Hoppa yfir valmynd
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál

870/2020. Úrskurður frá 14. febrúar 2020

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að umsögn sem þáverandi forstjóri hjúkrunarheimilis ritaði embætti ríkislögmanns í tengslum við dómsmál. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál féllst á það með embætti ríkislögmanns að umsögnin væri undanþegin upplýsingarétti með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Var því synjun embættisins staðfest.

Úrskurður

Hinn 14. febrúar 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 870/2020 í máli ÚNU 19070005.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 16. júlí 2019, kærði Jón Sigurðsson lögmaður, f.h. A, synjun embættis ríkislögmanns á beiðni hans um aðgang að umsögn sem þáverandi forstjóri hjúkrunarheimilisins Sólvangs ritaði embættinu og varðaði mál og kröfur A gegn íslenska ríkinu og Sólvangi vegna meintrar ólögmætrar uppsagnar hennar sem starfsmanni Sólvangs.

Kærandi óskaði eftir aðgangi að umsögninni með tölvupósti, dags. 2. júlí 2019. Með tölvupósti, dags. 9. júlí sama ár, var kæranda synjað um afhendingu hennar. Synjunin byggðist á því að þáverandi forstjóri Sólvangs hefði lagst gegn afhendingu umsagnarinnar auk þess sem hún hefði beinlínis verið fengin til nota í dómsmáli. Með tölvupósti, dags. 10. júlí sama ár, var synjunin rökstudd með vísan til 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, en bæði ákvæði hefðu að geyma heimild til að synja um afhendingu bréfaskrifta sem notuð væru í dómsmáli.

Kærandi byggir á því að embætti ríkislögmanns sé skylt skv. 5. og 14. gr. upplýsingalaga að verða við kröfu kæranda um afhendingu umsagnarinnar. Hann telur að ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga og 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga séu undantekningarákvæði sem beri að skýra þröngri lögskýringu. Þegar af þeirri ástæðu skuli synjun kærða felld úr gildi, og vísar kærandi til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 797/2019.

Kærandi bendir á að bæði framangreind lagaákvæði vísi til „bréfaskipta“. Umbeðin umsögn í málinu sé ekki í formi bréfs heldur minnisblaðs. Þegar af þeirri ástæðu sé hugtaksskilyrði ákvæðanna ekki uppfyllt að þessu leyti. Þá telur kærandi fráleitt að líta svo á að þáverandi forstjóri Sólvangs teljist „sérfróður aðili“ þannig að unnt sé að fella umsögnina undir undan-þáguákvæðin, þar sem hann hafi verið í fyrirsvari fyrir þá stofnun sem tók ákvarðanir um framtíð kæranda sem starfsmanns stofnunarinnar. Með tilvísun til sérfróðs aðila sé augljóslega átt við aðila sem veiti sérfræðiráðgjöf eða hafi sérfræðiþekkingu sem nái til málsins sem sé til umfjöllunar. Þá telur kærandi að skilyrði lagaákvæðanna um að bréfaskipti séu „til afnota í dómsmáli“ sé ekki uppfyllt þar sem umsögnin hafi ekki verið lögð fram í dómsmáli og að ekki standi til að hún verði lögð fram. Loks eigi það ekki við sem fram kemur í ákvæðunum um að réttur til aðgangs að gögnum taki ekki til bréfaskipta „við athugun á því hvort [dómsmál] skuli höfðað“, enda hafi umsögnin ekki verið samin af slíku tilefni.

Í kærunni er það gagnrýnt að svo virðist sem það hafi ráðið úrslitum fyrir synjun embættis ríkislögmanns á beiðni kæranda um aðgang að umsögninni að fyrrverandi forstjóri Sólvangs hafi lagst gegn afhendingu hennar. Það samræmist ekki lögum að slík stjórnvaldsákvörðun sé tekin af aðila sem standi utan stjórnsýslunnar og sé ekki stjórnvald.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 19. júlí 2019, var kæran kynnt embætti ríkislögmanns og honum veittur frestur til að senda úrskurðarnefndinni umsögn um kæruna. Þá var óskað eftir því að nefndinni yrði afhent afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að. Var frestur veittur til 2. ágúst sama ár, en framlengdur til 1. september að beiðni embættisins vegna sumarleyfa starfsfólks.

Málavöxtum er lýst í umsögn embættis ríkislögmanns, dags. 30. ágúst 2019. Kærandi höfðaði skaðabótamál á hendur íslenska ríkinu vegna meintrar ólögmætrar uppsagnar hjá hjúkrunarheimilinu Sólvangi í Hafnarfirði. Eftir þingfestingu málsins fór lögmaður ríkisins þess á leit við Sólvang að veita umsögn um kröfur og málatilbúnað í stefnunni. Slíkur háttur sé ávallt hafður á þegar ríkinu eða stofnunum þess er stefnt fyrir dóm, enda sé það ekki á færi embættis ríkislögmanns að leggja mat á það hvort atvikum sé réttilega lýst í stefnu eða hvort málatilbúnaður stefnanda eigi að öðru leyti við einhver rök að styðjast. Synjun embættisins á beiðni um að afhenda þá umsögn byggðist á því að umsögnin var gagngert unnin vegna dómsmáls sem kærandi hafði þá þegar höfðað gegn íslenska ríkinu vegna meintrar ólögmætrar uppsagnar.

Í umsögn embættis ríkislögmanns kemur fram að líklega hefði verið réttara að synja beiðni kæranda um aðgang að umsögninni á grundvelli III. kafla upplýsingalaga, sem lýtur að aðgangi aðila að upplýsingum um hann sjálfan. Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. gilda undantekningar 6. gr. upplýsingalaga um slíkan aðgang, þar á meðal 3. tölul. 6. gr. um bréfaskipti við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli.

Að mati embættis ríkislögmanns er umsögn Sólvangs þess eðlis að undanþága 3. tölul. 6. gr. eigi við, enda liggi fyrir að hún hafi verið sérstaklega samin eftir að kærandi höfðaði dómsmál og gagngert rituð að beiðni lögmanns sem starfi við embætti ríkislögmanns. Líta verði svo á að ákvæðið eigi einnig við þegar embætti ríkislögmanns athugar hvort og þá einnig hvernig sé tekið til varna í dómsmáli, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. A-512/2013. Umsögn Sólvangs um málatilbúnað í stefnu sé nauðsynlegur undanfari þess að lögmanni ríkisins sé unnt að taka afstöðu til þess hvaða kröfum og málsástæðum verði teflt fram í dómsmálinu.

Sú stranga túlkun sem kærandi leggi í orðin „sérfróðir aðilar“ í ákvæðinu fái ekki staðist, enda samræmist sú túlkun varla hinum skýra löggjafarvilja að ekki eigi að gera greinarmun á hinu opinbera og öðrum aðilum að dómsmáli. Embætti ríkislögmanns og þeir lögmenn sem það fái til að fara með einstök mál, hvort sem þeir starfa við embættið eða utan þess, séu tvímælalaust sérfróðir aðilar í skilningi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Vísað er til rits Páls Hreinssonar, Stjórnsýsluréttur – Málsmeðferð, þar sem fram komi að stjórnvöld njóti jafnræðis á við aðra aðila, sem hugsanlega séu að undirbúa málaferli gegn þeim, með því að þurfa ekki að birta bréfaskipti sín við sérfróða aðila sem séu þeim til ráðgjafar við málshöfðun eða rekstur dómsmáls. Ráðherra geti því t.d. leitað ráða hjá embætti ríkislögmanns við athugun á því hvort mál skuli höfðað, án þess að aðila málsins verði veittur aðgangur að bréfum embættisins.

Ekki verði annað ráðið af lögskýringargögnum en að ákvæðinu sé ætlað að spanna bréfleg samskipti milli stjórnvalds og sérfræðings (þar á meðal lögmanns) þegar mál sé rekið fyrir dómi. Í þeim efnum geti varla skipt máli í hvaða röð bréfaskrif verði þeirra á milli eða hvort aðili dómsmáls krefur gagnaðilann, íslenska ríkið, viðkomandi stofnun eða embætti ríkislögmanns um þær upplýsingar sem undanþegnar eru skv. 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Umsögn embættis ríkislögmanns var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. ágúst 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 12. september 2019, er ítrekað að umrædd umsögn sé ekki hluti af dómsmálinu sem sé rekið milli aðila. Öflun þess sé ekki hluti af dómskjölum málsins, enda hafi það ekki verið lagt fram í dómsmálinu. Öflun þess af hálfu embættis ríkislögmanns sé óformlegs eðlis og byggist ekki að því er virðist á sérstakri lagaheimild. Þá sé umsögnin ekki hluti af málflutningi í málinu. Kærandi hafnar því að 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga eigi við, þar sem forstjóri Sólvangs geti ekki talist vera sérfróður aðili í skilningi laganna. Samkvæmt orðanna hljóðan og lögskýringargögnum eigi ákvæðið við um sérfróða aðila og ráðgjafa, utanaðkomandi, sem veiti stjórnvaldi sérfræðiráðgjöf, t.d. aðkeypta ráðgjöf endurskoðanda eða lögmanns um sértækt mat á ágreiningsefni dómsmáls. Forstjóri stofnunar, sem umsagnaraðili til embættis ríkislögmanns, geti aldrei talist slíkur aðili.

Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Í málinu er deilt um ákvörðun embættis ríkislögmanns að synja kæranda um aðgang að umsögn hjúkrunarheimilisins Sólvangs, sem rituð var af þáverandi forstjóra stofnunarinnar í tilefni af málshöfðun A gegn íslenska ríkinu vegna meintrar ólögmætrar uppsagnar hennar sem starfsmanni hjúkrunarheimilisins. Samkvæmt gögnum málsins var umsagnarinnar aflað af hálfu embættis ríkislögmanns í nóvember 2018, eftir að málið var þingfest í Héraðsdómi Reykjavíkur.

Synjun embættis ríkislögmanns á beiðni kæranda byggir einkum á undantekningarákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Ákvæðið á einnig við þegar réttur til aðgangs að gögnum er byggður á III. kafla upplýsingalaga um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan, enda segir í 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. laganna að aðgangur aðila að upplýsingum skv. 14. gr. nái ekki til gagna sem talin séu í 6. gr. laganna. Heimildir til beitingar 3. tölul. 6. gr. eru því hinar sömu hvort sem réttur til aðgangs er byggður á 5. eða 14. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. A-512/2013.

Í athugasemdum við 3. tölul. 6. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir eftirfarandi: „Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.“

Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að umrædd bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála.

Samkvæmt 2. gr. laga um ríkislögmann, nr. 51/1985, fer hann með vörn þeirra einkamála fyrir dómstólum og gerðardómum sem höfðuð eru á hendur ríkinu og sókn þeirra einkamála sem ríkið höfðar á hendur öðrum. Ríkislögmaður er því samkvæmt lögum sérfróður aðili sem sér um vörn eða sókn annarra ríkisaðila í dómsmálum, sbr. einnig úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 828/2019. Af því leiðir að samskipti stjórnvalds við ríkislögmann vegna könnunar þess á réttarstöðu sinni eða vegna dómsmáls, falla undir undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. laganna. Skiptir þar ekki máli hvort viðkomandi stjórnvald eða ríkislögmaður eigi frumkvæði að samskiptunum. Samkvæmt upplýsingum frá embætti ríkislögmanns er sá háttur ávallt hafður á að óska eftir umsögn viðkomandi stjórnvalds um kröfur og málatilbúnað sem sett eru fram í stefnu, enda sé það ekki á færi ríkislögmanns, lögmanna sem starfa við embættið eða lögmanna utan embættisins, að leggja mat á það hvort atvikum sé réttilega lýst í stefnu eða hvort málatilbúnaður í stefnu að öðru leyti eigi við rök að styðjast. Styðst það jafnframt við það sem fram kemur í leiðbeiningum forsætisráðuneytisins fyrir ráðuneyti og stofnanir frá desember 2019 um verklag í samskiptum við embætti ríkislögmanns, sjá kafla 3.4 á bls. 7.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þá umsögn sem aflað var frá Sólvangi. Nefndin hefur ekki ástæðu til að draga í efa að hennar hafi verið aflað í tilefni af málshöfðun A gegn ríkinu, sbr. umsögn embættis ríkislögmanns. Ekki er talið tilefni til að skýra orðalag 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga með svo þröngum hætti að umbeðið minnisblað falli ekki undir hugtakið bréfaskipti; að mati nefndarinnar er augljóst að beiðni embættis ríkislögmanns um umsögn vegna málshöfðunarinnar og umsögn Sólvangs sem barst í kjölfarið teljast til bréfaskipta. Hvað varðar þá röksemd kæranda að önnur skilyrði ákvæðisins séu ekki uppfyllt, s.s. að umbeðin gögn geti ekki talist vera „til afnota í dómsmáli“ eða að þeirra hafi verið aflað „við athugun á því hvort [dómsmál] skuli höfðað“, vísast til athugasemda við 3. tölul. 6. gr. í frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum um að ákvæðið beri að skýra með þeim hætti að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Þótt bréfaskipti við sérfróða aðila séu ekki lögð fram í dómsmáli þýðir það ekki að þau séu þannig ekki lengur undirorpin 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarnefndin telur samkvæmt framangreindu ekki leika vafa á því að heimilt sé að undanþiggja umbeðin gögn upplýsingarétti almennings á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þegar af þeirri ástæðu verður að staðfesta ákvörðun embættis ríkislögmanns um að synja kæranda um aðgang að umsögn Sólvangs vegna málshöfðunar A gegn ríkinu.

Úrskurðarorð

Staðfest er synjun embættis ríkislögmanns, dags. 9. júlí 2019, á beiðni Jóns Sigurðssonar lögmanns, f.h. A, um aðgang að umsögn Sólvangs vegna málshöfðunar A gegn íslenska ríkinu.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Kjartan Bjarni Björgvinsson

 

Sigríður Árnadóttir


Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira