Nr. 399/2025 Úrskurður
Hinn 22. maí 2025 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 399/2025
í stjórnsýslumáli nr. KNU25010040
Kæra [...]
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 14. janúar 2025 kærði [...], kt. [...], ríkisborgari Albaníu ( hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 14. janúar 2025, um að synja umsókn hans um endurnýjun dvalarleyfis vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar, sbr. 61. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Með ákvörðuninni var kæranda jafnframt gert að sæta brottvísun og tveggja ára endurkomubanni, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Verði ákvörðun um brottvísun staðfest, krefst kærandi þess til vara að endurkomubannið verði fellt úr gildi, og til þrautavara að endurkomubanninu verði markaður skemmri tími.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi fékk útgefið dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar 20. apríl 2023 með gildistíma til 1. mars 2024. Kærandi sótti um endurnýjun leyfisins 30. janúar 2024. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 28. október 2024, var kæranda synjað um atvinnuleyfi. Með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 6. janúar 2025, var kæranda tilkynnt að útgefið atvinnuleyfi væri ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir dvalarleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar, sbr. b-lið 1. mgr. 61. gr. laga um útlendinga. Kæranda var einnig tilkynnt að samkvæmt 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga bæri að vísa útlendingi úr landi dveljist hann ólöglega, eða þegar tekin hefur verið ákvörðun sem bindur enda á heimild hans til dvalar í landinu svo framarlega sem 102. gr. laganna eigi ekki við. Í bréfinu hafi einnig komið fram það mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi lagt fram fölsuð eða misvísandi gögn gagnvart stjórnvöldum með það að markmiði að afla sér dvalar- og atvinnuleyfis, sem væri alvarlegt brot gegn lögum um útlendinga í skilningi b-liðar 1. mgr. 98. gr. laganna. Bréfið var birt fyrir kæranda 7. janúar 2025 og honum veittur þriggja daga frestur til þess að leggja fram andmæli vegna málsins, sbr. 12. gr. laga um útlendinga og 13. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi lagði fram andmæli hjá Útlendingastofnun 9. janúar 2025.
Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 14. janúar 2025, var umsókn kæranda um endurnýjun dvalarleyfis synjað, sbr. b-lið 1. mgr. 61. gr. laga um útlendinga, enda hafði honum verið synjað um atvinnuleyfi með áðurnefndri ákvörðun Vinnumálastofnunar. Kæranda var jafnframt gert að sæta brottvísun á grundvelli 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, og endurkomubanni til tveggja ára, sbr. 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Kæranda var þó veittur sjö daga frestur til þess að yfirgefa landið sjálfviljugur, sbr. 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda 14. janúar 2025 og kærð til kærunefndar útlendingamála sama dag. Kærandi lagði fram greinargerð og frekari fylgigögn 28. janúar 2025.
Líkt og kom fram í ákvörðunarorði frestar stjórnsýslukæra réttaráhrifum sjálfkrafa, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 103. gr. laga um útlendinga.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð vísar kærandi til atvika málsins og fyrra dvalarleyfis síns. Fram kemur að hann hafi starfað við múrverk hér á landi hjá tilteknu fyrirtæki en með ákvörðun háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 3. júní 2024, hafi viðurkenning hans til starfa í múriðn verið afturkölluð. Kærandi kveðst hafa óskað eftir endurupptöku á ákvörðun ráðuneytisins sem bíði úrvinnslu. Að sögn kæranda hafi ákvörðun Vinnumálastofnunar um synjun atvinnuleyfisumsóknar verið kærð til félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins og vísar kærandi til röksemda sinna samhliða þeirri stjórnsýslukæru. Telur kærandi að stjórnvöld hafi brotið gegn málshraðareglu og svarreglu stjórnsýsluréttar og muni hann leita til umboðsmanns Alþingis. Kærandi kveðst hafa verið í jólafríi í heimaríki en við komu til Íslands að nýju hafi hann verið hnepptur í gæsluvarðhald, sbr. úrskurð Héraðsdóms Reykjaness nr. R-13/2025, dags. 5. janúar 2025, sem staðfestur hafi verið með úrskurði Landsréttar nr. 17/2025, dags. 8. janúar 2025. Á meðan varðhaldinu stóð hafi tilkynning Útlendingastofnunar um hugsanlega brottvísun og endurkomubann verið birt fyrir kæranda 7. janúar 2025. Útlendingastofnun hafi síðan tekið hina kærðu ákvörðun 14. janúar 2025 og kærandi kært hana samdægurs. Í kjölfarið hafi kæranda verið sleppt úr gæsluvarðhaldi enda fresti stjórnsýslukæra réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar.
Um aðalkröfu sína vísar kærandi til þess að hann hafi ekki fengið raunverulegt tækifæri til að tjá sig áður en Útlendingastofnun tók ákvörðun í máli hans. Hann kveðst eingöngu hafa getað andmælt fyrirhugaðri brottvísun á grundvelli b-liðar 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, en ekki samkvæmt lagagrundvelli endanlegrar ákvörðunar, sbr. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Telur kærandi að framangreint brjóti gegn 13. gr. stjórnsýslulaga. Þar að auki telur hann að Útlendingastofnun hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína við meðferð málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Enn fremur ber kærandi fyrir sig að meðferð málsins hjá Útlendingastofnun hafi dregist úr hófi fram og ekki verið í samræmi við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Honum hafi ekki verið tilkynnt um fyrirsjáanlegar tafir á málinu, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi byggir einnig á því að málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi brotið gegn markmiði og tilgangi laga um útlendinga, sbr. 2. gr. laganna, sem miðar að því að tryggja réttaröryggi þeirra sem komi til landsins og mannúðlega meðferð stjórnvalda í málefnum þeirra.
Varakröfu sína byggir kærandi á því að ákvörðun um endurkomubann verði að álíta ósanngjarna með vísan til málsmeðferðarannmarka. Sérstaklega skuli líta til aðstæðna hans enda eigi hann opin mál til meðferðar víðs vegar í stjórnsýslunni sem kunni að umbylta forsendum hinnar kærðu ákvörðunar. Um þrautavarakröfu vísar kærandi til þess að tveggja ára endurkomubann sé ekki forstakslaust lágmark enda skuli slík bönn að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár. Með vísan til meðalhófs- og sanngirnissjónarmiða eigi að vera heimilt að ákveða honum skemmra endurkomubann.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Endurnýjun dvalarleyfis
Samkvæmt 1. mgr. 57. gr. laga um útlendinga er heimilt að endurnýja dvalarleyfi útlendings að fenginni umsókn ef skilyrðum leyfisins er áfram fullnægt. Ákvæði 61. gr. laganna fjallar um heimildir til útgáfu dvalarleyfis vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt 1. mgr. 61. gr. laganna eru m.a. þau að útlendingur fullnægi grunnskilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. laganna, sbr. a-lið 1. mgr. 61. gr, og að tímabundið atvinnuleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar hafi verið veitt á grundvelli laga um atvinnuréttindi útlendinga nr. 97/2002, sbr. b-lið 1. mgr. 61. gr. laganna.
Í 1. mgr. 52. gr. laga um útlendinga er mælt svo fyrir um að Útlendingastofnun taki ákvörðun um veitingu dvalarleyfis en Vinnumálastofnun um veitingu atvinnuleyfis. Vinnumálastofnun annast m.a. framkvæmd laga um atvinnuréttindi útlendinga, þ.m.t. hvort útlendingi skuli veitt atvinnuleyfi. Samkvæmt gögnum málsins synjaði Vinnumálastofnun kæranda um atvinnuleyfi með ákvörðun, dags. 28. október 2024. Kærandi kærði þá ákvörðun til félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins, nú félags- og húsnæðismálaráðuneytisins 13. nóvember 2024, en samkvæmt upplýsingum frá ráðuneytinu, dags. 9. maí 2025, hefur ekki verið úrskurðað í málinu. Í ljósi lagagrundvallar málsins og 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, þar sem kemur m.a. fram að ákvörðun sé bindandi eftir að hún er komin til aðila, er ótvírætt að ákvarðanir Vinnumálastofnunar á grundvelli laga um atvinnuréttindi öðlast réttaráhrif við birtingu þeirra. Þá hefur ekki verið byggt á því í málinu að ráðuneytið hafi frestað réttaráhrifum þeirrar ákvörðunar samkvæmt 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd áréttar þó að kærandi geti, eftir atvikum, óskað eftir endurupptöku málsins hjá kærunefnd í samræmi við 24. gr. stjórnsýslulaga, að úrskurði ráðuneytisins uppkveðnum.
Samkvæmt framangreindu uppfyllir kærandi ekki ófrávíkjanlegt skilyrði b-liðar 1. mgr. 61. gr. laga um útlendinga fyrir veitingu dvalarleyfis vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar. Er ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja honum um endurnýjun dvalarleyfis því staðfest.
Brottvísun og endurkomubann
Í 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, eins og ákvæðinu var breytt með lögum nr. 136/2022, segir að svo framarlega sem 102. gr. eigi ekki við skuli vísa útlendingi úr landi sem dvelst ólöglega í landinu eða þegar tekin hefur verið ákvörðun sem bindur enda á heimild útlendings til dvalar í landinu. Kærandi lagði fram umsókn um endurnýjun dvalarleyfis vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar en nú hefur umsókn þeirri verið synjað. Með niðurstöðunni virkjaðist skylda stjórnvalda til þess að taka afstöðu til 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Í hinni kærðu ákvörðun var kæranda brottvísað og gert að sæta tveggja ára endurkomubanni. Þegar Útlendingastofnun tók ákvörðun sína 14. janúar 2024, dvaldi kærandi enn á landinu. Var skilyrðum 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga fullnægt þegar hin kærða ákvörðun var tekin og birt kæranda. Kæra frestaði framkvæmd ákvörðunar í samræmi við 1. mgr. 103. gr. laga um útlendinga.
Í 102. gr. laga um útlendinga er kveðið á um vernd gegn frávísun og brottvísun og takmarkanir á ákvörðun um brottvísun. Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. skal ekki ákveða brottvísun ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn eða nánasta aðstandanda barns er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 6. janúar 2024, var kæranda bent á framangreinda heimild til brottvísunar, sbr. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Með bréfinu var kæranda jafnframt tilkynnt að atvik málsins gætu leitt til brottvísunar á grundvelli b-liðar 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Kærandi lagði fram andmæli með bréfi, dags. 9. janúar 2025, og lagði þar höfuðáherslu á meðferð ýmissa mála fyrir stjórnvöldum, og mótmælti því að honum yrði brottvísað á grundvelli b-liðar 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Á kærustigi bar kærandi fyrir sig að honum hefði eingöngu verið veitt færi á að leggja fram andmæli vegna fyrirhugaðrar brottvísunar á grundvelli b-liðar 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga en ekki á grundvelli 2. mgr. 98. gr. sömu laga. Þá bar kærandi einnig fyrir sig málshraðareglu stjórnsýsluréttar, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Ljóst er af gögnum málsins að kæranda var veitt færi á að leggja fram andmæli gegn beitingu 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun en hann kaus að gera það ekki, sbr. bréf, dags. 9. janúar 2025. Meðferð málsins hefur jafnframt verið í samræmi við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, að teknu tilliti til atvika málsins og umfangs þess, sem laut m.a. að aðkomu annarra stjórnvalda á borð við háskóla-, iðnaðar-, og nýsköpunarráðuneyti og Vinnumálastofnun. Kærunefnd hefur lagt mat á dvöl kæranda með hliðsjón af málatilbúnaði hans og komist að þeirri niðurstöðu að hann uppfylli ekki lagaskilyrði fyrir endurnýjun dvalarleyfis. Þá er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga standi í vegi fyrir brottvísun hans. Ákvörðun um brottvísun og endurkomubann kæranda er í samræmi við lög og er tilgangur hennar að framfylgja lögmætum markmiðum laga um útlendinga. Enn fremur liggur fyrir að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar Útlendingastofnunar var frestað með kæru til kærunefndar, sbr. 1. mgr. 103. gr. laga um útlendinga. Því nýtur kærandi sjö daga frests til sjálfviljugrar heimfarar frá móttöku úrskurðar en innan þess frests verður endurkomubann hans fellt niður, sbr. 1. málsl. 3. mgr. 101. gr. laga um útlendinga.
Yfirgefi kærandi ekki landið innan framangreinds frests mun endurkomubann að óbreyttu hefjast þann dag sem hann er færður úr landi, sbr. 4. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Að teknu tilliti til úrskurðarframkvæmdar kærunefndar í sambærilegum málum telur kærunefnd hæfilegt að endurkomubann verði til tveggja ára. Því er ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann kæranda staðfest.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar er ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á umsókn kæranda um endurnýjun dvalarleyfis staðfest. Kæranda er brottvísað frá landinu og skal sæta endurkomubanni til tveggja ára. Endurkomubann hans fellur niður ef hann yfirgefur landið innan sjö daga frá móttöku úrskurðarins.
Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir því að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Þorsteinn Gunnarsson Valgerður María Sigurðardóttir