Úrskurður nr. 6/2025 um ákvörðun Fiskistofu að synja beiðni um bakfærslu aflaheimilda.

Endurupptökubeiðni

Með bréfi, dags. 13. febrúar 2024, óskaði A, lögmaður f.h. B, hér eftir nefndir kærendur, eftir endurupptöku kærumáls þess sem lauk með úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins (nú atvinnuvegaráðuneyti) frá 13. janúar 2022. Í því máli var kærð ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, um að synja beiðni um bakfærslu aflaheimilda árin 2013 og 2014. Með úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins (nú atvinnuvegaráðuneyti) þann 13. janúar 2022 staðfesti ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu dags. 16. október 2020 um að synja beiðni kæranda um bakfærslu aflaheimilda. Kærandi leitaði eftir áliti umboðsmanns Alþingis á afgreiðslu ráðuneytisins með bréfi dags. 15. júlí 2022 og barst álit umboðsmanns Alþingis í málinu til ráðuneytisins með bréfi dags. 5. febrúar 2024, mál nr. 11783/2022. Álit umboðsmanns Alþingis er að úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins dags. 13. janúar 2022 hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli og beinir því til ráðuneytisins að taka málið til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis, og hafa þá í huga þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Með vísan til framangreindrar beiðni dags. 13. febrúar 2024 hefur ráðuneytið tekið málið til meðferðar að nýju.

Atvinnuvegaráðuneytið hefur hinn 6. maí 2025, kveðið upp svohljóðandi úrskurð:

Stjórnsýslukæra

Með stjórnsýslukæru, dags. 30. nóvember 2020, frá A, lögmanni f.h. B, var kærð ákvörðun Fiskistofu frá 16. október 2020 um að synja beiðni um bakfærslu aflaheimilda, þ.e. 0,00025404% aflahlutdeildar í þorski af skipinu S 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af skipinu I þann 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af skipinu S þann 28. janúar 2014 og 0,0007005% aflahlutdeildar í þorski af skipinu I þann 24. febrúar 2014.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran á sínum tíma innan kærufrests.

Kröfur

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, um að synja beiðni um bakfærslu aflaheimilda.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Með vísan til gagna málsins staðfesti Fiskistofa í eftirfarandi tilvikum flutning á aflaheimildum sem tilheyrði skipum í eigu kæranda, þ.e.:

1. Þann 2. júlí 2013 var aflahlutdeild í þorski sem nemur 0,0025404%, flutt frá skipinu S til skipsins G.
2. Þann 9. október 2013 var aflahlutdeild í þorski sem nemur 0,0040863%, flutt frá skipinu I til skipsins E.
3. Þann 28. janúar 2014 var aflahlutdeild í þorski sem nemur 0,0029188%, flutt frá skipinu S til skipsins P.
4. Þann 24. febrúar 2014 var aflahlutdeild í þorski sem nemur 0,0007005%, flutt frá skipinu I til skipsins T.

Með bréfi dags. 11. júní 2014 tilkynnti kærandi fiskistofustjóra að aflaheimildir hefðu verið framseldar án hans vitundar og að nafngreindur maður hefði viðurkennt að hafa verið þar að verki, með því að rita nafn kæranda á skjöl til Fiskistofu. Maðurinn var löggiltur skipasali og hafði umsýslu með aflahlutdeild fyrir félög í eigu kæranda. Var hann þann 2. júlí 2014 kærður til sérstaks saksóknara fyrir skjalafals og auðgunarbrot.

Með bréfum dags. 31. ágúst og 22. september 2015 óskaði lögmaður kæranda eftir bakfærslu á flutningi veiðiheimildanna hjá Fiskistofu á þeim grundvelli að flutningur aflahlutdeilda hafi verið án samþykkis kæranda og undirskriftir fyrirsvarsmanna kæranda hafi verið falsaðar.

Fiskistofa svaraði beiðnum kæranda um bakfærslu með bréfi dags. 14. desember 2015 og vísaði til þess að málið væri enn í rannsókn hjá sérstökum saksóknara og ekki hefði verið sýnt fram á að tilkynning um flutning aflaheimilda hafi stafað frá röngum aðila. Í svari Fiskistofu var vísað til þess að niðurstaða um það væri forsenda þess að unnt væri að verða við beiðni kæranda, auk þess sem dómsorð gæti einnig kveðið á um skyldu til sömu aðgerða.

Í júní 2017 gaf héraðssaksóknari út ákæru fyrir fjárdrátt á hendur fyrrgreindum skipasala fyrir að hafa dregið að sér fé og selt framangreindar aflaheimildir. Ekki var ákært fyrir skjalafals. Með bréfi dags. 20. júlí 2017 til Fiskistofu ítrekaði kærandi beiðni um bakfærslu aflaheimilda. Í svari Fiskistofu dags. 27. júlí 2017 var vísað til þess að sýna yrði fram á það með dómi að tilkynning um flutning á aflahlutdeildum hefði stafað frá röngum aðila og þar sem dómur lægi ekki fyrir tæki Fiskistofa ekki afstöðu til beiðninnar að svo komnu máli.

Með dómi Héraðsdóms Reykjaness þann 20. nóvember 2018 í máli nr. 218/2017 var skipasalinn dæmdur til fangelsisvistar fyrir fjárdrátt. Í dóminum kemur fram að hann hafi viðurkennt að hafa ritað nafn kæranda á skjölin sem Fiskistofa staðfesti árin 2013 og 2014 en hefði verið að vinna innan heimildar frá kæranda. Með bréfi dags. 29. júlí 2017 ítrekaði lögmaður kæranda kröfu um leiðréttingu á skráningu aflahlutdeildar, með vísan til þess að sönnun lægi fyrir um að tilkynning um flutning stafaði frá röngum aðila. Með bréfi dags. 15. janúar 2019 var kæranda tilkynnt að viðbrögð Fiskistofu í málinu myndu dragast þar sem dómi héraðsdóms hafi verið áfrýjað til Landsréttar.

Með dómi Landsréttar þann 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019 var skipasalinn sakfelldur fyrir fjárdrátt, þar sem hann hefði ekki skilað þeim fjármunum sem fengust fyrir framangreindar aflaheimildir og þá var staðfest niðurstaða héraðsdóms um ákvörðun refsingar. Í dómnum kom fram að ákæruvaldinu hafði ekki tekist að sanna að hafið væri yfir skynsamlegan vafa að ákærði hefði í starfi sínu selt eða leigt þær fiskveiðiheimildir sem í ákæru greinir án heimildar og því væri sakfelling hans ekki reist á því að hann hefði dregið að sér fiskveiðiheimildirnar sem slíkar og selt þær eða leigt. Á hinn bóginn taldi rétturinn sannað að hann hefði tekið á móti þeim greiðslum sem komu fyrir fiskveiðiheimildirnar.

Með bréfi dags. 20. janúar 2020 ítrekaði lögmaður kæranda kröfu um leiðréttingu á skráningu aflahlutdeilda. Var beiðni kæranda synjað með bréfi Fiskistofu dags. 16. október 2020 og vísað til þess að beiðni um endurupptöku málsins skv. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 hefði borist utan þeirra tímamarka sem ákvæðið mælir fyrir um og ekki væru ástæður sem mæltu með því að taka málið til meðferðar. Þá hafnaði Fiskstofa því að afturkalla staðfestingar frá 2013 og 2014 á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga með vísan til þess að ekki væri efni til að telja ákvarðanir um flutning aflaheimilda haldna ógildingarannmörkum.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Ákvörðun Fiskistofu dags. 16. október 2020 var kærð til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins með bréfi dags. 30. nóvember 2020 þar sem kærandi krafðist þess að felld yrði úr gildi ákvörðun um að synja beiðni um bakfærslu aflaheimilda. Ráðuneytið kvað upp úrskurð sinn í málinu 13. janúar 2022, þar sem ákvörðun Fiskistofu um að synja bakfærslu á framangreindum aflaheimildum var staðfest.

Kærandi leitaði til umboðsmanns Alþingis með bréfi dags. 15. júlí 2022 og kvartaði yfir úrskurði ráðuneytisins. Umboðsmaður Alþingis komst að þeirri niðurstöðu í áliti sínu nr. 11783/2022 frá 5. febrúar 2024 að úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins dags. 13. janúar 2022 hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli og beindi því til ráðuneytisins að taka málið til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis, og hafa þá í huga þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu.

Með bréfi dags. 13. febrúar 2024 óskaði kærandi eftir því að ráðuneytið tæki málið til meðferðar að nýju í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis. Með tölvupósti dags. 26. mars 2024 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu vegna endurupptöku málsins. Umsögn Fiskistofu barst ráðuneytinu með bréfi dags. 21. júní 2024. Með tölvupósti dags. 24. júní 2024 var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar og koma á framfæri athugasemdum við umsögn Fiskistofu. Andmæli og athugasemdir kæranda bárust með bréfi dags. 9. júlí 2024.

Á grundvelli fyrirliggjandi gagna er málið tekið til úrskurðar að nýju.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Í stjórnsýslukæru kemur fram að ákvörðun Fiskistofu dags. 16. október 2020 byggi á því að erindi til Fiskistofu hafi fyrst borist 30. ágúst 2015 og ekki hafi þá verið efni til endurupptöku málsins skv. 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vísar kærandi til þess að Fiskistofa hafi fengið tilkynningu um að framsal aflahlutdeildar væri án heimildar í júní 2014 eða um leið og fyrirsvarsmönnum kæranda hafi verið ljóst að aflahlutdeild hefði verið færð af skipunum. Bent er á að samskipti þessi liggi fyrir í málinu en horft hafi verið fram hjá þeim samskiptum í ákvörðun Fiskistofu og að í samskiptum við Fiskistofu hafi aldrei verið bent á að erindi um bakfærslu á flutningi aflahlutdeilda hafi borist of seint.

Þá bendir kærandi á að af niðurstöðu héraðssaksóknara, vitnisburði fyrir dómi og dómaniðurstöðum liggi ótvírætt fyrir að þær tilkynningar sem Fiskistofa byggði staðfestingar sínar um flutning aflahlutdeildar á, voru rituð nöfn fyrirsvarsmanna félaganna af skipasala og án aðkomu félaganna eða fyrirsvarsmanna þeirra. Frumrit tilkynninga liggi ekki fyrir þar sem Fiskistofa hafi ekki gert kröfu um afhendingu frumrita við staðfestingu á framsali. Fiskistofu hafi borið að gæta að því að öll skilyrði væru uppfyllt svo unnt væri að staðfesta framsal aflahlutdeilda. Í kæru segir enn fremur: „Umbjóðendur mínir leituðu tafarlaust til Fiskistofu eftir að upplýsingar komu fram um að aflaheimildir hefðu verið fluttar af skipum félaganna án vitundar eða samþykkis fyrirsvarsmanna. Fiskistofa getur því ekki framvísað framsali aflaheimilda sem stafar frá umbjóðanda mínum.“

Í kæru er einnig gerð athugasemd við að Fiskistofa hafi eftir samskipti um árabil byggt niðurstöðu sína á tilfærðum grundvelli, enda hafi kærandi farið í einu og öllu eftir ráðleggingum Fiskistofu sem var fyllilega ljóst að framsalið væri óheimilt og bæri að leiðrétta.

Í umsögn Fiskistofu dags. 5. janúar 2021 um framangreinda kæru kemur fram að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun. Með vísan til 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, bendir Fiskistofa á að líta beri til allra þeirra sem eiga lögvarða hagsmuni af ákvörðun um bakfærslu aflahlutdeilda og að slík bakfærsla hefði orðið til tjóns fyrir aðila málsins enda um að ræða réttindi sem hafi fjárgildi. Af þeirri ástæðu hafi ekki komið til greina að afturkalla ákvarðanir Fiskistofu um flutning aflahlutdeilda skv. 1. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga. Í umsögn Fiskistofu dags. 21. júní 2024 í tilefni af endurupptöku málsins kemur fram að fölsuð undirskrift leiði, að mati Fiskistofu, til þess að verulegur annmarki hafi verið á ákvörðunum Fiskistofu um flutning aflahlutdeildanna en ekki hafi verið farið í sérstaka rannsókn á því hvort undirskriftirnar stöfuðu frá raunverulegum eigendum skipanna og ekki hafi á þeim tíma verið gerð krafa um að undirskrift, dagsetning og fjárræði væri vottað. Sá aðili sem hafi séð um umsýslu aflaheimildanna fyrir kæranda hafi haft umboð til þess og var skipasali sem hafi iðulega komið fram fyrir hönd kæranda vegna umsýslu með aflahlutdeildir. Þá bendir Fiskistofa á að undirskrift í þessum tilfellum sé staðfesting á því að aðili sé tilbúinn að láta af hendi tiltekin réttindi en önnur lögskipti vegna yfirfærslu réttinda séu aðskilin og án aðkomu Fiskistofu. Í öllum tilvikum hafi verið um að ræða grandlausan þriðja aðila sem hafi talið sig eiga viðskipti með aflahlutdeildir við löggiltan skipasala sem hafi haft umboð til umsýslu heimildanna fyrir hönd kæranda og greitt endurgjald fyrir hlutdeildirnar. Hagsmunum þriðja aðila og annarra aðila sem hlutdeildirnar hafi verið fluttar til yrði verulega raskað ef ákvarðanir Fiskistofu yrðu ógiltar. Engar hlutdeildir séu á skipunum í dag og því ógerningur að láta flutning heimildanna ganga til baka. Þá telur Fiskistofa að þrátt fyrir að undirskriftir kunni að hafa verið falsaðar á beiðnum um staðfestingu á flutningi aflahlutdeilda og að ákvarðanirnar séu haldnar verulegum annmarka að lögum, þá séu ákvarðanirnar ekki ógildanlegar í því ljósi að slíkt raski hagsmunum þriðja aðila.

Í umsögn kæranda dags. 9. júlí 2024 um umsögn Fiskistofu dags. 21. júní 2024 er vísað til upphaflegrar kæru, þar sem kemur fram að kærandi hafi tafarlaust haft samband við Fiskistofu eftir að upplýsingar komu fram um að aflahlutdeildir hefðu verið fluttar af skipum félaganna án vitundar eða samþykkis fyrirsvarsmanna. Kærandi hafi farið í einu og öllu að ráðleggingum Fiskistofu sem hafi verið fyllilega ljóst að kærandi teldi framsalið óheimilt og bæri að leiðrétta það. Sá tími sem liðinn sé frá því málið hafi komið upp án þess að flutningur á aflahlutdeild væri leiðréttur væri því á ábyrgð Fiskistofu. Enn fremur kemur fram að ef ógerningur sé að láta flutning aflahlutdeildanna ganga til baka eins og Fiskistofa hafi fullyrt í umsögn sinni, sé óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig íslenska ríkið hyggist bæta þann skaða sem Fiskistofa hafi valdið kæranda með hinni ólögmætu ákvörðun.

Forsendur og niðurstaða

Kærumál þetta lýtur að ákvörðun Fiskistofu dags. 16. október 2020 um að hafna kröfu kærenda um bakfærslu nánar tilgreindra aflaheimilda. Fiskistofa lagði kröfuna í farveg kröfu um endurupptöku eða afturköllun fyrri ákvarðana um staðfestingu á flutningi umræddra aflaheimilda og leysti úr henni á grundvelli ákvæða 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var það niðurstaða stofnunarinnar að hvorki væru skilyrði til endurupptöku né afturköllunar hlutaðeigandi ákvarðana og var kröfunni því hafnað. Kæra málsins lýtur að höfnun Fiskistofu og barst kæran með bréfi til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins dags. 30. nóvember 2020.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða í þeim tilvikum sem íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því ákvörðun var tekin. Í 2. mgr. er tekið fram að eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun eða var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem hún var byggð á, verði beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Í ákvæðinu er jafnframt tekið fram að mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis frá 5. febrúar 2024 í máli nr. 11783/2022 var það niðurstaða umboðsmanns að ráðuneytið hafi ekki með úrskurði sínum frá 13. janúar 2022 lagt réttan lagalegan grundvöll að niðurstöðu sinni í málinu. Nánar tiltekið taldi umboðsmaður ráðuneytið ekki hafa tekið fullnægjandi afstöðu til þess hvort lögbundnum formkröfum hafi, að öllu virtu, verið fullnægt um beiðnir um flutning aflahlutdeilda og tók fram að niðurstaða málsins hafi ekki getað eingöngu oltið á því hvort Fiskistofa hefði með fullnægjandi hætti rannsakað hvort eigendur skipanna hefðu í reynd sjálfir undirritað beiðnir um flutning eða hvort mistök hefðu orðið við meðferð málanna að þessu leyti. Hins vegar hefði það við þessar aðstæður verið ráðuneytisins að taka afstöðu til þess á grundvelli heildarmats hvaða þýðingu þessi atriði hefðu fyrir gildi ákvarðana Fiskistofu, eftir atvikum að teknu tilliti til annarra sjónarmiða, s.s. grandleysis þriðja aðila og röskun hagsmun. Beiðni um endurupptöku málsins barst ráðuneytinu með bréfi kæranda dags. 13. febrúar 2024 og innan þeirra tímamarka sem mælt er fyrir um skv. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

II.

Um úthlutun og framsal aflaheimilda gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006. Samkvæmt 3. gr. laganna skal ráðherra, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er að takmarka veiðar á. Veiðiheimildum á þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af, skal úthluta til einstakra skipa og er hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt á milli ára. Í 3. – 4. mgr. 12. gr. laganna kemur fram að heimilt er að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti, enda leiði flutningur aflahlutdeildar ekki til þess að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði umfram veiðigetu þess. Tafarlaust skal leita staðfestingar Fiskistofu á að flutningur aflahlutdeildar sé innan heimilaðra marka. Flutningur aflahlutdeilda öðlast ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggur fyrir. Í þágildandi 12. gr. reglugerðar um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2012/2013 nr. 698/2012 og reglugerðar um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014 nr. 662/2013, kom fram að tilkynna skyldi Fiskistofu um flutning á aflahlutdeild skriflega fyrirfram. Einnig kom þar fram að eigandi þess skips sem aflahlutdeild er flutt frá skuli undirrita beiðni um flutning. Við flutning á aflahlutdeild skuli leggja fram veðbókavottorð þess skips sem flutt er frá auk skriflegs samþykkis eftirgreindra aðila, þ.e. þeirra er þinglýst samningsveð áttu í skipinu 1. janúar 1991, þeirra sem eiga þinglýsta kvöð á skipinu, en framsal aflahlutdeildar er óheimilt án samþykkis kvaðarhafa og þeirra sem eiga þinglýst samningsveð í skipinu frá og með 1. janúar 1998. Þá kemur einnig fram að flutningur aflahlutdeildar öðlist ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggur fyrir.

III.

Í hinni kærðu ákvörðun er vísað til bréfa lögmanns kæranda til Fiskistofu, dags. 30. ágúst 2015, 22. september 2015, 29. nóvember 2018 og 15. janúar 2020, auk bréfa frá Fiskistofu til lögmanns kæranda 15. janúar 2019 um tafir á meðferð málsins og 12. maí 2020 þar sem tilkynnt var um að beiðnin hefði verið tekin til efnismeðferðar af hálfu Fiskistofu. Þá er vísað til tölvupóstsamskipta við lögmann kæranda. Í framangreindum gögnum kom fram ósk um að Fiskistofa bakfærði aflahlutdeildir sem færðar voru af skipum í eigu kæranda í fjórum tilvikum á tímabilinu frá 2. júlí 2013 til 24. febrúar 2014, með vísan til þess að beiðnirnar sem borist höfðu til Fiskistofu um að staðfesta flutning aflahlutdeildanna hafi ekki stafað frá kæranda með vísan til niðurstöðu Héraðsdóms Reykjaness í máli nr. 218/2017. Dómi héraðsdóms var áfrýjað til Landsréttar sem kvað upp dóm sinn 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019. Landsréttur féllst á þá forsendu héraðsdóms að skipasalanum hefði verið óheimilt að rita nöfn fyrirsvarsmanna kæranda á beiðnirnar sem sendar voru Fiskistofu, þó hafi Landsréttur talið að ósannað væri að skipasalann hafi skort heimildir til þess. Var skipasalinn því ekki sakfelldur fyrir ólögmæta meðferð aflahlutdeildanna heldur fyrir brot gegn 247. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, með því að hafa dregið að sér fjármuni sem fengust sem greiðsla við leigu og sölu aflahlutdeildanna. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11783/2022 frá 5. febrúar 2024 kemur fram að matvælaráðuneytið (nú atvinnuvegaráðuneyti) hafi ekki í úrskurði sínum 13. janúar 2022 tekið fullnægjandi afstöðu til þess hvort lögbundnum formkröfum hafi verið fullnægt um þær beiðnir um flutning krókaaflahlutdeilda sem mál þetta lýtur að. Enn fremur segir í álitinu: „Í því sambandi árétta ég að við þær aðstæður að undirskriftir eiganda viðkomandi skipa væru taldar falsaðar gat það ekki ráðið úrslitum hvort sá maður, sem óskaði eftir flutningi í umrætt skipti, naut allt að einu umboðs þeirra til viðskipta með þær veiðiheimildir sem um var að tefla. Sömuleiðis gat niðurstaða málsins þá ekki eingöngu oltið á því hvort eigendur skipanna hefðu í reynd sjálfir undirritað beiðnir um flutning eða hvort mistök hefðu orðið við meðferð málanna að þessu leyti. Hins vegar hefði það við þessar aðstæður verið ráðuneytisins að taka afstöðu til þess á grundvelli heildarmats hvaða þýðingu þessi atriði hefðu fyrir gildi ákvarðana Fiskistofu, eftir atvikum að teknu tilliti til annarra sjónarmiða, s.s. grandleysi þriðja aðila og röskun hagsmuna.“ Umboðsmaður tók þó fram að hann hefði ekki tekið afstöðu til þess hvort skilyrðum fyrir afturköllun eða ógildingu ákvarðananna hefði verið fullnægt í málinu.

IV.

            Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðunin er ógildanleg. Mat á því hvort ákvörðun er ógildanleg einskorðast ekki við það hvort hlutaðeigandi ákvörðun sé haldin annmörkum og þá hvort þeir séu verulegir heldur þarf við slíkt mat jafnframt að líta til þess hvort aðrar veigamiklar ástæður mæli gegn ógildingu ákvörðunar þrátt fyrir slíka annmarka. Meðal ástæðna sem mælt geta gegn ógildingu ákvörðunar þrátt fyrir verulega annmarka, eru réttmætar væntingar og röskun á lögvörðum hagsmunum grandlauss þriðja aðila. Sambærileg sjónarmið geta komið til skoðunar við mat á því hvort veigamiklar ástæður mæli með eða gegn endurupptöku máls að liðnum tímafrestum samkvæmt 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Svo sem rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis frá 5. febrúar 2024 í máli nr. 11783/2022 verður að leggja þann skilningi í erindi kærenda til Fiskistofu að það hafi verið reist á því sjónarmiði að upphaflegar ákvarðanir stofnunarinnar um staðfestingu á flutningi aflaheimilda hafi verið haldnar verulegum annmörkum af þeirri ástæðu að umræddar flutningstilkynningar hafi í reynd ekki verið undirritaðar af eigendum viðkomandi skipa svo sem áskilið var í 12. gr. reglugerðar nr. 698/2012 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2012/2013 og 12. gr. reglugerðar nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014. Þá verður jafnframt ráðin sú afstaða kærenda að ekki hafi aðeins verið um formlegan annmarka að ræða, þar sem skort hafi viðeigandi undirskriftir, heldur hafi undirskriftir á tilkynningunum og þar með tilkynningarnar sjálfar verið falsaðar. Ákvarðanir Fiskistofu hafi þannig byggst á og verið í samræmi við falsaðar umsóknir sem ekki hafi í reynd stafað frá þeim aðilum sem þær voru sagðar stafa frá.

Ráðuneytið telur ljóst að ákvörðun Fiskistofu á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 um staðfestingu á flutningi aflaheimilda sem byggð er á falsaðri tilkynningu sem stafar ekki frá þeim sem hún er sögð undirrituð af, er almennt haldin verulegum annmörkum bæði að formi og efni. Í slíkum tilvikum liggur ekki fyrir gild tilkynning um flutning sem uppfyllir formskilyrði um veiðar í atvinnuskyni er varðar undirritun eiganda viðkomandi skips. Þá felur slík tilkynning jafnframt í sér rangar upplýsingar um atvik máls, þ. á m. um það hver hafi undirritað hana. Af þessu leiðir að slík ákvörðun er almennt ógildanleg ef ekki eru fyrir hendi veigamiklar ástæður sem mæla gegn ógildingu.

Fyrir liggur að þær ákvarðanir sem krafa kærenda um endurupptöku eða afturköllun lýtur að voru teknar á árunum 2013 og 2014. Voru því allt að sjö ár liðin frá töku þeirra þar til Fiskistofa tók hina kærðu ákvörðun 16. október 2020. Í málinu liggur ekkert fyrir um að þeir aðilar sem aflaheimildirnar voru fluttar til, og eftir atvikum þeir sem leiða rétt sinn frá þessum aðilum, hafi verið eða séu grandsamir um þá annmarka sem kærendur byggja á að tilkynningarnar til Fiskistofu á árunum 2013 og 2014 hafi verið haldnar. Verður því við úrlausn þessa kærumáls að leggja til grundvallar að skráðir handhafar aflaheimildanna samkvæmt þessum og síðari tilkynningum séu grandlausir og hafi réttmætar væntingar til þess að umræddar tilkynningar verði ekki bakfærðar með þeim hætti sem kærendur hafa krafist. Tekið skal fram í því sambandi að hvað sem líður réttaráhrifum ákvarðana Fiskistofu um staðfestingu á flutningi aflaheimilda skv. 6. mgr. 12. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006 er að öðru leyti tekið fram í ákvæðinu að slík staðfesting sé gildisskilyrði flutnings aflahlutdeilda. Án þess að tekin sé frekari afstaða til þessara réttaráhrifa verður við það að miða að ógilding hlutaðeigandi ákvarðana Fiskistofu nú sé til þess fallin að leiða til tjóns fyrir hagsmuni þeirra aðila sem aflaheimildirnar voru fluttar til á sínum tíma og þeirra aðila sem eftir atvikum leiða rétt sinn frá þeim núna.

Þegar framangreint er virt er það mat ráðuneytisins að veigamiklar ástæður mæli gegn ógildingu þeirra ákvarðana, sem krafa kærenda um endurupptöku eða afturköllun lýtur að. Af sömu ástæðum er það mat ráðuneytisins að veigamiklar ástæður mæli ekki með því að hlutaðeigandi ákvarðanir verði teknar til nýrrar meðferðar. Að fenginni þeirri niðurstöðu er ekki þörf á því að taka afstöðu til þess hvort umræddar ákvarðanir hafi í reynd verið haldnar þeim annmörkum sem kærendur byggja á enda brestur skilyrði til endurupptöku eða afturköllunar umræddra ákvarðana þegar af þessum ástæðum. Reynir þá ekki á hvort ákvarðanir Fiskistofu hafi í upphafi verið haldnar verulegum annmörkum og þá hvaða annmörkum.

Í framangreindri niðurstöðu ráðuneytisins felst hvorki að ákvarðanir Fiskistofu á árunum 2013 og 2014 hafi verið lögmætar né að viðbrögð stofnunarinnar við erindum kærenda á árunum 2014-2019 hafi verið í samræmi við lög, en til þessara atriða er engin afstaða tekin með fyrirliggjandi úrskurði. Mál þetta er tekið til úrskurðar á grundvelli kæru dags. 30. nóvember 2020 sem lýtur að ákvörðun Fiskistofu dags. 16. október sama ár og er úrlausn þessa kærumáls afmörkuð við efni hlutaðeigandi kærumáls. Samkvæmt því sem rakið er hér að framan standa réttmætar væntingar þriðju aðila því í vegi að kröfur kærenda geti náð fram að ganga og er sú niðurstaða sem fyrr segir óháð því hvort og þá hvaða annmörkum upphaflegar ákvarðanir Fiskistofu á árunum 2013 og 2014 kunni að hafa verið haldnar, en þessar ákvarðanir eru ekki til úrlausnar í málinu, þótt á þær reyni óbeint við endurskoðun hinnar kærðu ákvörðunar Fiskistofu frá 16. október 2020.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, um að synja beiðni kæranda, um bakfærslu flutnings 0,0025404% aflahlutdeildar í þorski af skipinu S þann 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af skipinu I 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af skipinu S þann 28. janúar 2014 og 0,0007005% aflahlutdeildar í þorski af skipinu I þann 24. febrúar 2014.

            Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar, en þær er að rekja til tafa í öflun upplýsinga og mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurðarorð

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, um að synja beiðni kæranda, um bakfærslu flutnings 0,0025404% aflahlutdeildar í þorski af skipinu S þann 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af skipinu I þann 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af skipinu S þann 28. janúar 2014 og 0,0007005% aflahlutdeildar í þorski af skipinu I þann 24. febrúar 2014.