Hoppa yfir valmynd

Mál nr. 34/2020. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 12. ágúst 2020
í máli nr. 34/2020:
HealthCo ehf.
gegn
Ríkiskaupum
og Medor ehf.

Lykilorð
Valforsendur. Val tilboða. Hafnað að aflétta stöðvun á samningsgerð.

Útdráttur
Hafnað var að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í kjölfar útboðs á röntgentækjum fyrir heilbrigðisstofnanir, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með kæru 10. júlí 2020 kærði HealthCo ehf. útboð Ríkiskaupa fyrir hönd Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja, Heilbrigðisstofnunar Vestfjarða, Heilbrigðisstofnunar Norðurlands, Heilbrigðisstofnunar Austurlands og Heilbrigðisstofnunar Suðurlands (hér eftir vísað til sem varnaraðila) nr. 21124 á röntgentækjum fyrir heilbrigðisstofnanir (“Digital x‐ray imaging systems for Icelandic healthcare institutions“). Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun varnaraðila um að taka tilboði Medor ehf. í hinu kærða útboði verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að kærunefndin veiti álit á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Í báðum tilvikum er þess krafist að varnaraðilum verði gert að greiða kæranda málskostnað. Varnaraðilar krefjast þess að öllum kröfum verði vísað frá eða hafnað. Í þessum þætti málsins tekur nefndin afstöðu til kröfu varnaraðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt, en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

Í júní 2020 auglýstu varnaraðilar hið kærða útboð þar sem óskað var eftir tilboðum í röntgentæki fyrir heilbrigðisstofnanir. Samkvæmt kafla 9 í útboðsgögnum myndi val tilboða ráðast af eftirfarandi valforsendum: Heildarkostnaður („Total cost all units LCC“) sem gat gefið allt að 40 stig, tæknilegt mat („Technical Evaluation“) sem gat gefið allt að 20 stig og myndgæði („Image quality“) sem gat gefið allt að 15 stig. Samkvæmt útboðsgögnum yrðu þessi þrjú atriði metin fyrst og einungis þeir þrír bjóðendur sem fengju flest stig úr því mati færu áfram í mat á síðustu valforsendunni sem var klínískt mat („Clinical Evaluation“) og gat gefið allt að 25 stig. Í 9. kafla útboðsganga voru svo nánari útlistanir á því hvernig stigagjöf væri háttað fyrir hverja valforsendu. Einkunnagjöf var þannig skipt niður í undirþætti og stig gefin samkvæmt forsendum sem nánar voru tilgreind í kaflanum. Klíníska matið fór þannig fram að tveir starfsmenn varnaraðila mátu eiginleika boðinna tækja eftir að bjóðendur höfðu kynnt og sýnt tækin með aðstoð fjarfundarbúnaðar. Samkvæmt útboðsgögnum skyldi klínískt mat á valforsendunni „system general movements and ergonomics“ fara fram með eftirfarandi hætti: „Evaluated on the basis of movement range and speed of system components such as patient table, x-ray tube, detector(s) etc. Furthermore, patient acces and working positions for different procedures will be evaluated. Special attention will be given to how well auto-positions cover the range of the intended procedures.“

Tilboðsfrestur var til 13. mars 2020 og bárust alls níu tilboð en þau þrjú tilboð sem fengu flest stig úr fyrri hluta matsferlisins voru tvö tilboð frá Medor ehf. og tilboð kæranda. Endanleg niðurstaða um val tilboða var tilkynnt bjóðendum 30. júní 2020 og samkvæmt því fékk annað tilboð Medor ehf. 86,57 stig, hitt tilboð Medor ehf. fékk 84,87 stig og loks fékk tilboð kæranda 83,73 stig. Tilkynningunni fylgdi ekki sundurliðun á stigagjöf tilboðsins eða rökstuðningur fyrir einkunnagjöf. Hinn 1. júlí 2020 óskaði kærandi eftir því að fá nánari útskýringar og rökstuðning fyrir vali tilboðs. Kæranda barst skjal þar sem fram komu þau stig sem tilboð kæranda fékk í mati varnaraðila á fyrstu þremur valforsendum útboðsins. Kærandi fékk ekki upplýsingar um klínískt mat varnaraðila og ekki rökstuðning fyrir mati varnaraðila á tilboði Medor ehf. sem var valið. Þegar kæra var borin undir nefndina lágu þessar upplýsingar ekki fyrir. Varnaraðilar hafa lagt þessi gögn fyrir kærunefndina og samkvæmt þeim fékk kærandi 33,60 stig fyrir heildarkostnað en það tilboð Medor ehf. sem var valið fékk 37,7 stig. Kærandi fékk 14,13 stig fyrir tæknilegt mat en tilboð Medor ehf. sem var valið fékk 9,53 stig. Kærandi fékk 15 stig fyrir myndgæði en tilboð Medor ehf. 14,33 stig. Eftir fyrra mat varnaraðila, þ.e. mat á fyrstu þremur valforsendum, var tilboð kæranda þannig með 62,73 stig en tilboð Medor ehf. sem var valið var með 61,57 stig. Kærandi fékk svo 21 stig í klínísku mati varnaraðila en tilboð Medor ehf. fékk 25 stig. Munurinn á stigagjöf tilboðanna í klíníska matinu fólst einungis í því að starfsmennirnir sem mátu tækin töldu hvor fyrir sig að rétt væri að gefa tæki kæranda 3 stig fyrir matshlutann „system general movements and ergonomics“ (samtals 6 stig) en tæki Medor ehf. fékk 5 stig fyrir sama matshluta frá hvorum starfsmanni fyrir sig (samtals 10 stig). Lokaniðurstaða varð sú að tilboð kæranda fékk 83,73 stig en tilboð Medor ehf. 86,57 stig.

Kærandi byggir á því að verulegar líkur séu á því að tilboð hans hafi verið það hagkvæmasta sem barst en erfitt sé fyrir kæranda að bera tilboð sitt saman við tilboð Medor ehf. þar sem upplýsingar skorti um mat tilboða. Þrátt fyrir skort á upplýsingum telur kærandi þó ljóst að mat á tilboði hans hafi verið rangt í veigamiklum atriðum. Kærandi tilgreinir að einn þeirra átta þátta sem hafi verið í matsflokknum „tæknilegt mat“ hafi verið mat á geislaskammti sem sjúklingur verður fyrir við myndatöku. Samkvæmt útboðsgögnum hafi tilboð átt að fá 5 stig ef skammturinn væri undir 2 µG en meðaltals geislaskammtur í boðnu tæki kæranda hafi verið 1,89 µG. Tilboð kæranda hafi aftur á móti fengið 0 stig fyrir þennan lið án þess að varnaraðili hafi fært fyrir því rök eða vísað til gagna. Þá segir kærandi að engar upplýsingar hafi verið veittar um mat varnaraðila á valforsendunni „klínískt mat“. Aftur á móti hafi kærandi tekið þátt í útboði vegna sams konar tækja í útboði fyrir Heilbrigðisstofnun Vesturlands á Akranesi þar sem útboðsskilmálar hafi verið sambærilegir og þar hafi kærandi fengið fullt hús eða 25 stig fyrir þennan þátt. Að lokum telur kærandi að hann hafi átt lægsta verðtilboð og það ásamt áðurnefndum athugasemdum veiti líkur fyrir því að hann hafi átt hagkvæmasta tilboðið.

Varnaraðili vísar til þess að allir bjóðendur hafi verið upplýstir um fyrirkomulag innkaupanna og mats á tilboðum. Val tilboða hafi verið í samræmi við valforsendur útboðsgagna. Varnaraðili telur að athugasemdir kæranda við einkunnagjöf fyrir geislaskammta geti ekki haft áhrif á niðurstöðu um stigagjöf tilboða. Bæði tilboð kæranda og Medor ehf. hafi fengið 0 stig fyrir þennan matslið og báðir hafi gert athugasemdir við það og því telur varnaraðili að jafnvel þótt fallist yrði á rökstuðning kæranda hvað þetta atriði varðar þá myndi það leiða til þess að tilboð Medor ehf. fengi einnig fleiri stig. Varnaraðili hafnar því að kærandi hafi getað vænst þess að fá sama stigafjölda fyrir „klínískt mat“ og í öðru útboði enda hafi verið aðrir matsmenn í því útboði og önnur tæki tekin til mats. Tilboð kæranda hafi fengið 21 stig fyrir þennan hluta en tilboð Medor ehf. 25 stig enda hafi það síðarnefnda staðið framar öðrum boðnum tækjum fyrir matsþáttinn „system general movements and ergonomics“. Þá segir varnaraðili að almannahagsmunir séu í húfi sem séu ríkari en hagsmunir kæranda enda sé nauðsynlegt að skipta út tækjunum.

Niðurstaða

Kaupendum er almennt játað nokkuð svigrúm við ákvörðun um það hvaða forsendur þeir leggja til grundvallar mati á tilboðum. Forsendurnar eiga þó að tengjast efnahagslegri hagkvæmni með einhverjum hætti og skulu almennt vera hlutlægar en mega aldrei vera svo matskenndar að kaupanda séu í raun og veru engar skorður settar við mat tilboða. Er það nauðsynlegt til að takmarka vald kaupenda til að túlka tilboðin eftir eigin höfði eftir að tilboð hafa verið opnuð og er það jafnframt í samræmi við meginreglur útboðsréttar um gegnsæi og jafnræði bjóðenda, sbr. 1. og 15. gr. laga um opinber innkaup. Eiga bjóðendur þannig að geta áttað sig á því fyrir fram hvernig staðið verður að mati á hagkvæmasta tilboði og hagað boðum sínum í samræmi við það. Þá verður kaupandi að geta rökstutt val á tilboði þannig að bjóðendur geti áttað sig á því af hverju tilboðið var talið hagkvæmast og það valið umfram önnur. Við ákveðnar aðstæður hefur kærunefnd útboðsmála fallist á að eðli og notkunarsvið umbeðinna vara heimili að eiginleikar þeirra séu metnir með hliðsjón af huglægri afstöðu þeirra sem vöruna eiga að nýta við störf sín. Í slíkum tilvikum verður að koma fram í útboðsgögnum um hvaða eiginleika er að ræða sem meta á með þessum hætti og lýsing á þeirri aðferð sem leggja á til grundvallar við mat. Hefur kærunefnd útboðsmála gert ríkar kröfur til þess að huglæg afstaða sé könnuð með aðferð sem tryggi að aðilum sé ekki mismunað og málefnaleg sjónarmið ráði ferðinni við matið, sbr. t.d. úrskurði frá 17. febrúar 2015 í máli nr. 18/2014 og 9. mars 2017 í máli nr. 18/2016. Það er í samræmi við áðurnefndar meginreglur sem eiga að tryggja fyrirsjáanleika eins og kostur er og að skorður séu settar við því að val tilboða grundvallist á geðþóttamati.

Kærunefnd útboðsmála getur fallist á að eðli hinna kærðu innkaupa hafi réttlætt að huglægri afstöðu væntanlegra notenda væri gefið vægi við mat á ákveðnum atriðum þeirra tækja sem bjóðendur buðu. Við framkvæmd slíks mats bar þó að hafa að leiðarljósi áðurnefnd viðmið. Í skjali sem varnaraðilar hafa lagt fyrir nefndina koma fram leiðbeiningar til matsmanna fyrir klíníska matið og þar segir meðal annars: „Verið duglegar að skrifa niður minnispunkta“ og „Rökstyðjið einkunnagjöf ykkar (Mjög mikilvægt)“. Eins og áður segir var tilboð kæranda með fleiri stig en tilboð Medor ehf. áður en kom að klíníska matinu. Munurinn á stigum í því mati var einungis sá að matsmenn, hvor fyrir sig, gáfu tæki kæranda 3 stig fyrir matshlutann “system general movements and ergonomics“ en tæki Medor ehf. fékk 5 stig fyrir sama matshluta frá hvorum matsmanni fyrir sig og það leiddi til þess að heildarstigafjöldi síðarnefnda tilboðsins varð 4 stigum hærri. Af þeim gögnum sem varnaraðili hefur lagt fram er þó ekki hægt að ráða af hverju tilboðin fengu mismunandi einkunn fyrir þennan matshluta en varnaraðili hefur hvorki lagt fram minnispunkta matsmanna né önnur gögn því til skýringar. Því getur kærunefnd útboðsmála á þessu stigi ekki ráðið hvernig stig bjóðenda voru ákveðin að þessu leyti.

Þá hefur kærunefnd útboðsmála lagt ríka áherslu á að jafnvel þótt innkaup réttlæti að litið sé til huglægrar afstöðu að einhverju leyti skuli kaupendur engu að síður leitast við að hafa sem flestar valforsendur hlutlægar og ekki styðjast við huglægt mat nema ómögulegt sé að meta viðkomandi atriði á grundvelli hlutlægra mælikvarða. Kærunefnd útboðsmála telur að sum þeirra atriða sem metin voru í matshlutanum „system general movements and ergonomics“ hafi mátt meta með hlutlægum hætti að teknu tilliti til virkni. Hér má sem dæmi nefna atriði sem lúta í grunninn að því að tækið megi hreyfa með tilteknum hætti og hraðvirkni („Evaluated on the basis of movement range and speed of sustem components […]“). Auk þessa virðist varnaraðili ekki hafa gert tilraun til að tryggja að notendur vissu ekki um hvaða bjóðanda var að ræða þegar matið fór fram og hafa ekki verið færð rök fyrir því að það hafi verið útilokað. Samkvæmt þessu verður að ganga út frá því að matsmenn varnaraðila hafi vitað hvaða kerfi var verið að prófa hverju sinni.

Samkvæmt útboðsgögnum skildi einkunnagjöf fyrir geislaskammta ákveðin þannig að skammtur sem væri að meðaltali 2 µG að styrkleika eða lægri fengi 5 í einkunn. Einkunn lækkaði svo fyrir hvert 0,3 µG sem styrkleikinn hækkaði. Ekki er af fyrirliggjandi gögnum ljóst hvernig matsmaður gaf sína einkunn og hvort aðferð hans samræmdist útboðsskilmálum. Telur nefndin þó að bjóðendur hafi ekki mátt líta svo á að styrkleiki yfir 2 µG gæfi 0 stig eins og matið virðist hafa verið framkvæmt. Varnaraðilar fullyrða að Medor ehf. hafi gert sömu athugasemdir við mat þessum lið og því muni leiðrétting engu breyta en eins og málið lítur út á þessu stigi liggja engar upplýsingar fyrir um það sem kærunefndin getur staðreynt.

Að öllu framangreindu virtu og eins og málið horfir við á þessu stigi telur kærunefnd útboðsmála að leiddar hafi verið verulegar líkur að því að val á tilboði í hinu kærða útboði hafi brotið í bága við lög eða reglur um opinber innkaup sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar varnaraðila um val á tilboði. Varnaraðilar hafa fullyrt að brýn nauðsyn sé að kaupa þau tæki sem útboðið laut að og því séu almannahagsmunir í húfi sem séu meiri en hagsmunir kæranda af því að stöðva samningsgerð og vísa þannig til seinni málsliðar 1. mgr. 110. gr. laga um opinber innkaup. Áðurnefnt ákvæði er undantekningarregla sem ber að skýra þröngt og kaupendur hafa sönnunarbyrðina fyrir því að aðstæður séu með þeim hætti sem þar kemur fram. Varnaraðilar hafa engin gögn lagt fram sem sýna fram á að almannahagsmunir séu slíkir að ekki megi bíða með að gera samning þar til málinu er lokið hjá kærunefndinni. Samkvæmt öllu framangreindu verður að hafna kröfu varnaraðila um að aflétta stöðvun á samningsgerð í hinu kærða útboði, sbr. 2. mgr. 107. gr., sbr. 1. mgr. 110. gr. laga um opinber innkaup.

Ákvörðunarorð:

Hafnað er kröfu varnaraðila, Ríkiskaupa, Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja, Heilbrigðisstofnunar Vestfjarða, Heilbrigðisstofnunar Norðurlands, Heilbrigðisstofnunar Austurlands og Heilbrigðisstofnun Suðurlands, um að aflétt verði banni við samningsgerð milli varnaraðila og Medor ehf. í kjölfar útboðsins nr. 21124 “Digital x‐ray imaging systems for Icelandic healthcare institutions“.

Reykjavík, 12. ágúst 2020

Sandra Baldvinsdóttir

Auður Finnbogadóttir

Hildur Briem

 



Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira