Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 142/2025

Miðvikudaginn 30. apríl 2025

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 4. mars 2025, kærði B, félagsráðgjafi, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 5. desember 2024 um að synja umsókn kæranda um heimilisuppbót.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um heimilisuppbót með umsókn 3. september 2024. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 5. desember 2024, var umsókn kæranda synjað með þeim rökum að hún njóti fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 4. mars 2025. Með bréfi, dags. 5. mars 2025, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 11. mars 2025, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 12. mars 2025. Með bréfi, dags. 24. mars 2025, bárust athugasemdir frá umboðsmanni kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. mars 2025 Efnislegar athugasemdir bárust ekki.   

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram sú krafa að ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 5. desember 2024, um að synja umsókn kæranda um heimilisuppbót verið felld úr gildi og að umsóknin verði samþykkt.

Málsatvik séu þau að með bréfi Tryggingastofnunar til kæranda, dags. 23. september 2024, segi að gögn vanti vegna umsóknarinnar. Í bréfinu hafi m.a. komið fram:

„Samkvæmt þjóðskrá er lögheimili þitt  ótilgreint. Því þarf að berast staðfesting opinbers starfsmanns, t.d. læknis, prests, félagsráðgjafa eða starfsmanns félagsþjónustu sveitarfélagsins þar sem segir m.a.:

• hvar þú raunverulega býrð,
• um að þú sér ein/einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli við aðra
• Ef þú ert leigjandi þarf að skila inn afriti af leigusamningi.“

Með bréfi, dags. 10. október 2024, hafi félagsráðgjafi hjá C sent skriflega staðfestingu á búsetu kæranda. Þar komi fram staðfesting á því að kærandi búi ein í hjólhýsi með skráningarnúmer X. Kærandi sé ein um heimilisrekstur án þess að njóta hagræðis af sambýli við aðra. Í bréfinu hafi verið upplýst að hjólhýsið væri staðsett við D og að það væri eign […]sem hún fái að búa í endurgjaldslaust. Því sé ekki um leigusamning að ræða. Í hjólhýsinu sé bæði salernis- og eldunaraðstaða. Athugasemd hafi verið gerð við að stofnunin hafi ekki upplýst um á hvaða grundvelli væri óskað framlagningar umbeðinna gagna.

Með bréfi, dags. 5. desember 2024, hafi umsókn kæranda verið synjað. Bréfið sé svohljóðandi:

„Samkvæmt upplýsingum úr bréfi frá félagsráðgjafa, dags. 10.10.2024, ert þú búsett í hjólhýsi sem er staðsett við D. Í hjólhýsinu sé bæði salernis- og eldunaraðstaða.

Haft var samband við E til að óska eftir upplýsingum um aðstæður og leigugrundvöll á D, þar sem um er að ræða svæði sem […]. Fram kom í upplýsingum frá E að íbúar á svæðinu hafi aðgang að snyrtingu, þvottavél og rafmagni fyrir sín hýsi og að íbúar greiði aðeins fyrir rafmagnsnotkun sína eftir mæli. Ekki sé greidd leiga fyrir afnot af svæðinu.

Samkvæmt 8. gr. laga um félagslega aðstoð er heimilt [er] að greiða heimilisuppbót til einhleyps lífeyrisþega sem býr einn og er einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað. TR telur að samkvæmt framangreindu sé um að ræða fjárhagslegt hagræði  af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu þar sem um er að ræða sameiginlegan aðgang að snyrtingu og þvottavél, jafnvel þótt einnig sé aðstaða inni í hjólhýsi.“

Aðalkrafa kæranda sé sú að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og umsókn hennar um heimilisuppbót verði samþykkt. Byggt sé á því að kærandi uppfylli skilyrði 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð um heimilisuppbót og að Tryggingastofnun hafi borið skylda til að samþykkja umsókn hennar. Réttur til heimilisuppbótar byggi á ákvæðum 8. gr. laga um félagslega aðstoð. Samkvæmt 1. mgr. sé heimilt að greiða heimilisuppbót til einhleyps lífeyrisþega sem búi einn og sé einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað. 

Ástæða synjunar Tryggingastofnunar sé fjárhagslegt hagræði af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu þar sem um sé að ræða sameiginlegan aðgang að snyrtingu og þvottavél. Kæranda þyki ljóst að það hafi verið vísað til þess að hjólhýsi kæranda væri staðsett að D þar sem afnot af tiltekinni aðstöðu standi til boða.

Túlkun Tryggingastofnunar á ákvæðinu sé mótmælt. Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. laganna þyki kæranda ljóst að ákvæðið eigi við um þá aðstöðu þegar umsækjandi um heimilisuppbót njóti fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum með öðrum einstaklingum sem búi í sama húsnæði. Eins og ítrekað hafi verið upplýst um og sé óumdeilt í málinu búi kærandi ein í hjólhýsinu. Kærandi njóti ekki fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað. Í bréfi Tryggingastofnunar hafi ekki verið útskýrt hver það sé sem stofnunin telji að kærandi hafi sambýli eða samlög með um húsnæðisaðstöðu. Sé átt við aðra ótengda einstaklinga sem á einhverjum tíma hafi haft hjólhýsi á D eða þann aðila sem bjóði upp á þá aðstöðu sem stofnunin hafi vísað til, þyki kæranda ljóst að slíkir aðilar geti ekki fallið undir skilgreiningu 8. gr. laganna.

Kærandi fái ekki séð hvernig Tryggingastofnun geti litið svo á að þjónusta sem standi til boða þeim sem á einhverjum tíma hafi haft hjólhýsi á D geti talist fela í sér fjárhagslegt hagræði skv. 8. gr. laga um félagslega aðstoð. Margskonar þjónusta standi fólki til boða sem búi í íbúðum og í annars konar búsetu. Til dæmis megi benda á að í fjölmörgum fjölbýlishúsum á Íslandi séu sameiginleg þvottahús með fullbúinni aðstöðu. Kærandi kannist ekki við að aðgangur að slíkri aðstöðu geti verið grundvöllur fyrir synjun á umsókn um heimilisuppbót. Upplýst hafi verið að salernis- og eldunaraðstaða sé í hjólhýsi kæranda. Það að kæranda hafi staðið til boða að nýta sér þá aðstöðu sem Tryggingastofnun hafi vísað til geti að mati kæranda ekki jafngilt fjárhagslegu hagræði skv. 8. gr. laganna. Tryggingastofnun virðist líta svo á að hvaða aðstaða sem er, óháð því hve mikil eða lítil hún sé, sé nóg til að teljast vera fjárhagslegt hagræði sem geti verið grundvöllur synjunar á umsókn skv. 8. gr. laganna. Tryggingastofnun virðist því byggja niðurstöðu sína á því formsatriði að afnot af tiltekinni aðstöðu standi til boða.

Vísað sé til nýlegs dóms Hæstaréttar í máli nr. 30/2023, dags. 6. mars 2024. Kærandi telji að túlkun hennar á 8. gr. laganna fái stoð í dómnum. Í dómnum segi m.a.:

„Lagafyrirmæli um félagslega aðstoð samkvæmt lögum nr. 99/2007, þar á meðal um heimilisuppbót sem hér er til umfjöllunar, fela á hinn bóginn í sér að  heimilt er að veita lífeyrisþega slíka uppbót að ákveðnum skilyrðum uppfylltum samkvæmt 8. gr. laganna sem lúta að fjölskylduhögum og heimilisaðstæðum hvers og eins umsækjanda og er þörf hans fyrir aðstoð metin út frá því. Í máli þessu greinir aðila á um skýringu stefnda á hugtökum í framangreindum lögum og lagaskilyrðum fyrir greiðslu slíkrar heimilisuppbótar og þá hvort þörfin fyrir aðstoð skuli metin á grundvelli tilgreindra formskilyrða eða efnislegra aðstæðna. (37)

Til að heimilt sé að greiða heimilisuppbót samkvæmt 8. gr. laganna þarf að vera um að ræða einhleypan lífeyrisþega sem býr einn eða er einn um heimilisrekstur. Samkvæmt ákvæðinu telst lífeyrisþegi ekki þurfa slíka uppbót njóti hann fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað. Með þessu er ekki gerð krafa um tiltekin fjölskyldutengsl en meta á í hverju og einu tilviki hvort umsækjandi njóti góðs af því að aðrir leggi eitthvað til reksturs heimilis eða húsnæðis. (38)

[..]

Að framangreindu virtu og að teknu tilliti til markmiðs með greiðslu heimilisuppbótar eins og það verður skýrt í ljósi fyrirmæla 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar verður að túlka 8. gr. laga nr. 99/2007 með þeim hætti að þar sé að finna efnisleg lagaskilyrði um raunverulega félagslega og fjárhagslega stöðu lífeyrisþega og hvort hann er í reynd einn um heimilisrekstur.(43)“

Kærandi telji túlkun Hæstaréttar á 8. gr. laganna sýni að túlkun Tryggingastofnunar standist ekki. Í ákvæðinu sé vísað til þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum með öðrum einstaklingum sem búi í sama húsnæði.

Kærandi telji að mat Tryggingastofnunar á stöðu hennar skv. 8. gr. laga um félagslega aðstoð hafi verið í andstöðu við 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og 45. gr. laga um almannatryggingar. Líkt og komist hafi verið að í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 30/2023 hafi Tryggingastofnun borið að leggja heildstætt mat á stöðu kæranda á þörf hennar fyrir heimilisuppbót og að það hafi ekki nægt að vísa til tiltekinna formsatriða. Sem fyrr segi hafi stofnunin vísað til þess að kæranda hafi staðið til boða að nýta sér aðgang að snyrtingu og þvottavél þar sem hjólhýsi hennar hafi verið staðsett á D. Að mati kæranda feli tilvísun til þess ekki í sér heildarmat á stöðu hennar og þörf fyrir heimilisuppbót.

Vegna þeirrar staðreyndar að kærandi búi í hjólhýsi geti hún ekki uppfyllt skilyrði laga um að skrá búsetu sína. Af þeirri ástæðu sé lögheimili hennar samkvæmt þjóðskrá ótilgreint. Að mati kæranda geri Tryggingastofnun aðrar og meira íþyngjandi kröfur til hennar hvað varði skilyrði 8. gr. laga um félagslega aðstoð en þeirra sem hafi skráða búsetu. Að mati kæranda felist í því brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Að mati kæranda væri nær að horfa til þess við heildstætt mat á stöðu hennar og þörf fyrir félagslega aðstoð að vegna áskorana við að tryggja framfærslu sína hafi hún farið þá leið að búa í hjólhýsi fremur en á húsnæðismarkaði.

Að öllu framangreindu virtu sé á því byggt að kærandi uppfylli skilyrði 8. gr. laga um félagslega aðstoð og að Tryggingastofnun hafi borið skylda til að samþykkja umsókna hennar um heimilisuppbót. Ítrekuð sé því krafa kæranda um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og umsókn hennar um heimilisuppbót verði samþykkt.

Kærandi krefjist þess að samþykkt verði umsókn hennar um heimilisuppbót frá 1. október 2022 eða tvö ár afturvirkt frá umsókn kæranda frá 3. september 2024. Kærandi telji að þær kröfur sem Tryggingastofnun hafi gert til umsóknar kæranda hafi skort lagastoð og að stofnunin hafi brugðist leiðbeiningarskyldu sinni.   

Varakrafa kæranda sé sú að ákvörðun Tryggingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka mál kæranda til meðferðar á ný. Krafan sé byggð á því að verulegir annmarkar hafi verið á meðferð stofnunarinnar á umsókn kæranda.

Að mati kæranda hafi Tryggingastofnun gerst brotleg við rannsóknarreglur 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 46. gr. laga um almannatryggingar . Eins og greint hafi verið frá hafi Tryggingastofnun ekki framkvæmt heildstætt mat á stöðu kæranda og þörf hennar fyrir heimilisuppbót. Vísað sé til fyrrnefnds dóms Hæstaréttar í máli nr. 30/2024. Þar segi m.a.:

„Stefndi hefur ekki á neinu stigi máls vefengt frásögn áfrýjanda um að samvistarslit hafi orðið árið 2015 og hún hafi verið ein um heimilisrekstur á því tímabili sem umsókn laut að. Stefndi og síðar úrskurðarnefnd velferðarmála létu á hinn bóginn hjá líða að taka tillit til gagna, kynna sér frekar aðstæður og hagi áfrýjanda eða skoða stöðu hennar heildstætt svo sem skylt var samkvæmt þágildandi 37. gr. laga nr. 100/2007 við mat á þörf hennar fyrir heimilisuppbót. Ber einnig að skoða þá skyldu í ljósi lögskýringargagna með þessu ákvæði þar sem tekið er fram að markmið þess sé einkum að fyrirbyggja að umsækjandi fari á mis við réttindi sem hann gæti átt tilkall til. Var meðferð á máli áfrýjanda af þessum ástæðum í andstöðu við þágildandi 37. og 38. gr. laga nr. 100/2007 svo og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. (45)“

Að mati kæranda sé því samskonar annmarki og í málinu sem dómurinn varði.   

Það sé mat kæranda að Tryggingastofnun hafi ekki uppfyllt ekki leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga og 45. gr. laga um almannatryggingar. Samkvæmt 45. gr. laga um almannatryggingar hvíli aukin leiðbeiningarskylda á Tryggingastofnun til að skoða heildstætt stöðu og réttindi umsækjenda og greiðsluþega. Vísað sé til fyrrnefnds dóms Hæstaréttar.

Einnig sé vísað til þess að stofnunin hafi sent kröfur um framlagningu gagna á óljósum lagagrundvelli í stað að gefa kæranda skýrar leiðbeiningar. Kæranda þyki stofnunin því hafa gert óljósar og handahófskenndar kröfur til kæranda í stað þess að gefa skýrar leiðbeiningar.

Að mati kæranda hafi Tryggingastofnun gerst brotleg við jafnræðisreglur 11. gr. stjórnsýslulaga. Tryggingastofnun hafi byggt synjun umsóknar kæranda á því að afnot af tiltekinni aðstöðu hafi staðið til boða. Bent hafi verið á að margskonar þjónusta standi fólki til boða sem búi í íbúðum og í annars konar búsetu. Nefnt hafi verið dæmi þess að í fjölmörgum fjölbýlishúsum á Íslandi séu sameiginleg þvottahús með fullbúinni aðstöðu. Vegna þeirrar staðreyndar að kærandi búi í hjólhýsi geti hún ekki uppfyllt skilyrði laga um að skrá búsetu sína. Af þeirri ástæðu sé lögheimili hennar samkvæmt þjóðskrá ótilgreint. Að mati kæranda geri Tryggingastofnun aðrar og meira íþyngjandi kröfur til hennar hvað varði skilyrði 8. gr. laga um félagslega aðstoð en þeirra sem hafi skráða búsetu. Að mati kæranda felist jafnframt í því brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Það sé mat kæranda að ákvörðun Tryggingastofnunar sé ekki í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Samkvæmt reglunni geti stjórnvöld almennt ekki tekið ákvarðanir sem séu íþyngjandi fyrir borgarana, nema hafa til þess heimild í lögum. Vísað sé til þess að undir meðferð málsins hafi hún verið krafin um staðfestingu opinbers starfsmanns, t.d. læknis, prests, félagsráðgjafa eða starfsmanns félagsþjónustu sveitarfélaga varðandi búsetu. Kærandi fái ekki séð að krafan eigi sér stoð í lögum. Ítrekað sé að þær ástæður sem Tryggingastofnun hafi gefið fyrir synjun á umsókn kæranda eigi sér að mati kæranda ekki stoð í 8. gr. laga félagslega aðstoð. Þar sem leyst hafi verið úr umsókn kæranda á röngum lagagrundvelli beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Að öllu framangreindu virtu sé á því byggt að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi vegna annmarka á meðferð Tryggingastofnunar á umsókn kæranda. Ítrekuð sé varakrafa kæranda um að ákvörðunin verði felld úr gildi og stofnuninni verði gert að taka umsóknina til meðferðar á ný.

Í athugasemdum umboðsmanns kæranda, dags. 24. mars 2025, kemur fram að úrskurðir í málum nr. 435/2019 og nr. 436/2019, sem hafi verið vísað til í greinargerð Tryggingastofnunar, hafi að mati kæranda ekki fordæmisgefandi áhrif í þessu máli. Eftir að úrskurðirnir hafi verið birtir hafi fallið dómur Hæstaréttar nr. 30/2023, dags. 6. mars 2024, sem hafi fordæmisgildi fyrir mál er varði umsóknir um heimilisuppbót og veiti mikilvæga leiðsögn um túlkun 8. gr. laga um félagslega aðstoð. Samkvæmt dómnum beri stjórnvöldum að framkvæma heildstætt mat á þörf umsækjenda fyrir heimilisuppbót í ljósi 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Að mati kæranda hafi slíkt mat ekki verið framkvæmt í úrskurðunum tveimur. Af framangreindum ástæðum sé því jafnframt mótmælt sem haldið sé fram í greinargerð Tryggingastofnunar að dómur Hæstaréttar eigi ekki við í málinu. Þar utan séu aðstæður ólíkar í málunum tveimur og í máli kæranda þessa máls. Aðstaðan sem Tryggingastofnun hafi vísað til feli ekki í sér fjárhagslegt hagræði heldur standi hún til boða þeim sem á einhverjum tíma séu með hjólhýsi þar. Sú aðstaða sem vísað sé til í úrskurðum í málum nr. 435/2019 og 436/2019 hafi hins vegar verið veitt samkvæmt leigusamningi og sé mun margþættari og umfangsmeiri en sú aðstaða sem Tryggingastofnun hafi vísað til í máli kæranda. Þá hafi verið upplýst í máli kæranda að í hjólhýsi hennar sé eldunar- og baðaðstaða.

Í greinargerð Tryggingastofnunar segi að synjun kæranda byggist ekki á því að kærandi sé skráð ótilgreind í þjóðskrá en til leiðréttingar sé bent á að kærandi hafi ekki vísað til þess að synjun kæranda hafi verið byggð á því. Hins vegar hafi kærandi m.a. byggt á því að henni sé mismunað með auknum kröfum vegna þess að hún sé skráð ótilgreind í húsnæði eins og nánar sé rakið í rökstuðningi kærunnar. 

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé ákvörðun stofnunarinnar, dags. 5. desember 2024, um að synja umsókn kæranda um heimilisuppbót.

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð sé heimilt að greiða heimilisuppbót til einhleyps lífeyrisþega sem búi einn og sé einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.

Í 7. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri komi fram að einstaklingar sem séu skráðir með sama lögheimili og séu eldri en 18 ára teljist að jafnaði hafa fjárhagslegt hagræði af sambýli eða samlögum hver við annan. Heimilisuppbót verði ekki greidd til aðila sem svo sé ástatt um sem hér segi:

„1. Ef umsækjandi nýtur fjárhagslegs hagræðis af því að hafa sameiginlega aðstöðu varðandi fæði eða húsnæði, t.d. sambýli á vegum félagasamtaka, ríkis og sveitarfélaga.

2. Ef umsækjandi nýtur fjárhagslegs hagræðis af sambýli við aðra aðila um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.

3. Ef umsækjandi nýtur fjárhagslegs hagræðis af því að leigja herbergi eða húsnæði með sameiginlegri eldunaraðstöðu með öðrum.“

Ef heimilismaður sé á aldrinum 18-25 ára og í námi eða starfsþjálfun skuli aðrir heimilismenn þó ekki teljast hafa fjárhagslegt hagræði af sambýli eða samlögum við hann.

Í 13. gr. laga um félagslega aðstoð segi að beita skuli IV. kafla A, V. og VI. kafla laga um almannatryggingar við framkvæmd laganna.

Málavextir séu þeir að kærandi hafi lagt fram umsókn um heimilisuppbót, dags. 3. september 2024, og hafi sótt um greiðslur frá og með 1. október 2022.

Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 23. september 2024, hafi verið óskað eftir frekari gögnum frá kæranda.

Í bréfi frá C, dags. 10. október 2024, segi m.a. að kærandi sé búsett í hjólhýsi þar sem að hún haldi ein heimili. Þá segi jafnframt:

„Af framangreindu tilefni skal upplýst að hjólhýsið er nú staðsett við D. Staðsetning þess hefur þó takmarkaða þýðingu enda um hjólhýsi að ræða sem eðli máls samkvæmt er færanlegt. Staðsetning þess hverju sinni breytir ekki eðli þess sem heimili umsækjanda. Hjólhýsið er eign […] en umsækjandi fær að búa í hjólhýsinu án endurgjalds. Því er ekki um leigusamning að ræða. Í hjólhýsinu er bæði salernis- og eldunaraðstaða.“

Með bréfi, dags. 5. desember 2024, hafi umsókn kæranda um heimilisuppbót verið synjað.

Meginágreiningsefni kærunnar lúti að synjun Tryggingastofnunar á greiðslum heimilisuppbótar til kæranda en ágreiningur snúi að því að hún hafi ekki verið talin uppfylla skilyrði í 8. gr. laga um félagslega aðstoð.

Fyrrnefnt ákvæði feli í sér heimild til að veita lífeyrisþega uppbót að ákveðnum skilyrðum uppfylltum sem lúti að fjölskylduhögum og heimilisaðstæðum hvers og eins umsækjanda og sé þörf hans fyrir aðstoð metin út frá því. Til að heimilt sé að greiða heimilisuppbót samkvæmt ákvæðinu þurfi að vera um að ræða einhleypan lífeyrisþega sem búi einn og sé einn um heimilisrekstur. Samkvæmt ákvæðinu teljist lífeyrisþegi ekki þurfa slíka uppbót njóti hann fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað. Tryggingastofnun þurfi því að meta hvert og eitt tilvik fyrir sig, n.t.t. efnisleg skilyrði um raunverulega félagslega og fjárhagslega stöðu lífeyrisþega og hvort hann sé í reynd einn um heimilisrekstur.

Kærandi sé búsett í hjólhýsi sínu og sé skráð með ótilgreinda búsetu samkvæmt þjóðskrá. Mál kæranda sé því sérstakt í ljósi þess að búseta hennar sé í hjólhýsi og hafi því stofnunin þurft að kalla eftir gögnum til rannsóknar og skýringa frá kæranda og E. Í V. kafla laga um almannatryggingar séu ákvæði um leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu Tryggingastofnunar í tengslum við málsmeðferð við ákvörðum um bótarétt. Tryggingastofnun hafi greitt heimilisuppbót til einstaklinga sem séu með lögheimili í tilteknu sveitarfélagi án tilgreinds heimilisfangs, ef lagður sé fram leigusamningur eða staðfesting á að umsækjandi sé eigandi að því húsnæði sem hann búi í, t.d. sumarbústað eða atvinnuhúsnæði. Byggist synjun kæranda því ekki á því að hún sé skráð ótilgreind í þjóðskrá.

Í 1. mgr. 45. gr. segi að Tryggingastofnun skuli kynna sér aðstæður umsækjenda og greiðsluþega og gera þeim grein fyrir rétti þeirra samkvæmt lögum þessum og öðrum lögum er stofnunin starfi eftir, reglugerðum settum á grundvelli laganna og starfsreglum stofnunarinnar. Við meðferð máls skuli staða og réttindi umsækjanda eða greiðsluþega skoðuð heildstætt. Þá skuli stofnunin leiðbeina umsækjanda um réttarstöðu hans, þau gögn sem þurfi að fylgja umsókn og um framhald málsins. Jafnframt skuli Tryggingastofnun sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun um bótarétt sé tekin, þ. á m. að öll nauðsynleg gögn og upplýsingar liggi fyrir.

Óumdeild sé að kærandi búi í hjólhýsi sem sé í eigu […]og fái að búa þar endurgjaldslaust. Hjólhýsið sé staðsett við D. Fyrir liggja upplýsingar í gögnum málsins um að íbúar á svæðinu hafi aðgang að snyrtingu, þvottavél og rafmagni fyrir hýsi sín og að íbúar þess borgi fyrir rafmagnsnotkun sína en ekkert fyrir aðstöðuna að öðru leyti. Samkvæmt svörum frá starfsmanni E, dags. 27. október 2024, sé enginn leigusamningur í gildi við E, enda hafi staðsetning þessi átt að vera tímabundin samkvæmt borgaryfirvöldum. Út frá framangreindu telji Tryggingastofnun að kærandi hafi afnot af sameiginlegri aðstöðu með öðrum sem hún þurfi ekki að greiða fyrir og hafi því fjárhagslegt hagræði af samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga um félagslega aðstoð og 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1200/1800.

Í málum sem þessu hafi verið gerð sú krafa að umsækjendur leggi fram staðfestingu frá opinberum starfsmanni þess sveitarfélags/borgar þar sem umsækjandi raunverulega búi, þar sem vottað sé að umsækjandi búi þar einn og sé einn um heimilisrekstur. Jafnframt sé kallað eftir staðfestingu á því hvenær umsækjandi hafi flutt á staðinn. Verklag þetta hafi verið staðfest af úrskurðarnefnd velferðarmála í máli nr. 373/2023. Nefndin hafi þó talið rétt að benda á að slík staðfesting sé ekki fortakslaust skilyrði fyrir afgreiðslu umsóknar ef nægjanlegar upplýsingar liggi fyrir um búsetu umsækjanda, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 666/2024. Telja verði að verklag þetta sé ekki íþyngjandi fyrir umsækjendur. Stofnuninni beri að rannsaka hvert og eitt mál og þurfi einhverskonar staðfestingu á búsetu, enda sé skráning í tilviki kæranda ótilgreind hjá Þjóðskrá og því ekki óeðlilegt eða íþyngjandi að kallað sé eftir ítarlegri upplýsingum og staðfestingu svo hægt sé að framfylgja lögum sem stofnunin starfi eftir, sbr. V. kafla laga um almannatryggingar.

Í greinargerð kæranda sé vísað til nýlegs dóms Hæstaréttar í máli nr. 30/2023. Tryggingastofnun telji dóminn ekki eiga við í máli þessu þar sem hann hafi fyrst og fremst varðað hvernig skýra bæri hugtakið einhleypur í samhengi við raunverulegar félagslegar og fjárhagslegar aðstæður lífeyrisþega, þegar umsækjendur geti ekki breytt formlegri skráningu í þjóðskrá vegna aðstæðna sem þeir geti ekki haft áhrif á. Ágreiningur þessa máls varði hins vegar fyrst og fremst um hvort umsækjandi njóti fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um aðstöðu.

Ákvarðanir um að synja einstaklingum sem búa í hjólhýsum eða húsbílum hafi farið fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála sem hafi staðfest þær. Í málum nr. 435/2019 og nr. 436/2019 hafi einstaklingar búið í hjólhýsum á tjaldstæðinu í F, þar sem þeir hafi verið með leigusamning, en hafi verið skráðir með lögheimili óstaðsett í hús í póstnúmeri X. Tryggingastofnun hafi synjað kærendum um heimilisuppbót á þeim grundvelli að ekki væri um að ræða búsetu í fasteign og að líkja mætti búsetunni við það að leigja herbergi með sameiginlegri aðstöðu með öðrum. Í leigusamningnum hafi komið fram að með leigu fylgdi aðgengi að rafmagni, salerni, sturtu, eldhúsi og þvottaaðstöðu við þjónustuhús á tjaldsvæði. Niðurstaða úrskurðarnefndar í framangreindum málum hafi verið sú að ekki væri heimilt að synja um uppbót á þeim grundvelli að ekki væri um að ræða fasteign, þar sem hvorki væri tilgreint í 8. gr. laga um félagslega aðstoð né í reglugerð um heimilisuppbót nr. 1200/2018 að skilyrði fyrir greiðslu heimilisuppbótar væri það að umsækjandi þyrfti að vera búsettur í fasteign. Í umræddum málum hafi þó verið talið að kærendur nytu fjárhagslegs hagræðis af því að búa á tjaldsvæðinu með sameiginlega aðstöðu, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga um félagslega aðstoð og 7. gr. reglugerðar nr. 1200/2018, og af þeim sökum hafi kærendur því ekki verið taldir uppfylla skilyrði heimilisuppbótar. Forsendur kæranda í máli þessu séu sambærilegar og rakin séu í framangreindum málum og ætti mál því að fá sömu afgreiðslu, þ.e. að synja kæranda um heimilisuppbót, enda hafi kærandi sameiginlega aðstöðu með öðrum.

Í málinu sé kærandi skráð ótilgreind í þjóðskrá en samkvæmt gögnum málsins sé hún búsett í hjólhýsi sem staðsett sé í D. Kærandi geti haft fjárhagslegt hagræði af sambýli með öðrum þar sem hún hafi aðgang að sameiginlegri aðstöðu á D. 

Það sé því mat stofnunarinnar að kærandi uppfylli ekki skilyrði 8. gr. laga um félagslega aðstoð er varði heimilisuppbót. Á þeim grundvelli telji stofnunin að ákvörðun um að synja kæranda um greiðslur heimilisuppbótar sé rétt miðað við fyrirliggjandi gögn enda hafi úrskurðarnefnd velferðarmála nýlega staðfest ákvörðun Tryggingastofnunar í sambærilegu máli, n.t.t. í máli nr. 666/2024.

Tryggingastofnun fari því fram á staðfestingu ákvörðunar sinnar frá 5. desember 2024 um synjun á greiðslu heimilisuppbótar.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um greiðslur heimilisuppbótar.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, með síðari breytingum, segir að heimilt sé að greiða heimilisuppbót til einhleyps lífeyrisþega sem býr einn og sé einn um heimilisrekstur, án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.

Reglugerð um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri nr. 1200/2018, með síðari breytingum, var sett með stoð í 5. mgr. 9. gr., sbr. 2. mgr. 14. gr. laga um félagslega aðstoð. Í 7. gr. reglugerðarinnar eru skilyrði ákvæðisins nánar útfærð þar sem segir:

„Einstaklingar sem eru skráðir með sama lögheimili og eru eldri en 18 ára teljast að jafnaði hafa fjárhagslegt hagræði af sambýli eða samlögum hver við annan. Heimilisuppbót verður ekki greidd til aðila sem svo er ástatt um sem hér segir:

1. Ef umsækjandi nýtur fjárhagslegs hagræðis af því að hafa sameiginlega aðstöðu varðandi fæði eða húsnæði, t.d. sambýli á vegum félagasamtaka, ríkis og sveitarfélaga.
2. Ef umsækjandi nýtur fjárhagslegs hagræðis af sambýli við aðra aðila um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.
3. Ef umsækjandi nýtur fjárhagslegs hagræðis af því að leigja herbergi eða húsnæði með sameiginlegri eldunaraðstöðu með öðrum.“

Samkvæmt 13. gr. laga um félagslega aðstoð skal beita IV. kafla A, V. og VI. kafla laga um almannatryggingar við framkvæmd laganna.

Í 46. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, er fjallað um að Tryggingastofnun skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun um bótarétt er tekin, þar á meðal að öll nauðsynleg gögn og upplýsingar liggi fyrir. Um upplýsingaskyldu umsækjenda og greiðsluþega gagnvart Tryggingastofnun ríkisins er fjallað um í 47. gr. laga um almannatryggingar. Þar segir að umsækjanda eða greiðsluþega sé rétt og skylt að taka þátt í meðferð máls, meðal annars með því að veita upplýsingar sem nauðsynlegar séu svo að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt o.fl. í máli viðkomandi.

Til þess að eiga rétt á heimilisuppbót þurfa öll skilyrði 1. mgr. 8. gr. laga um félagslega aðstoð að vera uppfyllt. Umsókn kæranda frá 5. desember 2024 um heimilisuppbót var synjað á þeim grundvelli að hún hafi fjárhagslegt hagræði af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu þar sem um væri að ræða sameiginlegan aðgang að snyrtingu og þvottavél, jafnvel þótt einnig væri aðstaða inni í hjólhýsinu.

Samkvæmt gögnum málsins er lögheimili kæranda skráð ótilgreint í þjóðskrá. Óumdeilt er að kærandi býr í hjólhýsi […] og að það er staðsett við D. Þá liggja fyrir upplýsingar í gögnum málsins um að íbúar á svæðinu hafi aðgang að snyrtingu, þvottavél og rafmagni fyrir hýsi sín og að þeir borgi fyrir rafmagnsnotkun sína en ekkert fyrir aðstöðuna að öðru leyti. Úrskurðarnefnd telur að þar sem kærandi hafi afnot af sameiginlegri aðstöðu með öðrum og þurfi ekki að greiða fyrir það hafi hún fjárhagslegt hagræði af samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga um félagslega aðstoð og 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1200/2018. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar að kærandi uppfylli ekki skilyrði fyrir greiðslu heimilisuppbótar samkvæmt 8. gr. laga um félagslega aðstoð.

Kærandi gerir margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð Tryggingastofnunar ríkisins. Meðal annars er byggt á því að Tryggingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 46. gr. laga um almannatryggingar með því að leggja ekki heildstætt mat á stöðu kæranda og þörf hennar fyrir heimilisuppbót. Þá er því haldið fram að stofnunin hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga og 45. gr. laga um almannatryggingar með því að gera kröfur um framlagningu gagna á óljósum lagagrundvelli í stað þess að gefa kæranda skýrar leiðbeiningar. Jafnframt er því haldið fram að jafnræðisregla stjórnsýslulaga, sbr. einnig 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, hafi verið brotin þar sem gerðar séu meira íþyngjandi kröfur til kæranda en þeirra sem hafi skráða búsetu. Þá byggir kærandi á því að lögmætisregla stjórnsýsluréttarins hafi verið brotin sökum þess að krafa Tryggingastofnunar um að kæranda bæri að leggja fram staðfestingu opinbers starfsmanns varðandi búsetu eigi sér ekki stoð í lögum.

Úrskurðarnefndin telur ekki tilefni til að gera athugasemdir við gagnaöflun Tryggingastofnunar og leiðbeiningar. Ljóst er að þegar umsækjendur eru ekki með skráð lögheimili í þjóðskrá getur verið þörf á frekari gagnaöflun til þess að upplýsa mál með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Tryggingastofnun hefur farið þá leið að óska eftir staðfestingu frá opinberum starfsmanni um búsetu í slíkum tilvikum. Úrskurðarnefndin hefur ekki gert athugasemdir við þá framkvæmd en telur þó rétt að benda á að slík staðfesting er ekki fortakslaust skilyrði fyrir afgreiðslu umsóknar ef nægjanlegar upplýsingar liggja fyrir um búsetu umsækjanda. Slíkt þarf að meta sjálfstætt í hverju máli fyrir sig.

Úrskurðarnefndin telur að ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að Tryggingastofnun hafi lagt heildstætt mat á stöðu kæranda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og 46. gr. laga um almannatryggingar. Að mati úrskurðarnefndar er ekkert sem gefur til kynna að kæranda hafi verið mismunað við úrlausn málsins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af framangreindu telur úrskurðarnefndin ekki tilefni til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi vegna annmarka á meðferð málsins hjá Tryggingastofnun.

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um heimilisuppbót er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um heimilisuppbót, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir