestur var liðinn og því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun.
Í þriðja lagi byggir kærandi kröfur sínar á því að MAST hafi við málsmeðferð gagnvart kæranda í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Vísar kærandi til þess að í skoðunarskýrslum MAST komi ekkert fram um hvernig staðið hafi verið að mælingum á hæð hálsboga í fjósi kæranda. Því liggi fyrir óvissa um hvort eftirlitsaðilar MAST hafi mælt í efsta hluta hálsbogans, efsta hluta læsingajárnsins eða annað. Jafnframt liggi ekki fyrir frá hvaða gólffleti hafi verið mælt. Að mati kærandi sé ljóst að það geti munað mörgun sentimetrum eftir því hvernig staðið sé að mælingunni. Að því sögðu telur kærandi að MAST hafi byggt forsendur sínar í hinni kærðu ákvörðun á órökstuddum fullyrðingum um að enginn bóndi hafi andmælt því að hálsbogi í básum sé ein útgáfa á „herðakambsslá“ og að á meðal fagmanna og eftirlitsaðila hafi hálsbogar í fjósum ætíð verið flokkaðir sem „herðakambsslár.“ Þá bendir kærandi á að jafnframt sé ekki vísað til hvaða bænda eða sérfræðinga sé vísað. Vísar kærandi í þeim efnum á 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, en þar komi fram að stjórnvöldum beri að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar séu munnlega eða viðkomandi fái upplýsingar með öðrum hætti ef þær hafi þýðingu fyrir úrlausn málsins og sé ekki að finna í öðrum gögnum þess.
Í fjórða lagi byggir kærandi málatilbúnað sinn á því að MAST hafi ekki gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Bendir kærandi í þessum efnum á að óumdeilt sé í málinu að ekkert hafi fundist að velferð gripanna í fjósi kæranda en meðalhófsreglan mæli með því að íþyngjandi dagsektum hefði ekki átt að beita fyrr en sýnt væri fram á að hálsbogarnir í fjósi kæranda hefðu áhrif á velferð gripanna. Jafnframt bendir kærandi á að ákvörðun stofnunarinnar um að beita kæranda dagsektum komi þungt niður á rekstri kæranda sem þurfi að endurnýja allar innréttingar í fjósi sínu fyrir 31. desember 2034.
Í fimmta lagi byggir kærandi málatilbúnað sinn á því að hin kærða ákvörðun sé haldin slíkum annmörkum að taka beri kröfur kæranda til greina. Vísar kærandi til þess að fjósinu séu innréttingar fyrir kýr og kálfa. Hálsbogar séu þar sem kálfar séu geymdir og skoðunarskýrslur sem liggi fyrir í málinu taki ekki til en þar séu ekki legubásar fyrir mjólkandi kýr. Að mati kæranda má skilja hina kærðu ákvörðun með þeim hætti að krafa sé gerð um hækkun allra hálsboga í fjósi kæranda en kærandi telur að slík krafa geti ekki talist lögmæt.
Með vísan til alls framangreinds telur kærandi að fella eigi úr gildi hina kærðu ákvörðun MAST dags. 15. desember 2023. Að mati kæranda sé ákvörðunin ekki byggð á viðhlítandi lagaheimildum og fari í bága við lögmætisregluna. Jafnframt hafi MAST ekki virt reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993, upplýsingalaga nr. 140/2012 auk þess sem frestir til úrbóta hafi ekki verið virtir við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Að öðru leyti vísast til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.
Sjónarmið Matvælastofnunar
Í umsögn MAST sem barst ráðuneytinu þann 11. apríl 2024, kemur fram að árið 2014 hafi ný reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa tekið gildi. Vísar stofnunin til þess að í viðauka I komi skýrlega fram að herðakambsslár í básafjósi skuli ekki vera lægri en 135 cm. Reglugerðin hafi verið í gildi í níu ár þegar dagsektirnar voru lagðar á kæranda.
MAST bendir á að í kærubréfi kæranda megi sjá að hann byggi kröfur sínar um að dagsektir stofnunarinnar verði felldar úr gildi og að viðurkennt verði að krafa stofnunarinnar um hækkun á hálsbogum í fjósi kæranda sé ólögmæt í fimm liðum. Í umsögn sinni hafnar MAST þeim öllum og fer yfir þá lið fyrir lið.
Við þær athugasemdir kæranda um að hálsbogarnir í fjósinu í [A] séu ekki herðakambsslár vísar stofnunin til þess að fyrir liggi að hugtakið „herðakambsslá“ sé hvergi skilgreint í reglugerðinni. Það hafi verið mat eftirlitsdýralækna MAST sem þekki mjög vel til alls búnaðar í fjósum að umræddir „hálsbogar“ í fjósi kæranda falli undir hugtakið „herðakambsslá“. Jafnframt er það túlkun stofnunarinnar að þótt fallist sé á að í fjósinu í [A] séu hálsbogar í stað herðakambssláa, þá skuli hæsti punktur hálsboganna á sama hátt vera í a.m.k. 135 cm hæð frá gólfi líkt og reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa kveði á um.
Varðandi þær athugasemdir kæranda um að ákvörðun MAST um dagsektir hafi verið tekin áður en frestur sem veittur hafi verið til úrbóta væri liðinn og því beri að ógilda hana, bendir stofnunin á að í forprentuðum texta standi í skýrslum MAST að frestur til úrbóta sé „næsta reglubundna skoðun“. Hins vegar áréttar stofnunin að þetta gildi ekki ef annað er tekið fram. Bendir stofnunin á að í skoðunarskýrslunni um dýravelferð dags. 1. nóvember 2023 komi skýrt fram að þar sem engar úrbætur hafi verið gerðar muni málið fara til frekari ákvörðunar hjá lögfræðingi, sérgreinadýralækni og héraðsdýralækni. Að því sögðu er það mat stofnunarinnar að ekki sé ástæða til þess að ógilda ákvörðun MAST á þessum grundvelli.
Hvað varðar athugasemdir kæranda um að MAST hafi í málsmeðferð sinni ekki gætt að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga þá hafnar stofnunin því. Bendir stofnunin á að það sé rétt að engin ummerki hafi verið um nudd eða sár á herðakambi kúa kæranda. Það skipti þó ekki öllu máli þar sem það liggi ljóst fyrir að umræddur búnaður í fjósinu í [A] sé of lágur, hvort sem hann er kallaður herðakambsslá eða hálsbogi. Jafnframt bendir stofnunin á að í kærubréfi sé gefið í skyn að óvissa geti verið í mælingum en munurinn sé það mikill að mati stofnunarinnar, það er 10 cm, að ljóst sé að sú óvissa skipti ekki máli.
Þá telur MAST það verulega langsótt að stofnunin hafi brotið gegn 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 við meðferð málsins þar sem stofnunin hafi ekki skráð við eftirlit ummæli fagmanna og eftirlitsaðila um að hálsbogar hafi ætíð verið flokkaðir með herðakambsslám. Getur stofnunin ekki fallist á að stofnuninni hafi verið skylt að skrá slíkar upplýsingar þar sem bændur hafi hingað til ekki mótmælt kröfum MAST um úrbætur á þessu sviði á þeim grundvelli að lagagrundvöll hafi skort. Þeir hafi sumir þó verið ósammála reglugerðinni en sýnt því skilning að eina hlutverk MAST sé að framfylgja reglugerðum sem annað stjórnvald setji.
Hvað varðar athugasemdir kæranda um að MAST hafi í málsmeðferð sinni ekki gætt að meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þá mótmælir stofnunin því, og bendir á að varla sé unnt að saka stofnunina um slíkt þegar þessi samskipti höfðu verið í gangi í níu ár. Jafnframt hafnar MAST þeim sjónarmiðum kæranda um að stofnunin hefði átt að sýna fram á að búnaðurinn hefði áhrif á velferð nautgripanna. Bendir stofnunin á í þeim efnum að fram kemur í 1. gr. reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa að í henni komi fram lágmarkskröfur um einstök atriði og hvergi sé tekið fram að stofnunin þurfi enn fremur við eftirlit sitt að sýna fram á í hverju einstöku tilviki að velferð nautgripanna sé hætta búin. Þá getur stofnunin ekki fallist á þau sjónarmið kæranda um að stofnunin hafi gengið of langt með því að krefjast hækkunar allra herðakambssláa/hálsboga í fjósi kæranda þar sem í sumum básum séu geymdir kálfar þar sem ekki reyni á þann búnað. Í þeim efnum bendir stofnunin á að í gildandi reglugerð sé áskilið að í öllum básafjósum skuli allar herðakambsslár ekki vera lægri en 135 cm.
Að öllu framangreindu virtu telur MAST að stjórnvaldsákvörðun um dagsektir, dags. 15. desember 2023, til þess að knýja fram úrbætur í fjósi kæranda sé ekki haldin slíkum annmörkum að það beri að ógilda hana.
Að öðru leyti vísast til þess sem segir í umsögn MAST.
Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar
Þann 24. apríl 2024 bárust athugasemdir frá kæranda við umsögn MAST. Ítrekaðar eru þær kröfur kæranda, sem settar eru fram í stjórnsýslukæru sem barst ráðuneytinu þann 11. mars 2024.
Með hliðsjón af umsögn MAST telur kærandi að leggja eigi það til grundvallar í málinu að í fjósinu séu ekki herðakambsslár heldur hálsbogar. Þá verði að leggja það til grundvallar að útilokað sé fyrir kýrnar í fjósinu í [A] að koma herðum undir hálsbogana. Þá vísar kærandi til þess að MAST viðurkenni að hugtakið herðakambsslá sé hvergi skilgreint í reglugerð nr. 1065/2014. Þó byggi MAST túlkun sína á 9. tölul. iii í viðauka I reglugerðarinnar með frjálslegum og mjög rúmum hætti við hina kærðu stjórnvaldsákvörðun. Vísar MAST til þess að eftirlitsdýralæknar stofnunarinnar, sem sagðir eru þekkja mjög vel til alls búnaðar í fjósum, meti það svo að umræddir hálsbogar falli undir hugtakið herðakambsslá. Kærandi bendir á að eftirlitsdýralæknar MAST eru ekki sérfræðingar í lögum og ekki sérfræðingar í innréttinum fjósa. Þá vísar kærandi til þess að tilgangur nautgripareglugerðarinnar um lágmarkshæð herðakambsslár sé að koma í veg fyrir að nautgripir verði fyrir nuddsárum eða öðrum skaða en í máli kæranda sé það óumdeilt að engir áverkar eða nuddsár hafi fundist á nautgripum sem rekja megi til hálsboga. Framangreint styður að mati kæranda ekki rúmu túlkun MAST á hinu umdeilda ákvæði. Að mati kæranda verður þessi lögskýring MAST ekki byggð á lögjöfnun. Hálsbogi og herðakambsslá eru ekki sami hluturinn. Herðakambsslá sé staðsett í básum yfir herðakambi gripa en í fjósi kæranda komi gripirnir ekki herðakambinum undir hálsbogann.
Við þau ummæli MAST um að veittur sé frestur til úrbóta til næstu reglubundnu skoðunar við eftirlit þann 1. desember 2023, nema annað sé tekið fram, bendir kærandi á að í skoðunarskýrslunni komi það hvergi fram. Hins vegar hafi komið fram að málið muni fara til frekari ákvörðunar hjá lögfræðingi, sérgreinadýralækni og héraðsdýralækna og að mati kæranda bar þeim við þær frekari ákvarðanir að virða veittan frest. Að framangreindu sögðu telur kærandi ástæðu til þess að taka kröfur hans til greina þar sem veittur frestur MAST til úrbóta hafi ekki verið virtur.
Þá ítrekar kærandi að samkvæmt skoðunarskýrslum MAST komi ekkert fram um það hvernig staðið var að mælingum á hæð hálsboga í fjósinu í [A] þegar þeir voru mældir. Því sé óvissa um hvort eftirlitsaðilar MAST hafi mælt í efsta hluta hálsbogans, efsta hluta læsingajárnsins eða annað. Þá liggi ekki fyrir frá hvaða gólffleti var mælt. Getur þannig munað mörgum sentimetrum eftir því hvernig staðið var að mælingunni. Að þessu leyti verði að túlka óvissu kæranda í hag.
Með vísan til alls framangreinds og með hliðsjón af þeim málsástæðum og lagarökum kæranda sem fram koma í stjórnsýslukæru og athugasemdum kæranda við umsögn MAST telur kærandi eðlilegt og rétt að fella úr gildi hina kærðu stjórnvaldsákvörðun stofnunarinnar frá 15. desember 2023.
Að öðru leyti vísast til þess sem segir í athugasemdum kæranda við umsögn MAST.
Forsendur og niðurstaða
Í kærumáli þessu greinir aðilum á um hvernig túlka beri 9. tölul. iii í viðauka við reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa en í ákvæðinu kemur eftirfarandi fram: herðakambsslá skal ekki vera lægri en 135 cm. Ágreiningur er á milli aðila um það hvort MAST hafi verið heimilt að leggja dagsektir á kæranda.
Kærandi byggir á því að fella eigi úr gildi hina kærðu ákvörðun MAST dags. 15. desember 2023. Að mati kæranda var ákvörðunin ekki byggð á viðhlítandi heimildum og fer í bága við lögmætisregluna. Jafnframt heldur kærandi því fram að MAST hafi ekki fylgt reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og upplýsingalaga nr. 140/2012 við töku hinnar kærðu ákvörðunar en jafnframt að frestir til úrbóta hafi ekki verið virtir í málinu.
MAST byggir á því að herðakambsslá í básafjósi skuli ekki vera lægri en 135 cm sbr. 9. tölul. iii í viðauka við reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Jafnframt er það túlkun stofnunarinnar að þó fallist sé á að í fjósinu í [A] séu hálsbogar í stað herðakambsslár, þá skuli hæsti punktur hálsboganna á sama hátt vera í a.m.k. 135 cm hæð frá gólfi líkt og reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa kveði á um.
Í gildi eru lög nr. 55/2013 um velferð dýra. Markmið laganna er skv. 1. gr. þeirra að stuðla að velferð dýra, það er að þau séu laus við vanlíðan, hungur og þorsta, ótta og þjáningu, sársauka, meiðsli og sjúkdóma, í ljósi þess að dýr eru skyni gæddar verur. Enn fremur er það markmið laganna að þau geti sýnt sitt eðlilega atferli eins og frekast er unnt. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að ráðherra fara með yfirstjórn mála er varða velferð dýra en framkvæmd stjórnsýslunnar er að öðru leyti í höndum MAST sem hefur eftirlit með því að ákvæðum laganna sé framfylgt. Í X. kafla laganna er kveðið á um stjórnvaldsfyrirmæli og viðurlög. Fram kemur í 1. mgr. 36. gr. laganna að MAST sé heimilt að beita dagsektum gagnvart umráðamanni dýra.
Í VIII. kafla laganna er kafli er varðar aðbúnað, umhverfi o.fl. Í 29. gr. laganna segir að umráðamaður skuli tryggja að dýr séu haldin í umhverfi sem samræmist sjónarmiðum um velferð dýra, m.a. hvað varðar öryggi þeirra og heilbrigði, og tekur tillit til bæði sérstakra þarfa dýrsins og séreinkenna tegundarinnar. Þá skal umhverfi dýra vera þannig, eftir því sem við á, að þau geti athafnað sig, hreyft sig, hvílst, notið útivistar, beitar eða viðhaft annað atferli sem þeim er eðlilegt. Í greinargerð með lögunum segir um framangreinda grein að hún sé meginstoð fyrir svokölluðum aðbúnaðarreglugerðum dýra, en með þeim er gert ráð fyrir að í þeim komi fram nánari útfærslur á aðbúnaði hverrar dýrategundar, svo sem umönnun, hvíld, útivist o.fl. Aðbúnaðarreglugerðir tilgreina lágmarkskröfur sem gerðar eru þannig að dýrum líði eins vel og kostur er, að teknu tilliti til þess dýrahalds sem viðhaft er hverju sinni. Þá er jafnframt gert ráð fyrir að með reglugerðum verði fylgt þróun varðandi bestu mögulegu meðferð dýra hverju sinni um leið og tekið sé mið af fjárhagslega raunhæfum úrlausnum til bættrar meðferðar.
Í 30. gr. laganna er fjallað um byggingar og aðbúnað. Þar segir að húsnæði, innréttingar, girðingar og annar búnaður sem ætlaður er dýrum skuli þannig úr garði gerður að tekið sé tillit til þarfa og öryggis dýranna hvað varðar fóðrun, atferli, hreyfingu, rýmisþörf, hvíld og annan aðbúnað, svo sem loftgæði, lýsingu, hljóðvist og efnisnotkun. Einnig skuli þess gætt að dýrum stafi engin slysahætta af aðstæðum sem þeim séu búnar eða hætta skapist á því að dýrin geti orðið innikróuð eða bjargarlaus í neyð. Í greinargerðinni með lögunum segir að greinin sé, ásamt 29. gr. meginstoð fyrir aðbúnaðarreglugerð dýra.
Á grundvelli laganna hefur reglugerð nr. 1065/2014 verið sett um velferð nautgripa, sem telst vera aðbúnaðarreglugerð í framangreindum skilningi. Í 1. gr. framangreindar reglugerðarinnar (hér eftir nefnd „reglugerð“) er kveðið á um að tilgangur hennar sé að tryggja velferð og heilbrigði allra nautgripa með góðri meðferð, umsjá og aðbúnaði. Jafnframt skuli leitast við að nautgripir geti lifað í samræmi við sitt eðlilega atferli eins og framast sé kostur.
Í 9. tölul. iii í viðauka við reglugerðinni segir að herðakambsslá skuli ekki vera lægri en 135 cm. Í 2. gr. reglugerðarinnar eru ýmis hugtök skilgreind en engin skilgreining er á herðakambsslá, hvaða hlutverki hún eigi að gegna eða hvar hún eigi að vera staðsett til að hún teljist herðakambsslá. Þá hefur orðið herðakambsslá hvergi verið skilgreint annars staðar í lögunum eða reglugerðum.
Í málinu liggur fyrir að MAST hefur túlkað ákvæðið í reglugerðinni þannig að hálsbogar falli undir hugtakið herðakambsslá, gegn andmælum kæranda, sem byggir kröfur sínar á því að ákvæðið eiga að skýra með öðrum og þrengri hætti samkvæmt orðanna hljóðan, það er að „herðakambsslá“ sé ekki hálsbogi.
MAST hefur bent á að í reglugerðinni sé ekki að finna frekari skilgreiningu á hugtakinu herðakambsslá og það bendi til þess að höfundar reglugerðarinnar hafi ekki talið nokkurn vafa leika á því hvaða búnaður falli undir hugtakið. Því hafi ekki verið talin sérstök þörf á því að skilgreina hvað átt hafi verið við með þessu hugtaki við setningu reglugerðarinnar. Jafnframt er það túlkun stofnunarinnar að þó fallist sé á að í fjósinu í [A] séu hálsbogar í stað herðakambssláa, þá skuli hæsti punktur hálsboganna á sama hátt vera í a.m.k. 135 cm hæð frá gólfi líkt og reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa kveður á um.
Dagsektir eru þvingunarúrræði sem stjórnvöld geta gripið til í því skyni að knýja borgara til að fara að lögum, almennum stjórnvaldsfyrirmælum eða stjórnvaldsákvörðun hafi þau til þess skýra heimild í lögum. Stjórnvald getur þannig, án atbeina dómstóla, beitt tilteknum úrræðum til að knýja einstaklinga eða lögaðila til framkvæmda á ráðstöfunum sem þeim er skylt að hlutast til um samkvæmt lögum eða samkvæmt öðrum reglum sem settar eru með stoð í lögum.
Hugtakið herðakambsslá er ekki skilgreint í reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Málið snýst þá um hvort að hálsbogar verði lagðir að jöfnu við herðakambsslár samkvæmt almennri málvitund og hvort um sama eða algjörlega sambærilegan hlut er að ræða. Með vísan til gagna málsins og þess að hugtakið er ekki skilgreint í reglugerðinni verður ekki talið ljóst að hálsbogar verði lagðir að jöfnu við herðakambsslá. Álagning dagsekta er íþyngjandi úrræði og því mikilvægt að ákvörðun um slíkar sektir byggi á skýrum grundvelli. Að mati ráðuneytisins er um að ræða slíkan vafa í málinu og því þykir rétt að túlka þann vafa kæranda í hag.
Með vísan til alls framan ritaðs er ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 15. desember 2023, um álagningu dagsekta að upphæð 10.000 kr. á dag á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra felld úr gildi. Þá telur ráðuneytið ekki þörf á að fjalla nánar um aðrar málsástæður sem tilgreindar hafa verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra hefur ekki áhrif á niðurstöðu málsins. Þó er talið rétt að árétta að stofnunin gæti þess að staðlaður texti í bréfum stofnunarinnar endurspegli raunverulega málsmeðferð sem fyrirhuguð er þannig að málsaðilum sé ljóst hvenær lokafrestur til úrbóta rennur út.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 15. desember 2023, um álagningu dagsekta á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra, er hér með felld úr gildi.