1219/2024. Úrskurður frá 10. október 2024
Hinn 10. október 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1219/2024 í máli ÚNU 23090019.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 29. september 2023, kærði […] lögmaður, f.h. Malbikstöðvarinnar ehf., synjun Isavia innanlandsflugvalla ehf. (hér eftir einnig Isavia) á beiðni félagsins um aðgang að gögnum.
Með erindi 28. júní 2023 til Isavia óskaði kærandi eftir svörum við tilteknum spurningum, sem allar vörðuðu framkvæmdir við malbikun á nýju flughlaði á Akureyrarflugvelli. Kærandi beindi öðru erindi til Isavia 18. ágúst 2023 og óskaði eftir öllum gögnum í tengslum við útboð á verkinu og/eða innkaupum vegna yfirstandandi framkvæmda. Þá óskaði kærandi eftir upplýsingum um áætlaðan heildarkostnað vegna framkvæmdanna við malbikun og hvaða aðili sæi um þær.
Isavia svaraði erindum kæranda með bréfi 4. september 2023. Þar kom meðal annars fram að verðmæti verksins hefði verið undir viðmiðunarfjárhæðum reglugerðar nr. 340/2017, um innkaup aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu, og innkaupin framkvæmd með lokaðri verðfyrirspurn. Eitt tilboð hefði borist frá Colas Ísland ehf. (hér eftir Colas) en Isavia hefði metið tilboðið ógilt og hafnað því. Í framhaldinu hefði Isavia boðað Colas á samningafund og í kjölfar þess fundar hefði verið gerður verksamningur við félagið.
Með framangreindu bréfi afhenti Isavia kæranda tiltekin gögn sem félagið taldi falla undir beiðni hans, nánar tiltekið verðfyrirspurnina og fylgigögn hennar, fyrirspurnir sem höfðu borist við meðferð innkaupanna og svör Isavia, samskipti í gegnum útboðsvef, undirritaðan verksamning og útgefna verktryggingu. Jafnframt afhenti Isavia kæranda afrit af kostnaðaráætlunum verksins þó með þeim hætti að tilteknar upplýsingar höfðu verið afmáðar. Þá synjaði Isavia kæranda um aðgang að minnispunktum starfsmanns félagsins, sem ritaðir höfðu verið í tengslum við samningafund milli Isavia og Colas, með vísan til 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, en upplýsti að á fundinum hefði ábyrgðarkrafa verið lækkuð frá skilmálum verðfyrirspurnarinnar niður í 2 ár og samningsfjárhæð lækkuð til samræmis. Loks tiltók Isavia að unnið væri að yfirferð gagna sem stöfuðu frá eða vörðuðu viðskiptalega hagsmuni Colas og að beðið væri eftir afstöðu félagsins til afhendingar gagnanna.
Að fenginni afstöðu Colas sendi Isavia annað bréf til kæranda 20. september 2023. Með bréfinu fylgdu tilboðsblöð og tilboðsskrár Colas, þrjár ferilskrár starfsmanna félagsins og tölvupóstssamskipti en tilteknar upplýsingar höfðu verið afmáðar úr hluta gagnanna. Isavia hafnaði að öðru leyti beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem stöfuðu frá eða vörðuðu viðskiptalega hagsmuni Colas. Í bréfinu sagði að synjun Isavia væri reist á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
Í kæru er byggt á því og rökstutt að skilyrði 6., 8. og 9. gr. upplýsingalaga séu ekki uppfyllt í málinu. Kærandi krefst þess að synjun Isavia verði felld úr gildi.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Isavia með erindi, dags. 2. október 2023, og félaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að Isavia léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Umsögn Isavia barst úrskurðarnefndinni 23. október 2023 og meðfylgjandi voru þau gögn sem félagið taldi að kæran lyti að. Þá afhenti Isavia nefndinni einnig afrit af athugasemdum Colas vegna málsins ásamt fylgigögnum.
Í umsögn Isavia kemur fram að félagið telji sér óskylt að afhenda nákvæmar kostnaðaráætlanir fyrir framkvæmdir sínar, enda varði þær mikilvæga fjárhagslega hagsmuni fyrirtækisins og ríkisins, sbr. 9. gr. og 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Opinber fyrirtæki hafi verulega hagsmuni af því að tryggja samkeppni við framkvæmd opinberra innkaupa óháð fyrirkomulagi innkaupanna. Leynd yfir áætluðum einingaverðum kaupanda sé mikilvægur hluti af því að tryggja slíka samkeppni, meðal annars með því að takmarka þá áhættu að bjóðendur hagi tilboðum sínum alfarið í takt við kostnaðaráætlanir kaupanda og auki líkur á að bjóðendur bjóði sem samkeppnishæfust verð.
Með því að stuðla að virkri samkeppni geti opinberir kaupendur nýtt takmarkaða fjármuni á sem hagkvæmastan hátt. Hagkvæmni að þessu leyti geti haft veruleg efnahagsleg áhrif fyrir fyrirtækið og þar af leiðand ríkið. Einkahagsmunir Isavia og opinberir hagsmunir ríkisins fari að þessu leyti saman. Þessa hagsmuni þurfi að vega og meta á móti hagsmunum almennings eða eftir atvikum einstakra fyrirtækja af því að fá aðgang að upplýsingunum.
Lögmætir hagsmunir kæranda nái ekki til nákvæmrar áætlunar Isavia á einingarverðum. Hagsmunir kæranda af slíkri afhendingu upplýsinga snúi aðallega að því að bæta samkeppnisstöðu kæranda á kostnað annarra bjóðenda, eða að öðrum kosti knýja Isavia til að birta áætlanir sínar opinberlega með neikvæðum áhrifum á hagkvæmni innkaupa. Mikilvægt sé að opinberir kaupendur hafi svigrúm til að gera fjárhagslegar áætlanir fyrir tilteknar verkframkvæmdir, án þess að áætlunin hafi óæskileg áhrif á tilboð í verkin. Hagsmunir Isavia af því að leynd sé haldið yfir áætluðum einingarverðum sé því mun ríkari en hagsmunir kæranda og almennings af því að þau séu birt.
Í umsögn Isavia er einnig rakið að félagið telji sér óheimilt að afhenda kæranda upplýsingar úr tilboði Colas sem varði mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni félagsins, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, enda liggi ekki fyrir samþykki Colas fyrir afhendingu upplýsinganna, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Vísað er til meginreglna um mat á trúnaðarupplýsingum og trúnaðarskyldu opinberra kaupenda samkvæmt 42. gr. reglugerðar 340/2017 og 1. mgr. 17. gr. laga um opinber innkaup. Þrátt fyrir að umrædd framkvæmd heyri ekki undir gildissvið þeirra telur félagið það hafa áhrif að í ákvæðunum sé sérstaklega tiltekið að kaupanda sé óheimilt að afhenda upplýsingar sem fyrirtæki hafi lagt fram sem trúnaðarupplýsingar.
Hvað varðar synjun um aðgang að tilteknum upplýsingum í tilboðsskrám Colas sé ljóst að upplýsingar um einingarverð og samtölur fyrir tiltekna verkhluta varði mikilvæga virka fjárhagslega hagsmuni Colas. Um sé að ræða mjög nýlegar verðupplýsingar úr opinberri samkeppni og sé afhending þeirra til þess fallin að veikja verulega samkeppnisstöðu fyrirtækisins við þátttöku í opinberum innkaupaferlum. Þá megi horfa til 42. gr. reglugerðar nr. 340/2017 og 1. mgr. 17. gr. laga nr. 120/2016 sem mæli sérstaklega fyrir um að kaupanda sé óheimilt að láta af hendi upplýsingar um einingarverð.
Framangreindu til viðbótar byggir Isavia á að tilteknar upplýsingar í tölvupóstssamskiptum milli Isavia og Colas falli undir 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Allar upplýsingar sem hafi verið afmáðar eigi það sammerkt að vera annaðhvort samtölur tiltekinna verkhluta eða gera aðilum kleift að reikna út slíkar samtölur, sem varði viðskiptalega hagmuni Colas en gefi einnig sterkar vísbendingar um einingarverð.
Hvað varðar synjun um afhendingu á minnispunktum starfsmanns vísar Isavia til þess að um vinnugagn sé að ræða sem sé undanþegið upplýsingarétti almennings með vísan til 6. og 8. gr. upplýsingalaga. Um sé að ræða ófullgert vinnugagn á vinnslustigi sem ritað hafi verið af starfsmanni Isavia og ekki verið afhent öðrum. Engar af undantekningum 3. mgr. 8. gr. eigi við um skjalið.
Hvað varðar synjun á aðgangi að tilteknum upplýsingum í ferilskrá eins starfsmanns Colas vísar Isavia til þess að upplýsingarnar falli undir 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Hinar yfirstrikuðu upplýsingar séu ítarlegar lýsingar á verkaðferðum Colas auk vandamála sem félagið hafi greint og leyst við framkvæmd tveggja verkefna, annars vegar malbikun á Reykjavíkurflugvelli 2021–2022 og hins vegar malbikun á Egilsstaðaflugvelli sumarið 2021. Þrátt fyrir að lýsingar á aðferðafræðinni séu að vissu leyti almenns eðlis, hafi Isavia engar forsendur til að draga í efa afstöðu Colas um að opinberun upplýsinganna myndi skaða hagsmuni félagsins.
Hvað varðar synjun á afhendingu annarra tilboðsgagna Colas er rakið í umsögn Isavia að Colas hafi verulega hagsmuni af því að samkeppnisaðili fyrirtækisins geti ekki hagnýtt sér gögn um aðferðafræði, ferla, áætlanir og fleiri upplýsingar um starfsemi Colas. Þá sé vandséð að kærandi hafi lögmæta hagsmuni af afhendingu gagnanna, hvorki sérstaka né almenna. Kærandi hafi ekki verið þátttakandi í innkaupaferlinu og að sú verðfyrirspurn sem gögnin tengjast hafi ekki verið grundvöllur endanlegs samnings við Colas. Isavia telur því að hagsmunir Colas af því að trúnaðar sé gætt um gögnin séu mun ríkari en hagsmunir kæranda af afhendingu þeirra og að synja skuli um aðgang að gögnunum samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Loks telji Isavia að það sé félaginu nær ómögulegt að veita aðgang að afmörkuðum hlutum umræddra gagna, í samræmi við 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, enda varði gögnin nákvæmar upplýsingar um rekstur þriðja aðila.
Í athugasemdum Colas vegna málsins er samþykkt að tiltekið skjal, sem félagið lagði fram með tilboði sínu, verði afhent kæranda þó með þeim hætti að ákveðnar upplýsingar í skjalinu verði afmáðar. Colas tekur fram að þau gögn og upplýsingar sem synjað hafi verið um afhendingu á varði mikilvæga og virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni félagsins sem undanþegin séu upplýsingarétti á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdunum er fjallað um hvert og eitt skjal sem varða félagið og rökstutt hvaða ástæður liggja að baki því að skjalið skuli undanþegið upplýsingarétti kæranda. Kemur meðal annars fram að í gögnunum sé að finna atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál sem byggi á margra mánaða og í einhverjum tilvikum margra ára vinnu og fjármagni sem kærandi geti nýtt sér óhindrað, fengi hann upplýsingarnar afhentar. Slík afhending muni raska rekstrar- og samkeppnisstöðu Colas og leggi félagið áherslu á að kærandi sé einn helsti samkeppnisaðili þess. Þá er í athugasemdunum lögð áhersla á að 1. mgr. 17. gr. laga nr. 120/2016 og 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 standi í vegi fyrir að afhenda megi gögnin til kæranda.
Umsögn Isavia var kynnt kæranda með tölvupósti 15. desember 2023 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum sem og hann gerði 7. nóvember sama ár. Í athugasemdum kæranda er meðal annars rakið að fyrir liggi að í stað þess að halda opinbert útboð um verkið eða veita fyrirtækjum jöfn tækifæri til að bjóða í það hafi Isavia framkvæmt lokaða verðfyrirspurn og Colas hafi verið eini íslenski aðilinn sem hafi verið boðið að taka þátt í því.
Hagsmunir Colas af leynd yfir umbeðnum upplýsingum eigi ekki að vega þyngra en þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felist í því að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar. Leynd yfir upplýsingunum stuðli að því að samkeppnistakmörkunum sé viðhaldið. Fyrir liggi að Colas hafi alfarið séð um alla malbikunarþjónustu á öllum flugvallarsvæðum landsins í fjöldamörg ár. Hafi þessi staðreynd leitt til algjörrar einokunar fyrirtækisins á slíkum verkframkvæmdum, sem séu bæði umfangsmiklar og mjög arðbærar. Þar sem aldrei hafi komið til þess að Isavia hafi boðið út viðkomandi þjónustu eða veitt kæranda eða öðrum malbikunarfyrirtækjum en Colas möguleika á því að koma að slíkum verkum, og ekki sé fyrirséð að svo verði gert í framtíðinni, verði ekki séð að afhending á gögnunum feli í sér samkeppnisröskun. Almenningur, þar á meðal kærandi, hafi verulega ríka hagsmuni af því að fá upplýsingar um hvernig Isavia ráðstafi opinberu fé í framkvæmdum sem þessum.
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við meðferð þess.
Niðurstaða
1. Afmörkun kæruefnis
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í tengslum við verðfyrirspurn Isavia, nr. V23016, en með henni leitaði félagið eftir tilboðum í malbikun á Akureyrarflugvelli frá tilteknum aðilum, þar með talið Colas. Samkvæmt upplýsingum frá Isavia var tilboð Colas metið ógilt en í kjölfarið fóru fram viðræður milli Colas og Isavia sem lyktaði með undirritun verksamnings, dags. 14. júní 2023. Framkvæmdir munu hafa hafist 19. júní 2023 og þeim lokið 7. september sama ár.
Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga taka lögin til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera með vissum undantekningum. Isavia innanlandsflugvellir ehf. falla undir ákvæðið enda er félagið alfarið í eigu Isavia ohf., sem er í eigu íslenska ríkisins.
Isavia hefur afhent kæranda hluta þeirra gagna sem falla undir upplýsingabeiðni hans og hefur Colas samþykkt að kæranda verði afhent skjal auðkennt „Akureyrarflugvöllur – Organization Chart“. Verður kæranda því veittur aðgangur að skjalinu.
Isavia afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af gögnum sem félagið taldi falla undir kæru málsins en kæranda hefur ýmist verið synjað um aðgang að gögnunum í heild eða að hluta. Um er að ræða eftirfarandi gögn:
- Tölvupóstssamskipti milli Colas og Isavia á tímabilinu frá 25. apríl 2023 til 14. júní sama ár.
- Tilboðsskrár Colas, dags. 12. apríl 2023 og 2. maí sama ár.
- Samantektarskjal Colas:
- Skipurit og lykilstarfsmenn.
- Ferli og aðferðir.
- Ferli og aðferðir.
- Ferli og aðferðir.
- Malbik, efni og hönnun.
- Malbik efni og hönnun.
- Aðfangakeðja og framleiðsla.
- Viðhald og ábyrgð.
- Viðhald og ábyrgð.
- Gögn úr gæðahandbók Colas.
- Gæðaeftirlitsáætlun Colas.
- Færuplan – flughlað Akureyri.
- Ferilskrá starfsmanns Colas.
- Verkáætlun Colas.
- Kostnaðaráætlanir Isavia frá júlí 2022 og apríl 2023.
- Minnispunktar starfsmanns Isavia, dags. 29. ágúst 2023.
Við mat á rétti kæranda til aðgangs að framangreindum gögnum er þess að gæta að í fyrri úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafa þátttakendur í útboðum og verðkönnunum verið taldir eiga sérstaka hagsmuni af aðgangi að tilboðum annarra tilboðsgjafa enda hafi þeir ríka hagsmuni af því að geta gengið úr skugga um hvort rétt hafi verið staðið að mati á tilboðum, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og t.d. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 852/2019 og 907/2020.
Í því máli sem hér um ræðir liggur fyrir að kærandi var ekki á meðal þátttakenda í verðfyrirspurninni. Um rétt kæranda til aðgangs að tilboðsgögnum Colas sem og öðrum gögnum fer því eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, en samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna.
2. Hvort aðgangur kæranda að gögnunum verði takmarkaður
2.1. Almennt um aðgang kæranda að gögnum sem varða Colas
Fyrst verður leyst úr hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að gögnum sem varða Colas, sbr. gögn sem eru tilgreind undir liðum 1–8 í kafla 1 hér að framan. Líkt og er nánar rakið hér að neðan hefur kæranda ýmist verið synjað um aðgang að gögnunum í heild eða að hluta.
Synjun Isavia hvað varðar þessi gögn byggist á 2. máls. 9. gr. upplýsingalaga og leggst Colas gegn afhendingu meirihluta gagnanna á grundvelli sama lagaákvæðis. Samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á.
Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að ákvæðið feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær sé rétt að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.
Í athugasemdunum segir enn fremur um 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga:
Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir máli að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Líkt og er rakið í fyrrgreindum athugasemdum skiptir almennt verulegu máli við mat á hagsmunum almennings hvort og þá að hvaða leyti upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár. Á þetta reynir sérstaklega þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, sem fela í sér að hið opinbera kaupir af þeim þjónustu, verk eða annað. Í ljósi meginreglu upplýsingalaga, sbr. 5. gr. laganna, geta hagsmunir almennings af því að fá aðgang að slíkum upplýsingum rutt til hliðar viðskiptalegum hagsmunum enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi viðkomandi samningsaðila tjóni verði upplýsingarnar gerðar opinberar.
Hefur úrskurðarnefndin m.a. byggt á því í úrskurðum sínum að það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald opinberra aðila til einkaaðila fyrir veitta þjónustu eða vörur skuli fara leynt, verði að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings, sbr. m.a. úrskurði nefndarinnar nr. 1162/2023 og 1202/2024. Þá er rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem gera samninga við stjórnvöld eða lögaðila er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða í senn að vera búin undir að mæta samkeppni frá öðrum sem og að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum um viðkomandi samninga, meðal annars í því skyni að stuðla að gagnsæi í stjórnsýslunni og veita stjórnvöldum aðhald.
Úrskurðarnefndin hefur jafnframt lagt til grundvallar að sjónarmið um hagsmuni almennings eigi við með áþekkum hætti þegar fyrirtæki óskar eftir aðgangi að einingarverðum tilboða vegna tilboðsumleitana sem það hefur ekki tekið þátt í, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 688/2017. Þá hefur nefndin lagt til grundvallar að almenningur hafi hagsmuni af því að geta kynnt sér hvernig opinberir aðilar standa að verðkönnunum, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 852/2019.
Af 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga leiðir síðan að ef ákvæði 6.–10. gr. laganna um takmarkanir á upplýsingarétti eiga aðeins við um hluta gagns skal veita aðgang að öðrum hlutum þess. Með vísan til þessa ákvæðis hefur úrskurðarnefndin margsinnis kveðið á um að stjórnvöld eða aðrir aðilar sem falla undir ákvæði upplýsingalaga skuli afhenda tiltekinn hluta umbeðins gagns eða lagt fyrir þá að strika yfir ákveðnar upplýsingar og afhenda gagn þannig.
Verður nú leyst úr hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að gögnum sem varða Colas með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum.
2.1.1. Tölvupóstssamskipti og tilboðsskrár Colas
Fyrst verður leyst úr hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að tilboðsskrám Colas og tölvupóstssamskiptum milli félagsins og Isavia, sbr. gögn sem eru tilgreind undir liðum 1 og 2 í kafla 1 hér að framan.
Í kjölfar beiðni kæranda afhenti Isavia honum tilboðsblöð og tilboðsskrár Colas. Samkvæmt upplýsingum frá Isavia er um að ræða tvö tilboð, annars vegar tilboð sem Colas lagði fram við meðferð verðfyrirspurnarinnar, dags. 12. apríl 2023, og hins vegar endurskoðað tilboð sem félagið mun hafa lagt fram í kjölfar viðræðna við Isavia, dags. 2. maí 2023. Í skjölunum sem Isavia afhenti kæranda voru allar upplýsingar sem komu fram á umræddum tilboðsblöðum og tilboðsskrám afmáðar að undanskildum upplýsingum um heildarfjárhæð tilboðanna. Í afhentum skjölum var þannig strikað yfir upplýsingar um einingarverð Colas vegna tiltekinna verkþátta auk upplýsinga um heildarfjárhæðir einstakra verkþátta og verkhluta. Auk þessa afhenti Isavia kæranda tölvupóstssamskipti milli félagsins og Colas, sem fram fóru tímabilinu 25. apríl 2023 til 14. júní 2023, en þar höfðu tilteknar upplýsingar verið afmáðar sem allar áttu það sammerkt að innihalda upplýsingar um verð Colas.
Eins og áður hefur verið rakið mat Isavia ógilt það tilboð sem Colas lagði fram við meðferð verðfyrirspurnarinnar og komst því ekki á samningur milli félaganna á grundvelli tilboðsins. Þær verðupplýsingar sem voru afmáðar í skjalinu sem var afhent kæranda hafa því ekki að geyma upplýsingar sem geta varpað ljósi á ráðstöfun opinbers fjár. Að þessu gættu og að teknu tilliti til efnis skjalsins er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir Colas af því að upplýsingarnar fari leynt vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að geta kynnt sér þær. Samkvæmt þessu og að teknu tilliti til þeirra almennu sjónarmiða um beitingu 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga sem rakin eru í kafla 2.1 hér að framan verður fallist á að Isavia hafi verið óheimilt að veita kæranda aðgang að þessum upplýsingum og verður ákvörðun Isavia staðfest hvað varðar synjun á aðgangi kæranda að umræddum upplýsingum.
Sömu sjónarmið eiga ekki við um tilboðið sem Colas lagði fram í kjölfar viðræðna við Isavia en fyrir liggur að samningur komst á milli félaganna á grundvelli þess tilboðs. Upplýsingarnar sem hafa verið afmáðar úr því tilboði lúta þannig með beinum hætti að kaupum hins opinbera á verki og þar með ráðstöfun opinberra fjármuna. Hið sama á við um upplýsingar sem hafa verið afmáðar úr fyrrgreindum tölvupóstssamskiptum varðandi tilboðsfjárhæð fyrir framkvæmd verksins og fjárhæð tiltekins liðar í tilboðinu. Þá þykir mega ráða af tölvupóstssamskiptunum að starfsmaður Isavia hafi fært inn ranga samningsfjárhæð í drög að verksamningi milli Isavia og Colas en strikað var yfir þá fjárhæð í skjalinu sem var afhent kæranda.
Eftir yfirferð á umræddum gögnum, sem eru frá fyrri hluta árs 2023, telur úrskurðarnefndin að ekki hafi verið sýnt fram á að upplýsingar í þeim nái til svo mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna að aðgangi að umbeðnum upplýsingum verði synjað á þeim grundvelli. Þegar vegnir eru saman hagsmunir sem Colas hefur af því að synjað sé um aðgang að upplýsingunum annars vegar og þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í aðgangi almennings að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna hins vegar verður ekki fallist á að Isavia hafi verið rétt að synja um aðgang að umbeðnum upplýsingum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, sbr. þau almennu sjónarmið um beitingu 2. málsl. greinarinnar sem rakin eru í kafla 2.1 að framan.
2.1.2. Samantektarskjal Colas
2.1.2.1. Almennt
Í grein 3.10 í skilmálum verðfyrirspurnarinnar kom fram að val tilboða myndi ráðast af gæðum tilboða (40%) og verði (60%). Í viðauka H, sem var á meðal þeirra gagna sem fylgdu verðfyrirspurn Isavia og sem félagið afhenti kæranda, kom fram nánari lýsing á þeim forsendum sem voru lagðar til grundvallar við mat á gæðum tilboðs. Í viðaukanum var fjallað um níu atriði sem yrðu metin til stiga og var þátttakendum ætlað að leggja fram nánari upplýsingar um hvert og eitt atriði.
Í samræmi við fyrirmæli viðaukans lagði Colas fram skjal með tilboði sínu sem hafði að geyma upplýsingar um þau atriði sem yrðu metin til stiga samkvæmt fyrrgreindum viðauka, sbr. skjalið sem er tilgreint undir lið 4 í kafla 1 hér að framan. Skjalið, sem ber heitið „Answers to all Quality Requirements in appendix H“, telur 21 blaðsíðu og skiptist í níu kafla en kaflaskiptingin tekur mið af uppsetningu viðaukans.
Í svarbréfi sínu til kæranda, dags. 20. september 2023, synjaði Isavia honum um aðgang að skjalinu. Eins og áður hefur verið rakið samþykkti Colas við meðferð þessa máls að afhenda mætti kæranda kafla 1–7 í skjalinu þó þannig að tilteknar upplýsingar yrðu afmáðar úr köflunum með vísan til 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Af þessu tilefni afhenti Colas nefndinni afrit af skjalinu þar sem félagið hafði strikað yfir þær upplýsingar sem það taldi falla undir umrætt ákvæði. Í ljósi samþykkis Colas verður einungis leyst úr því hvort synja skuli kæranda um aðgang að þeim upplýsingum sem félagið telur að falli undir 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
2.1.2.2. Kaflar 1 og 2
Í fyrsta lagi eru afmáðar tilteknar upplýsingar úr 1. kafla sem ber yfirskriftina „Skipurit og lykilstarfsmenn“. Nánar tiltekið eru afmáðar upplýsingar um (1) starfsreynslu og nöfn þrettán lykilstarfsmanna Colas, (2) upplýsingar um afkasta- og geymslugetu malbikunarstöðvar félagsins á Akureyri og (3) tilteknar upplýsingar um tækið „Moventor Skiddometer BV11“. Þá eru afmáðar tilteknar upplýsingar úr 2. kafla, sem ber yfirskriftina „Ferli og aðferðir“, sem varða öryggismenningu Colas og hvernig öryggismálum er hagað áður en verk hefst og á meðan verki stendur.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að telja að þær upplýsingar sem hafa verið afmáðar úr 1. kafla séu fremur almenns eðlis auk þess sem ýmsar af upplýsingunum myndu almennt teljast til opinberra upplýsinga. Í þessu samhengi skal á það bent að upplýsingar um afkastagetu malbikunarstöðvar Colas á Akureyri eru þegar aðgengilegar á vefsíðu félagsins. Þá hefur kæranda þegar verið veittur aðgangur að ferilskrám þriggja starfsmanna Colas sem hafa að geyma ítarlegri upplýsingar um verk- og starfsreynslu þessara starfsmanna en koma fram í 1. kafla skjalsins. Jafnframt virðast upplýsingar sem eru afmáðar um tækið „Moventor Skiddometer BV11“ einungis vera upplýsingar um íslenskt heiti á tegund þess tækis. Loks verður að telja að þær upplýsingar sem koma fram í 2. kafla séu fyrst og fremst almennar lýsingar á hvernig Colas hagar öryggismálum sínum auk almennra upplýsinga um hvernig félagið hugðist haga öryggismálum við framkvæmd verksins.
Samkvæmt framangreindu og að virtu eðli upplýsinganna að öðru leyti verður ekki séð að hagsmunum Colas sé hætta búin þótt kæranda og almenningi verði veittur aðgangur að þeim. Að þessu gættu og að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem eru rakin í kafla 2.1 hér að framan verður að telja að réttur til aðgangs að upplýsingunum verði ekki takmarkaður á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
2.1.2.3. Kaflar 3 og 4
Í öðru lagi eru tilteknar upplýsingar afmáðar úr 3. og 4 kafla sem bera báðir yfirskriftina „Ferli og aðferðir“. Í 3. kafla hafa verið afmáðar upplýsingar er varða (1) afkasta- og geymslugetu malbikunarstöðvar félagsins á Akureyri auk upplýsinga um tiltekinn búnað stöðvarinnar, (2) hvernig félagið hugðist standa að flutningi malbiks við framkvæmd verksins, (3) umfjöllun um hönnunarblöndu félagsins, (4) prófanir malbiksblöndu á rannsóknarstofu og (5) hvernig félagið hugðist standa að útlögn malbiks við framkvæmd verksins. Í 4. kafla hafa verið afmáðar upplýsingar sem hafa að geyma lýsingar á tilteknum verkferlum Colas.
Með vísan til umfjöllunar í kafla 2.1.2.2 hér að framan verður ekki fallist á að aðgangur kæranda að upplýsingum í 3. kafla um afkasta- og geymslugetu malbikunarstöðvar Colas á Akureyri verði takmarkaður á grundvelli 2. máls. 9. gr. upplýsingalaga. Þá verður að telja að upplýsingar í 3. kafla um hvernig félagið hugðist standa að flutningi malbiks við framkvæmd verksins og upplýsingar í 4. kafla með lýsingum á tilteknum verkferlum félagsins séu fyrst og fremst almenns eðlis. Samkvæmt þessu og að virtu eðli upplýsinganna að öðru leyti verður ekki séð að hagsmunum Colas sé hætta búin þótt kæranda og almenningi verði veittur aðgangur að þeim. Að þessu gættu og að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem eru rakin í kafla 2.1 hér að framan verður að telja að réttur til aðgangs að upplýsingunum verði ekki takmarkaður á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
Að öðru leyti en greinir hér að framan verður að telja að þær upplýsingar sem hafa verið afmáðar úr 3. kafla feli í sér lýsingar á sértækum tæknilegum útfærslum og verklagi sem Colas hugðist beita við framkvæmd verksins. Samkvæmt þessu og að virtu eðli upplýsinganna að öðru leyti telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að aðgangur kæranda og almennings að þessum upplýsingum kunni að geta valdið félaginu tjóni. Er það mat nefndarinnar, hvað varðar aðgang að þessum upplýsingum, að hagsmunir félagsins vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að upplýsingunum. Verður því fallist á að tilteknar upplýsingar verði afmáðar úr þessum kafla með vísan til 2. málsl. 9. gr. upplýsingamála, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
2.1.2.4. Kaflar 5 og 6
Í þriðja lagi eru afmáðar tilteknar upplýsingar úr 5. og 6. kafla sem bera báðir yfirskriftina „Malbik, efni og hönnun“. Nánar tiltekið eru afmáðar upplýsingar í 5. kafla sem varða (1) hráefni malbiksins sem Colas hugðist nota til verksins, (2) upplýsingar um hönnun þess, (3) aðgerðir sem félagið hugðist viðhafa til að tryggja samræmi við framleiðslu og til að bregðast við atriðum tengdum veðri. Í 6. kafla eru afmáðar upplýsingar um verklag í tengslum við sannprófun hönnunarblöndu auk upplýsinga um hvernig brugðist yrði við kæmu upp frávik frá hönnunarblöndu og kröfum verkkaupa.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að réttur kæranda til aðgangs að upplýsingum um heiti 2. tölul. 5. kafla verði ekki takmarkaður á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Að öðru leyti telur úrskurðarnefndin að þær upplýsingar sem hafa verið afmáðar úr köflum 5 og 6 varði virka mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Colas sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt. Í þessu samhengi er þess að gæta að í 5. og 6. kafla koma fram ítarlegar lýsingar á þeim hráefnum sem félagið hugðist nota í mismunandi tegundir malbiks, nákvæmar upplýsingar um hönnun þess og lýsingar á sértækum tæknilegum útfærslu og verklagi Colas við malbikunarframkvæmdir. Verður að telja að aðgangur kæranda og almennings að upplýsingunum sé til þess fallinn að valda félaginu tjóni. Er það mat nefndarinnar, hvað varðar aðgang að þessum upplýsingum, að hagsmunir félagsins vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að upplýsingunum. Verður því fallist á að tilteknar upplýsingar verði afmáðar úr þessum kafla með vísan til 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
2.1.2.5. Kafli 7
Í fjórða lagi eru afmáðar tilteknar upplýsingar úr kafla 7 sem ber yfirskriftina „Aðfangakeðja og framleiðsla“. Nánar tiltekið eru afmáðar upplýsingar um aðfangakeðju þeirra steinefna sem Colas hugðist útvega vegna verksins og nánar fjallað um eðli þeirra efna, hvaða birgjar myndu útvega þau auk upplýsinga um framleiðslu-, prófana- og skoðanaferli félagsins.
Í þeim hluta kaflans sem lýtur að framleiðsluferli eru afmáðar tilteknar upplýsingar er varða fyrrgreinda malbikunarstöð félagsins, þar á meðal um hvaða stöð sé að ræða, um eignarhald, staðsetningu og framleiðslu- og geymslugetu stöðvarinnar, að stöðin sé með starfsleyfi og að hún uppfylli tiltekna kröfu. Með vísan til umfjöllunar í kafla 2.1.2.2 verður ekki fallist á að takmarka eigi aðgang kæranda að upplýsingum um framleiðslu- og geymslugetu stöðvarinnar. Þá liggja opinberlega fyrir upplýsingar um eignarhald stöðvarinnar, staðsetningu hennar, að hún sé með starfsleyfi og að hún uppfylli tiltekna kröfu. Verður réttur kæranda til aðgangs að þessum upplýsingum því ekki takmarkaður á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
Í 3. tölul. 7. kafla, sem ber yfirskriftina „Prófanir og skoðanir“, eru afmáðar upplýsingar um tiltekið kerfi sem Colas notast til að fylgjast með framleiðslunni, upplýsingar um vottun malbiksins og vottunaraðila. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál bendir á að upplýsingar um þessi atriði eru þegar aðgengilegar á vefsíðu félagsins og verður réttur kæranda til aðgangs að þeim því ekki takmarkaður á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Þá hefur Colas fallist á að veita kæranda upplýsingar um gerð þess viðloðunarefnis sem félagið hugðist nota í framkvæmdinni og verður því ekki fallist á að upplýsingar um gerð efnisins, sem hafa verið afmáðar úr 7. kafla, verði undanþegnar upplýsingarétti á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Loks verður ekki fallist á að almennar upplýsingar um tiltekinn verkferil í niðurlagi kaflans verði undanþegnar upplýsingarétti á grundvelli umrædds lagaákvæðis.
Að öðru leyti telur úrskurðarnefndin að þær upplýsingar sem hafa verið afmáðar úr kaflanum varði virka mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Colas sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt. Í þessu samhengi er þess að gæta í kaflanum koma fram ítarlegar lýsingar á hvernig Colas hugðist útvega þau steinefni sem félagið ráðgerði að nýta til verksins auk upplýsinga um eðli efnanna og birgja félagsins. Þá koma fram í kaflanum ítarlegar upplýsingar um tæknilega eiginleika þeirrar malbikunarstöðvar sem Colas hugðist nýta til verksins og ítarlegar lýsingar á prófunum og skoðunum félagsins. Verður að telja að aðgangur kæranda og almennings að þessum upplýsingum sé til þess fallinn að valda félaginu tjóni. Er það mat nefndarinnar, hvað varðar aðgang að þessum upplýsingum, að hagsmunir félagsins vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að upplýsingunum. Verður því fallist á að tilteknar upplýsingar verði afmáðar úr þessum kafla með vísan til 2. málsl. 9. gr. upplýsingamála, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
2.1.2.6. Kaflar 8 og 9
Í fimmta lagi byggir Isavia á að synja skuli kæranda um aðgang að þeim upplýsingum sem koma fram í köflum 8 og 9 í heild sinni og leggst Colas jafnframt gegn afhendingu þessara upplýsinga. Í umræddum köflum, sem báðir bera yfirskriftina „Viðhald og ábyrgð“, er að finna greiningu Colas á lágmarkslíftíma malbiks félagsins, helstu aðgerðum og viðhaldi á ábyrgðartíma verksins auk sundurliðaðra upplýsinga um kostnaðinn við ábyrgð á líftíma verksins.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að telja að þessir kaflar varði í heild sinni virka mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Colas sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt. Hvað varðar upplýsingar um kostnaðinn við ábyrgð á líftíma verksins lítur nefndin til þess að skjalið hefur að geyma upplýsingar um einingarverð og heildarkostnað vegna tiltekinna aðgerða sem búið er að uppreikna miðað við tíu ára ábyrgðartíma. Ætla má að samkeppnisaðilar sem hefðu upplýsingarnar undir höndum fengju mikilvæga innsýn í hvernig Colas verðmetur kostnað við ábyrgðir og ættu auðveldara með að keppa við fyrirtækið á samkeppnismarkaði. Þá ber einnig til þess að líta að ekki komst á samningur um þá tíu ára ábyrgð sem kostnaðargreiningin tók til.
Að framangreindu gættu telur úrskurðarnefndin að aðgangur kæranda og almennings að umræddum upplýsingum sé til þess fallinn að valda Colas tjóni. Er það mat nefndarinnar, hvað varðar aðgang að upplýsingum í köflum 8 og 9 í skjalinu, að hagsmunir Colas vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að upplýsingunum. Verður því fallist á að Isavia hafi verið óheimilt að veita kæranda aðgang að þessum upplýsingum samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
2.1.3. Gögn úr gæðahandbók, gæðaeftirlitsáætlun og færuplan
Að framangreindu frágengnu þarf að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að gögnum úr gæðahandbók Colas, gæðaeftirlitsáætlun félagsins og svokölluðu færuplani, sbr. gögn sem eru tilgreind í liðum 4–6 í kafla 1 hér að framan.
Gögnin úr gæðahandbók Colas eru ýmsir verkferlar félagsins sem eru settir upp sem flæðirit. Af efni verkferlanna verður ráðið að þeir hafi að geyma upplýsingar um hvernig Colas hagar innra skipulagi sínu í tengslum við malbikunarframkvæmdir. Gæðaeftirlitsáætlun Colas telur sjö blaðsíður og er þar að finna upplýsingar um eftirlit með ýmsum þáttum í tengslum við malbikunarframkvæmdir, svo sem um eftirlitsaðferð, tíðni, ábyrgð og fleira. Þá er í skjalinu einnig að finna upplýsingar um framleiðslu, hráefni og prófanir.
Framangreindu til viðbótar áttu bjóðendur, samkvæmt fyrrgreindum viðauka H, að leggja fram ítarlegar upplýsingar um færuplan (e. the asphalting process) og aðferð við útlagningu malbiks. Á meðal tilboðsgagna Colas var umbeðið færuplan sem sýnir hvernig félagið ætlaði að haga útlagningu malbiks við framkvæmd verksins.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni framangreindra gagna og telur nefndin að gögnin eigi það sammerkt að varða innra skipulag Colas og sértækar tæknilegar lausnir félagsins. Að virtu efni gagnanna er það mat nefndarinnar að aðgangur kæranda og almennings að gögnunum sé til þess fallinn að valda félaginu tjóni. Er það mat nefndarinnar, hvað varðar aðgang að þessum gögnum, að hagsmunir félagsins vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að upplýsingunum. Verður því fallist á að Isavia hafi verið óheimilt að veita kæranda aðgang að þessum gögnum samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga og ákvörðun Isavia staðfest hvað varðar synjun á aðgangi kæranda að umræddum gögnum.
2.1.4. Ferilskrá starfsmanns og verkáætlun
Á meðal tilboðsgagna Colas voru ferilskrár þriggja starfsmanna félagsins. Isavia afhenti kæranda ferilskrárnar með þeim hætti að tilteknar upplýsingar höfðu verið afmáðar úr ferilskrá eins starfsmannsins, sbr. skjal sem er tilgreint undir lið 7 í kafla 1 hér að framan. Þá var kæranda synjað um aðgang að verkáætlun Colas vegna verksins, sbr. skjal sem er tilgreint undir lið 8 í kafla 1 hér að framan.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þær upplýsingar sem hafa verið afmáðar úr umræddri ferilskrá. Þar koma fram ítarlegar og sértækar lýsingar á verklagi Colas við framkvæmd malbiksyfirlagna á Reykjavíkurflugvelli og Egilsstaðaflugvelli. Jafnframt koma fram í skjalinu upplýsingar um hvernig félagið brást við og leysti úr tilteknum vandamálum sem komu upp við framkvæmdirnar. Að virtu efni þessara upplýsinga er það mat nefndarinnar að aðgangur kæranda og almennings að gögnunum kunni að valda Colas tjóni. Er það mat nefndarinnar, hvað varðar aðgang að þessum upplýsingum, að hagsmunir félagsins vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að upplýsingunum. Verður því fallist á að Isavia hafi verið óheimilt að veita kæranda aðgang að þessum upplýsingum samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga og ákvörðun Isavia staðfest hvað varðar synjun á aðgangi kæranda að umræddum upplýsingum.
Framlögð verkáætlun hefur að geyma upplýsingar um áætlaða tímalengd tiltekinna verkþátta auk upplýsinga um áætlaðan heildarverktíma verksins. Að mati nefndarinnar er vandséð að hagsmunum Colas yrði hætta búin þótt kæranda og almenningi yrði veittur aðgangur að verkáætlun félagsins. Að þessu gættu og að öðru leyti með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem eru rakin í kafla 2.1 hér að framan verður að telja að réttur til aðgangs að verkáætluninni verði ekki takmarkaður á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
2.1.5. Ákvæði 17. gr. laga nr. 120/2016 og 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005
Samkvæmt öllu framangreindu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga standi ekki í vegi fyrir afhendingu þeirra gagna sem eru tilgreind í liðum 1–2 og 7–8 í kafla 1 hér að framan. Þá telur úrskurðarnefndin að ákvæðið standi að sama skapi ekki í vegi fyrir afhendingu hluta þeirra upplýsinga sem koma fram í því skjali sem er tilgreint undir lið 3 í sama kafla.
Að því er varðar vísun Colas og Isavia til 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 120/2016, sbr. einnig 42. reglugerðar nr. 340/2017, telur úrskurðarnefndin að atriði sem þar eru talin upp kunni að vera samþýðanleg upplýsingum sem óheimilt sé að afhenda á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Hins vegar telur nefndin að framangreind gögn og upplýsingar heyri ekki þar undir, enda er það niðurstaða nefndarinnar að ekkert sé fram komið í málinu sem sé til þess fallið að skaða hagsmuni Colas ef aðgangur er veittur að þeim, svo vitnað sé til orðalags umræddra ákvæða, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1202/2024.
Loks nefnir Colas að Samkeppniseftirlitið hafi talið að móttaka eða miðlun sambærilegra upplýsinga geti falið í sér brot á 10. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, eða að slíkt geti hið minnsta raskað samkeppni. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að réttur til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum hjá aðila sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga, líkt og Isavia gerir óumdeilanlega, verður ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða 6.–10. gr. upplýsingalaga, eða ef sérstök þagnarskylduákvæði í öðrum lögum girða fyrir að heimilt sé að afhenda gögnin, sbr. gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Ljóst er að hið síðara á ekki við í máli þessu; 10. gr. samkeppnislaga, er lýtur að banni við ólögmætu samráði, telst ekki vera sérstakt þagnarskylduákvæði, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1078/2022.
Á hinn bóginn kunna sjónarmið um beitingu 10. gr. samkeppnislaga að hafa þýðingu við mat á því hvort gögn skuli undanþegin aðgangi almennings á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga enda leggur hin síðarnefnda grein bann við afhendingu upplýsinga um viðskiptahagsmuni lögaðila á borð við viðkvæmar upplýsingar um samkeppnisstöðu hans. Úrskurðarnefndin hefur í þessu máli litið til þess við mat sitt hvort birting gagnanna kynni að raska samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja sem gögnin varða, eða raska eðlilegri samkeppni að öðru leyti. Telur nefndin að birting gagnanna sé ekki til þess fallin að raska samkeppnishagsmunum verði kæranda heimilaður aðgangur að þeim.
Að framangreindu gættu og þar sem engar aðrar takmarkanir upplýsingaréttar eiga við í málinu verður kæranda veittur aðgangur að tilteknum gögnum og upplýsingum sem varða Colas í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði.
2.2. Kostnaðaráætlanir Isavia frá júlí 2022 og apríl 2023
Í kjölfar beiðni kæranda afhenti Isavia honum tvær kostnaðaráætlanir vegna framkvæmdarinnar en af heitum skjalanna verður ráðið að þær hafi verið gerðar annars vegar í júlí 2022 og hins vegar í apríl 2023. Í afhentum gögnum var strikað yfir einingarverð einstakra verkþátta og samtölur þeirra. Isavia byggir synjun sína á afhendingu þessara upplýsinga á 9. gr. og 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
Svo sem fyrr segir er samkvæmt síðari málslið 9. gr. upplýsingalaga óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Af fyrrgreindum kostnaðaráætlunum verður ekki annað ráðið en að þær feli í sér eigin greiningu Isavia á áætluðum kostnaði við framkvæmd verksins. Að þessu gættu stendur 9. gr. upplýsingalaga ekki í vegi fyrir afhendingu upplýsinganna til kæranda enda teljast hagsmunir Isavia ekki til þeirra einkahagsmuna sem ákvæðinu er ætlað að vernda, sbr. til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar í málum nr. 875/2020 og 1157/2023.
Samkvæmt 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins.
Í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi um 3. tölul. ákvæðisins:
Undir þessa undanþágu falla upplýsingar um fjármál ríkisins og efnahagsmál. Þetta eru þó ekki hvaða upplýsingar sem er heldur einvörðungu þær sem talist geta varðað mikilvæga hagsmuni ríkisins, eins og t.d. fjármálastöðugleika eða upplýsingar sem eru þess eðlis að afhending þeirra og birting gæti skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins. Þá er að sjálfsögðu til viðbótar hið almenna skilyrði að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgangur sé takmarkaður.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að telja að upplýsingar um einingarverð og samtölur þeirra í kostnaðaráætlunum Isavia teljist ekki til upplýsinga um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins í skilningi 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og verður réttur kæranda til aðgangs að upplýsingum því ekki takmarkaður á grundvelli ákvæðisins.
Á hinn bóginn er þess að gæta að Isavia leggur áherslu á það í umsögn sinni að leynd yfir þeim upplýsingum sem koma fram í kostnaðaráætlunum sé mikilvægur liður í að tryggja samkeppni og tryggja opinberum kaupendum sem hagstæðast verð. Þrátt fyrir að umræddar röksemdir Isavia séu settar fram til stuðnings því að gögnin skuli undanþegin upplýsingarétti almennings á grundvelli 3. tölul. 10. gr. verða þær að mati nefndarinnar að skoðast í ljósi 5. tölu. 10. gr. laganna enda hefur ákvæðinu verið beitt til að vernda hagsmuni sambærilega þeim sem Isavia tiltekur í umsögn sinni, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 993/2021 og 1047/2021.
Samkvæmt 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga skal veita aðgang að gögnum sem 5. tölul. 10. gr. tekur til jafnskjótt og ráðstöfunum eða prófunum er að fullu lokið. Fyrir liggur í málinu að umræddar kostnaðaráætlanir varða verkframkvæmd sem var lokið í september 2023. Þegar af þessum ástæðum verður að leggja til grundvallar að 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga geti ekki staðið í vegi fyrir afhendingu upplýsinganna til kæranda.
Í ljósi framangreinds og þar sem engar aðrar takmarkanir upplýsingaréttar eiga við um framangreindar kostnaðaráætlanir er Isavia skylt að veita kæranda aðgang að þeim án takmarkana í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði.
2.3. Minnispunktar starfsmanns Isavia
Isavia synjaði beiðni kæranda um afhendingu minnispunkta starfsmanns félagsins á þeim grundvelli að um vinnugagn væri að ræða. Samkvæmt upplýsingum frá Isavia munu minnispunktarnir hafa verið ritaðir í tengslum við fund Isavia og Colas sem fram fór 2. maí 2023.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga geta vinnugögn verið undanþegin upplýsingarétti. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8 gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. laganna.
Isavia afhenti úrskurðarnefndinni afrit af umbeðnu skjali. Af skjalinu verður ráðið að um sé að ræða ófullgerð drög að fundargerð og ber skjalið með sér að stafa frá Isavia. Þá ber skjalið með sér að hafa verið nýtt til undirbúnings við gerð endanlegs samnings við Colas. Þrátt fyrir að efni skjalsins beri með sér að staðið hafi til að afhenda það fundarmönnum í kjölfar fundarins er rakið í umsögn Isavia að skjalið hafi ekki verið afhent öðrum. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þá fullyrðingu félagsins. Að þessu og öðru framangreindu gættu er að mati nefndarinnar um að ræða vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga.
Enda þótt fallist sé á með Isavia að skjalið uppfylli efnisleg skilyrði þess að teljast vinnugagn þarf að kanna hvort önnur rök standi til að veita almennan aðgang að skjalinu. Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum að veita aðgang að vinnugögnum í vissum tilvikum. Þar segir orðrétt:
Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef:
- þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
- þar koma fram upplýsingar sem er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
- þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
- þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér skjalið og hefur það ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls, upplýsingar sem skylt er að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr. eða lýsingu á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði. Að þessu gættu kemur eingöngu til álita hvort skjalið hafi að geyma upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að með orðalaginu „upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram“ í skilningi 3. tölul. 3. mgr. ákvæðisins sé einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum sé ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki reglunni séu einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.
Í grein 1.1 í skilmálum verðfyrirspurnarinnar kom fram að líftími verksins skyldi vera að lágmarki 10 ár og að ábyrgðartími skyldi vera 80% af líftímanum, sbr. einnig 12. gr. viðauka A sem hafði að geyma form að verksamningi. Þá kom fram í grein 1.1 að þátttakandi skyldi leggja fram 15% verktryggingu sem skyldi gilda út ábyrgðartímann, sbr. einnig 13. gr. fyrrgreinds viðauka. Af gögnum málsins verður ráðið að ábyrgðartíma verksins hafi verið breytt frá því sem kom fram í fyrrgreindum skilmálum en í 12. gr. verksamningsins milli Isavia og Colas kom fram að ábyrgðartími þess skyldi vera að lágmarki 24 mánuðir. Þá verður jafnframt ráðið að í endanlegum samningi hafi tilhögun verktryggingar verið breytt frá því sem kom fram í umræddum skilmálum, sbr. 13. gr. verksamningsins.
Fyrrgreindir minnispunktar varpa ljósi á umræður sem fóru fram á fundi Isavia og Colas þar sem rætt var um að breyta ábyrgðartíma verksins. Þá verður einnig ráðið af minnispunktunum hver hafði frumkvæðið að breytingunni. Að mati nefndarinnar verður að telja að þessi breyting kunni að hafa haft áhrif á ákvörðun Isavia um að ganga til samninga við Colas.
Isavia upplýsti kæranda, með bréfi 4. september 2023, að á fyrrgreindum fundi hefði verið samið um að ábyrgðarkrafa yrði lækkuð niður í tvö ár og að samningsfjárhæð yrði lækkuð því til samræmis en þetta má einnig ráða af öðrum gögnum sem Isavia afhenti kæranda. Að þessu virtu verður að telja að sá hluti minnispunktana sem varðar umrædd atriði hafi ekki að geyma upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram í skilningi 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Á hinn bóginn verður ekki séð að önnur gögn málsins, þar með talið þau sem Isavia afhenti kæranda, hafi að geyma upplýsingar um hver hafði frumkvæðið að þessari breytingu og var ekki upplýst um þetta atriði í fyrrgreindu bréfi Isavia til kæranda.
Að framangreindu gættu og þar sem engar aðrar takmarkanir upplýsingarréttar eiga við lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að kærandi eigi rétt á aðgangi að þeim hluta minnispunktana sem hefur að geyma upplýsingar um hver hafði frumkvæðið að fyrrgreindri breytingu á ábyrgðartíma verksins, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. og 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga,. Verður Isavia því gert að veita kæranda aðgang að þessum hluta skjalsins í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði en að öðru leyti er synjun Isavia staðfest.
Úrskurðarorð
Isavia innanlandsflugvöllum ehf. er skylt að veita kæranda, Malbikstöðinni ehf., aðgang að eftirfarandi gögnum sem varða verðfyrirspurn og samningsgerð um malbikun á nýju flughlaði á Akureyrarflugvelli:
- Skjali auðkennt „Akureyrarflugvöllur – Organization Chart“.
- Tilboðsskrá Colas Ísland ehf, dags. 2. maí 2023, sbr. skjal auðkennt með rafræna skráarheitinu „Bill of Quantity – Colas 12.04.2023 endurskoðað 02.05.2023“.
- Tölvupóstssamskiptum milli Colas Ísland ehf. og Isavia innanlandsflugvalla ehf. á tímabilinu frá 25. apríl 2023 til 14. júní sama ár.
- Verkáætlun Colas Ísland ehf.
- Kostnaðaráætlunum Isavia innanlandsflugvalla ehf. frá júlí 2022 og apríl 2023.
Isavia innanlandsflugvöllum ehf. er jafnframt skylt að veita kæranda aðgang að texta á milli orðanna „ÁÞR leggur til“ og „frábrugðið verðfyrirspurnargögnum“ í minnispunktum starfsmanns Isavia innanlandsflugvalla ehf., dags. 29. ágúst 2023.
Isavia innanlandsflugvöllum ehf. er loks skylt að veita kæranda aðgang að samantektarskjali Colas Ísland ehf., auðkennt af Isavia innanlandsflugvöllum ehf. sem „Answers to all Quality Requirements in appendix H“, þó þannig að ekki skal veita kæranda aðgang að blaðsíðum 14 og 19–21 í skjalinu. Þá skal jafnframt strikað yfir upplýsingar úr skjalinu á svofelldan hátt:
- Á bls. 8 í skjalinu skal strikað yfir:
- Texta milli orðanna „t.d. verkstæði.“ og „Öll aðstaða“.
- Texta milli orðanna „samkvæmt meðfylgjandi gæðaeftirlitsáætlun.“ og „Niðurstöður malbikssýna“.
- Á bls. 9 í skjalinu skal strikað yfir:
- Texta milli orðanna „meðfylgjandi færuplani.“ og „Malbiksmatari af“.
- Texta milli orðanna „verður notaður“ og „Malbikunarvélin sem“
- Texta milli orðanna „Vögele 1900-3“ og „Hæðarmælingar verða“.
- Texta milli orðanna „til verkkaupa.“ og „Gæðaeftirlit verður“
- Texta milli orðanna „er í gangi“ og „Eftir útlögn“.
- Texta eftir orðunum „þykkt malbiks og þjöppun“.
- Á bls. 12 í skjalinu skal strikað yfir:
- Texta undir fyrirsögnunum „Steinefni í slitlagsmalbik – AC 16“, „Steinefni í burðarlagsmalbik – BRL 16“ og „Bindiefni:“.
- Texta undir fyrirsögninni „Viðloðunarefni“ að undanskildu orðinu „EvoTherm WM-30“.
- Texta undir fyrirsögninni „2. Malbik – hönnun“.
- Á bls. 13 í skjalinu skal strikað yfir:
- Texta sem koma fram undir fyrirsögninni „2. Malbik – hönnun“.
- Texta milli orðanna „sinna framleiðslu.“ og „Strangt eftirlit“.
- Texta milli orðanna „með framleiðslunni,“ og „Gæðaeftirlit við útlögn“.
- Texta á eftir orðunum „í reikninginn.“.
- Á bls. 15 í skjalinu skal strikað yfir:
- Texta milli orðanna „samþykktri malbiksblöndu.“ og „Tekin verða“.
- Texta milli orðanna „í útboðslýsingu“ og „Frágengið malbik“.
- Texta milli orðanna „þarf út.“ og „Niðurstöður prufuútlagnar“.
- Texta milli orðanna „fulltrúa verkkaupa.“ og „2. Frávik frá hönnunarblöndu“
- Texta á eftir orðunum „það uppgötvast.“.
- Á bls. 16 í skjalinu skal strikað yfir:
- Texta milli orðanna „útvega steinefni“ og „stungubik af gerðinni“.
- Texta milli orðanna „Steinefni í neðri malbikslög.“ og „Steinefni í slitlag.“.
- Texta milli orðanna „Steinefni í slitlag.“ og „Stungubik pen 160/220.“.
- Texta á eftir orðunum „Stungubik pen 160/220.“.
- Á bls. 17 í skjalinu skal strikað yfir:
- Texta milli orðanna „gerðinni Evotherm“ og „7,2 Framleiðsluferli“.
- Texta milli orðanna „fyrir heitt malbik.“ og „Stöðin er“.
- Texta milli orðanna „frá Umhverfisstofnun“ og „7.3 Prófanir og skoðanir“.
- Texta á eftir orðunum „verða lögð fram.“.
- Á bls. 18 í skjalinu skal strikað yfir texta fram að orðunum „Ferli til“.
Að öðru leyti en greinir hér að framan eru ákvarðanir Isavia innlandsflugvalla ehf., dags. 4. og 20. september 2023, staðfestar.
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir